中国地铁治理体制及机制研究案例分析.docx

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中国地铁治理体制及机制研究案例分析

中国地铁治理体制及机制研究案例分析

摘要：

本文在总结中国地铁治理体制的演变和创新基础上，以北京传统模式、上海管制模式、广州一体模式为案例，深切分析不同进展模式的特点，结合公共经济学和规制经济学理论，提出了地铁体制改革的方向：

“小业主大社会”，政府层面成立多数市交通治理局或地铁工程局，负责计划、投资、建设和监管；地铁公司要紧承担营运和治理，并形成竞争市场；培育和扩大咨询机构，为业主提供技术和各类咨询效劳。

关键词：

轨道交通；地铁；体制Abstract:

BasedonevolutionandinnovationofChineseMRTinstitutionalsystemfor40years,ascasestudiesofBeijing,ShanghaiandGuangzhou,thecharacteristicsofdifferentsystemsareanalyzed.Accordingtopublicandinstitutionaleconomy,ChineseMRTsystemsshouldbeimprovedby“smallerowner,biggersociety”,establishingmetropolitanpublictransportorMRTauthorityin

chargeofplanning,investment,constructionandgovernance;choosingoperationalcompaniesbymarketcompetition;enlargingsocialconsultancyandserviceagencytosupporttheownerintechnical,legalandfinancing:

massrailwaytransit,metro,institutionalinnovation

地铁项目具有投资大、建设期和回收期长，但生命周期长（百年隧道）、边际本钱低等特点，地铁治理体制和机制在必然生产力（技术进步）条件下在项目治理方面起着超级重要的作用。

从中国40连年，专门是90年代以来的实践证明，治理体制与机制的好坏直接阻碍投资、工期和质量操纵，进而阻碍城市经济和社会的健康进展。

在社会主义市场经济条件下和投资多元化的今天，快速城市化（此刻39%，2050年将达到75%）和大规模轨道交通投资（中国“十一五”期间约5000亿元）的背景下，落实以人为本、走可持续的科学

进展观，以“多、快、好、省”为目标，新建城市如何构建治理体制，区域中心城市或一线城市（京、沪、穗等）如何深化和完善现有治理模式，以适应高强度、网络化建设的需要，值得咱们进行总结和探讨。

一、中国地铁治理体制的演变和创新

40连年来，中国地铁治理体制走过了一条漫长而曲折的道路，吸取国内外先进体会和教训，通过不断探讨和实践，制造性地成立了一套大体符合中国具体实践和充满地域特色的治理模式：

北京模式、上海模式和广州模式。

治理体制与中国社会主义体制和改革开放政策，地铁功能定位的熟悉和深化和各地的具体情形紧密相关。

北京模式（传统模式）

北京模式的形成和进展在专门大程度上是中国地铁建设的缩影。

1965年开始建设1号线，目前营运线路110多千米，包括1号线（1969年建成）、环线（1984）、复八线（1999）、13号线城铁（2002）、八通线（2003）等线路，正在建设4、五、九、10号线和奥运支线，计划建设机场线，估量到2020年建成300千米，远期计划1000多千米。

北京模式从2001年前传统的指挥部制、地下铁道总公司到2002年初的体制改革：

北京地铁集团有限责任公司（

计划与资金），下设北京地铁建设治理有限责任公司（负责建设）和北京地铁营运有限责任公司（负责营运）；2003年11月，改制成立北京市城市设施投资公司（计划和投资）、北京市轨道交通建设治理（建设治理）和北京地铁营运（营运），和投资公司控股的项目公司如城铁公司、八通公司、9号线项目公司、10号项目公司、京港铁路公司（4号线PPP公司，30年特许经营权）等。

北京市国有资产治理委员会负责三大公司（正局级）的监管。

北京地铁建设和营运治理总人数约13，000人，日均客流量约160万人次，实现低票价政策，政府财政补助占营运本钱的40%左右。

上海模式（管制模式）

上海地铁筹建处成立于1958年，1988年成立地铁工程指挥部，1993年成立上海地铁总公司。

地铁1号线（1990-1995）政府委托上海久事公司负责投资和信贷，地铁指挥部负责和谐，地铁总公司负责建设与营运。

2号线（1994-1999）依照市区两级财政、两级事权，沿线各区负责动迁与车站土建（折价入股，占总投资1/3）。

地铁建设公司负责建设，营运公司负责营运。

目前已经建成一、2号线、明珠线、莘闵线，营运里程约120千米（不含磁浮示范线30千米），正在建设M8线（杨浦线）、R9线（申松线）、六、7号线、既有线延伸线等十多条线，估量到2020年建成400千米线路，远期计划810千米。

