浅析我国乡镇政府的诚信缺失以及对策.docx

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浅析我国乡镇政府的诚信缺失以及对策

浅析我国乡镇政府的诚信缺失以及对策

[摘要]当前,“诚信”问题受到人们的广泛关注,人们迫切需要一个充满诚信氛围的生活环境、工作环境。

“诚信”包括政府诚信、企业诚信和个人诚信等。

如果说整个社会信用体系是一座金字塔,那么政府诚信就位于金字塔的塔顶。

而乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，诚信于民对新农村以及和谐社会的建设起着举足轻重的作用。

乡镇政府诚信缺失的原因可以概括为乡镇特殊的环境因素，诚信缺失的制度因素，诚信缺失的内部因素。

重塑乡镇政府诚信体系需要尝试以下几个解决思路：

引入第三部门，提高行政效率，降低行政成本；深化体制创新，完善绩效体系，提高失信成本；明确政府职能，依法规范政府行为，建立健全有效的信息公开体系。

[关键词】乡镇政府；诚信缺失；第三部门、

古人云，“人无信不立”。

人民政府诚实守信，既是一种负责的执政理念，更是各级政府的为政之首，执政之基，然而随着经济和政治体制改革的深入，我国政府在现实政治、经济和社会公共事务中的社会管理和公共服务水平不断提高，同时也存在着相当程度的政府诚信问题。

其中“基层政府的失信情况较普遍和严重，乡镇政府的失信现象最为突出”…。

乡镇政府作为连接城市和广大乡村地区的中间枢纽，我国最基层的一级行政机关，诚信于民，为广大农民阶层树立起守法诚信的典范，对新农村以及和谐社会的建设起着举足轻重的作用。

甚至影响了整个社会信用体系的建立，在一定程度上阻碍了我国改革和发展的推进、和谐社会的建设。

一、乡镇政府诚信缺失的表现

诚信缺失在我国各级政府都不同程度的存在着，大环境的相似性决定了政府失信的表现有许多共同点。

乡镇政府作为我国最底层的行政机构，处在农村工作的最前沿，上要听命于国家，省，市县的行政指令，下要面对着广袤的农村地区，以及附着在这片土地上特殊的人民群体。

地广人稀，经济生产方式较单一，以农业为主，管辖居民受教育水平普遍较低，这些都是乡镇政府面对的，不同与城市治理的客观因素。

农业税的取消，切断了乡镇政府的最主要财政收入，如

何合理获取财政收入也成为考验乡镇政府智慧的一大难题。

乡镇本身的特点决定了乡镇政府失信表现也具有自身的特点。

“因政府机关及其工作人员自身的过错导致的失信是主观性失信，而外在原因导致的失信为客观性失信。

（高林，2012）”一般来说，公众抱怨、谴责最多的为主观性失信。

从主观失信方面考虑，乡镇政府诚信缺失主要表现在以下几个方面：

（一）政策的制定层面

乡镇政府作为连接中央与群众的中间枢纽，既要‘贯彻落实’上级部门的的行政批文，又要结合本地的实际情况制定出适合当地发展的政策。

对于一个‘承上启下’的政府来说，如何制定出既符合中央精神又能保障群众权益的政策，考验着地方政府的智慧。

而事实上，我国目前很多乡镇政府在制定具体行政法规时，并没有继承上级的精神，而是选择性的保留了一些纯有利于当地财政收入和方便管理的行政法。

政策在实施时，群众经常大呼‘上当受骗’，称其与中央精神貌合神离。

另一方面，具体到地方政策法规的制定时，领导‘拍脑袋决策’，政策变换频率快，执行随意性较大，政策的连贯性被频繁的换届打断。

这些‘朝令夕改’的政策都会大大降低公众对未来稳定性的预期，不仅严重挫伤了当地群众的劳动积极性和对政府的信任感，同样不利于对外招商引资。

（二）政策的执行层面

首先，表现在某些乡镇政府官僚主义严重，办事效率低下，尤其是涉及发放补贴、审批项目时，繁杂的程序总是让群众不甚其烦，‘跑断了腿，磨破了嘴，最后还把红包给’。

与这种“冷淡”相反的是，某些乡镇政府部门为了吸引外商资本进入，对其提出的任何条件都满口答应，热情过度。

然而一旦商家的资金落实，乡镇府的态度和服务质量就会逆转，甚至是为了获取更好的商机，而撕毁与前者的合约，这些现象在我国乡镇地区屡见不鲜。

其次，钻法律的漏洞在我国是是较为普遍的行政问题，乡镇政府违法行政现象也时有出现。

就政府权力来说，‘法无授权即禁止’，法律赋予的权力政府才能行使，法律没有赋予的权力则坚决不能行使。

但有的地方政府却把公民的‘法无禁止即自由’的理念运用到行政领域，在处理房屋拆迁、土地征用、税费改革等问题时，违法操作，非法侵占百姓的合法权益。

再次，国家财政‘分灶吃饭’，给了乡镇政府很大的财政压力。

一些乡镇政府为了保护本地的经济发展和获取财政收入，限制外地商品进入本地市场，保障本地企业的市场垄断地位；有甚之，一些地方领导利用手中职权为本地的制假贩假行为充当保护伞。

最后，近几年来，随着国家和省市对新农村和城镇一体化建设投入力度不断加大，加之农村惩防腐败体系尚未健全，利用职务之便贪污贿赂等腐败现象时有发生。

“利用分管工程建设，收受贿赂；利用负责征地拆迁补偿，虚报贪污；利用镇财务管理职务便利，作假帐侵吞公款；利用掌管专项经费职权，擅自挪用公款……（张俊华，2011）”

乡镇政府的一大职责是做好上传下达的衔接作用，一些政府官员不在上传下达方谣发挥作用，反倒在欺上瞒下上大费周折。

为彰显领导政绩，对经济活动中的数据进行‘注水’，‘数据失真’也成了乡镇政府诚信缺失的集中表现。

在其位不谋其政，只考虑自己的仕途，为应付领导检查，大搞‘形象工程’。

陕西某官员为了取悦领导，竞做出‘裸山漆绿’的荒唐举动，其诚信意识可见一斑。

二、乡镇政府诚信缺失的原因

（一）乡镇特殊的环境因素

首先，中国悠久的封建专制意识并没有因为三十多年的思想解放而销声匿迹，特别是在信息相对闭塞的农村地区，具有人治特色的官僚主义模式仍有迹可寻。

封建官僚主义强调以君主利益为中心的‘整体利益’，通常会以整体利益’之名来压制个人利益的诉求，表现在当今政府的执政理念：

积极对待上级政府，消极应对人民群众。

根深蒂固的传统思想作祟，‘中国式的政府诚信’则更多的表现在了对上级政府的态度上。

其次，在三十多年的改革开放进程中，农村的社会问题表现出更多的复杂性和多变性。

新旧体制的磨合，社会阶层的分化及固化，城乡差距不断扩大，社会价值观的冲突，留守儿童和空巢老人问题，农村群体性事件突显等问题都为乡镇治理带来了前所未有的考验。

再次，农业税的取消开启了‘新农村建设’的新蓝图，但财政分灶以后的乡镇政府遇到了囊中羞涩’的管理新难题。

没有了最主要的财政来源，提供公共产品和公共服务的能力则明显有些力不从心。

管理和服务能力萎缩，债