治理模式从传统的上海地铁总公司到地铁建设公司、上海地铁营运公司。

2000年4月形成了投资、建设、营运、监管“四分开”模式，上海申通集团公司（投资）、多家建设单位如上海地铁建设治理公司、上海轨道交通明珠线进展（明珠线建设）、上海磁浮交通进展（磁浮建设与营运）及久创建设治理公司（建设）、中国铁路建设集团公司（建设），申松线、上海港铁公司等9家项目公司（代建制），多家营运机构如上海地铁营运公司（营运）、上海现代轨道交通（营运），上海城市公共交通治理局（监管）。

四分开体制不断进行完善，2004年6月和2005年7月，上海地铁建设公司和上海地铁营运公司前后归并到申通集团旗下，更名申通地铁集团，下设建设事业部、整体计划部、投资策划部、机电事业部、工程合约部和11个项目公司，负责计划、投资、建设和大部份营运。

目前现有建设与营运人数约10，000人，日均客流量约180万人次，实行计程中等票价政策，营运收入（含资源开发）与营运本钱持平，略有盈余。

2020年2月11日，宣布了以“1+4”为特点的机构调整方案，据悉，新成立的上海轨道交通运营治理中心和4家独立法人性质的地铁运营公司将于一周内与原先的2家运营单位完成工作交接，确保地铁运营工作平安有序，平稳衔接。

相关链接“1+4”格局

依照增强网络统筹、表现扁平高效、有利适度竞争、维持稳步过渡的方案原那么，通过本次机构调整，将形成1个治理机构加4家独立法人单位（即“1+4”）格局。

“1”确实是成立运营治理中心，作为轨道交通网络运营调度指挥、应急指挥和运营治理和谐的责任主体。

承担全网络运营打算的制定、线路的运行监控和票务清分治理等，和谐运营效劳和保护保障工作，并按不同的运营状态品级指挥网络整体运行及组织应急处置等。

“4”确实是4家运营公司，别离依照分工，作为所管辖线路和车站的运营平安、窗口效劳和现场应急处置的责任主体，为网络整体运行提供专业化支撑。

如此的格局，对原有分工体系进行了新的调整，在网络运行、应急指挥等方面，更好发挥网络运行整体效能和保护保障能力，全面适应网络化运营治理的要求。

广州模式（一体化模式）

广州地铁筹建于60年代初期，1990年成立地铁指挥部，1992年成立地下铁道总公司，1997年1号线首期开通，成立地铁营运公司。

1999年探讨体制改革，取消指挥部，实现事业部制的一体化治理，在地铁总公司内设建设事业总部、营运总部、财务总部、企业治理总部、资源开发总部等，和附属公司和设计院，实现建设、营运和资源开发一体化。

目前营运1号线、2号线、3、4号线首期，线路里程约110千米，正在建设3、4、五、六、8号线和广佛等线路，估量到2020年建成255千米，远期计划约717千米。

此刻建设与营运总人数约7000人，日客流量约100万人次，实行计程中等票价政策。

在不提折旧的条件下，营运收入（含资源开发）与营运本钱持平，略有盈余。

国内其他城市模式

其他城市由于处于建设初期，往往只有建成一条线，没有形成网络，多数采纳类似广州模式或指挥部形式，如南京、重庆、武汉、长春、大连、沈阳、杭州、成都、哈尔滨等。

天津有地铁公司（负责地铁建设与营运）及滨海线轨道交通公司（负责滨海轻轨线建设与营运）。

深圳探讨新模式，此刻形成深圳地铁公司、3号线建设投资治理公司、深港4号线项目公司等。

二、不同治理体制的特点分析

北京模式：

脱胎于打算经济，大体属于“大业主小社会”类型。

2001年前的体制特点：

“国有独资、政企不分；建设与营运合一，高度集中；执行低票价政策，营运亏损政府补助”。

2002年后，投资、建设与营运三个公司平级，通过合同契约关系负责相应事务，相对分离的模式确保了社会公平，可是由于存在彼此和谐与沟通，效率受到必然阻碍，如复八线10年才建成。

目前，对投资主体多元化进行探讨，全国首条地铁线路（4号线）实现PPP治理模式。

2002年后的体制改革后效率明显提高，为2020年建成约300千米线路提供了体制保证。

上海模式：

从高度集中到“四分开”再到政府管制模式。

2000年改革的四分开的特点是“政企分开、产权清楚、出资人到位，投融资良性循环、契约经济关系、项目治理走向社会化和专业化”。

尽管该模式脱胎于中国打算经济体制，可是大体符合市场经济规律

，目前形成了多家建设单位和营运机构的竞争市场，项目公司实行“小业主大社会”模式。

开辟了中国地铁股票（申通地铁）上市的先河，为市场化融资作了有利的探讨。

目前治理体制已经大体适应多条线路齐头并进，高强度网络化建设的内在要求。

广州模式：

学习与引进香港模式，建设、营运和资源开发一体化模式，内部实行事业部制和派驻制度，如此各类资源取得了整合，提高了内部和谐效率，表现了效率优先兼顾公平。

公司派驻制度在必然程度上确保了监督和执行，可是由于所有权与经营权高度一致，在必然程度上阻碍营运效率（香港地铁采纳审慎的商业原那么，通过地铁股票上市，引入市场监督，确保营运效率）。

政府投资为主、信贷为辅的投资模式使建设资金取得保证，利用科技进步和政府强有力的和谐推动机制确保了建设项目的如期或提早完成。

广州模式属于“中业主中社会”模式。

广州治理体制不断创新、引进各类先进技术（高速地铁、线性电机列车等）并消化吸收和改良提高，而且单位造价呈下降趋势，为我国机电装备现代化和国产化开辟了先河。

目前治理体制大体适应多项目网络化建设的要求。

3、理论基础：

轨道交通的功能定位

城市轨道交通的功能应该以社会公益性为主，其定位必需成立在科学分析的基础上，对其定位误差或熟悉不足是限制轨道交通进展的全然缘故。

城市快速轨道交通属于城市公共交通类别，要紧效劳于大城市范围内部核心区（如地铁）或核心区与卫星城、卫星城之间（如轻轨）居民出行。

作为城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。

按经营性分类，属于准经营性范围，由于轨道交通所产生的外部效益（社会效益，如出行时刻节省、减少环境污染和增进城市空间合理布局等）占50%以上，不能内生化，因此仅仅靠轨道交通的票务收入不能弥补高投入的建设本钱，而造成营运政策性亏损。

经济学原理

轨道交通能够分为基础建设（A）和营运（B）两大部份，他们别离适用于公共经济学和规制经济学。

作为轨道交通的基础设施如隧道、建筑物和构筑物等（A部份），依照“谁受益，谁投资”的原那么，理应有政府财政或税收支付，因为受益者是城市居民或纳税人。

作为国有固定资产，只有有效运作（如投入营运）才能发挥效益（经济效益和社会效益），依照规制经济学原理，市场经济通过有效竞争才能发挥最大效益。

因此有必要所有权与经营权相对分离，通过市场选择，政府与营运机组成立契约关系，政府象征性地收取基础设施利用费（如新加坡政府只收取1新元年费），为公共购买快捷、平安和准点的优质运输效劳。

由于轨道交通是准公益性垄断性行业，通过特许经营效劳协议（如30年），由营运机构负责轨道以上的车辆等机电设备的投入及其保护、更新等（B部份）。

（新加坡政府还扣减假设干年的机电设备折旧作为A部份，以减轻营运机构的资金压力，目前运营效率居世界领先水平）

4.治理体制改革建议

世界上资本主义国家和地域的治理体制值得借鉴：

香港实行地铁计划、建设、营运和资源开发一体化模式，2005年利润达84亿港元（其中物业收入占1/3）。

目前，九广铁路公司并入地铁公司，进一步增加了整体竞争力。

新加坡陆路交通治理局负责计划与建设，新加坡地铁公司（SMRT）和新加坡捷运公司（SBS）负责营运；日韩政府负责计划与建设，多家营运公司负责营运（含国铁和私铁）；台湾台北市（或高雄市）捷运工程局负责计划与建设，地铁公司负责营运，高雄地铁采纳公私合营形式（PPP模式）；欧美国家多数市公共交通治理局负责计划与建设（资金50%来自联邦政府），地铁公司负责营运。

许多大城市公共交通的进展目标是：

成立以城市轨道交通为骨干、常规公交电汽车为主体，多种交通模式有效衔接的立体网络化交通系统，适应投资多元化格局，实现公共交通的可持续进展，高效、优质、效劳公共和社会。

为了实现这一目标，必需在现有基础上，结合本地实际，在体制和机制上深化改革，在我国社会主义市场经济条件下，遵循“政企分开、责任明晰、效益优先、兼顾公平”大体原那么，慢慢构建“小业主大社会”地铁治理体系，以适应大规模地铁建设和投资主体多元化的必然要求。

政府、企业和咨询机构的分工大体如下：

政府成立多数市公共交通治理局或地铁工程局

优先进展公共交通是世界百年来的宝贵体会，由于轨道交通系统及其复杂性和投入庞大，而阻碍范围和深度非一样城市基础设施可比，通过对轨道交通建设与营运规律

性的熟悉，结合国内外实践，有必要成立多数市公共交通治理局或地铁工程局，取消指挥部制，如台北捷运工程局、新加坡陆上交通治理局、纽约多数市公共交通局、香港环境运输与工务局等，负责大公交（含常规公交）的计划、投资、建设、监管。

具体包括计划设计、可行性研究、资金筹措，招投标治理、建设治理；制定政策法规、特许经营规那么、质量平安标准及其考查方法；组织票价听证，保障公共权益；强化承包商、供给商资质治理，扶植和培育有效竞争市场等。

、企业特许经营营运线路

依照现代企业制度要求，完善法人治理机构。

建设期实行“小业主大社会”的项目公司制（不管是政府投资仍是民间投资），成立自大盈亏、独立经营的独立法人，承担经营责任和市场风险；营运初期通过契约关系由独家营运，后期每一个城市至少形成两家营运机构，如新加坡地铁公司（SMRT）和新捷运公司（SBS），上海地铁营运公司和上海现代轨道交通营运公司。

地铁公司以轨道交通运营为主，多种经营效劳（如经营巴士、出租车业务、广告、通信租赁等提供公共效劳及技术输出等）。

内部形成有效的执行与鼓励机制，构建学习型和创新型企业，不断提高营运效劳水平和经营效益。

、咨询机构为业主提供技术和效劳

要紧包括计划设计机构、技术咨询公司、投资顾问、法律

顾问等，引入国际竞争机制，为业主提供各类业务的技术效劳和技术保障。

中国地铁治理体制改革与探讨，由于各地进展不平稳，建议分类引导，慢慢推动。

在市场经济发育好、法制环境完善的上海、广州等城市，依照社会主义市场经济的要求，深化现有体制改革。

北京要深化地铁国有企业改革，上海要吸收一体化的优势，提高和谐效率；广州要培育多家营运机构，提高营运效率；对建成一条线的城市，在实施建设计划项目的同时，要培育营运机构，形成竞争态势，提高效劳水平；关于计划建设城市，依照市场经济发育程度（包括咨询、外包、效劳、中介市场发育程度）和政府强势程度，构建小业主大社会的框架（如苏州）。

总之，在社会主义低级时期，中国地铁治理体制改革既不能照搬西方国家资本主义制度下经济实力强、高福利、低速度（3-5千米/每一年）、长期政府补助的“国有国营”治理制度；又不能离开中国社会主义市场经济和各地具体实践，真正形成政企分开、产权明晰的经营治理机制，多家参与的市场竞争机制，政府与社会一起参与的多元化投融资机制和项目收益与政府财力相结合的偿债机制，最终实现中国轨道交通健康、有序和可持续进展。

参考文献

一、于松伟，关于城市轨道交通工程总承包建设模式的试探，《城市轨道交通首届中青年专家论坛文集》，2002年，兵器工业出版社

二、王灏、精湛，地铁投融资与治理运营的思路及建议，《中国投资》2003年第11期

3、宋孝均，探讨上海轨道交通可持续进展之路，《中国轨道交通与营运治理研讨会》，

4、陈志俊、柯荣住，中国地铁体制的失误及其改革，21世纪经济报导2003-08-06

五、章云泉，新加坡、韩国轨道交通考察报告，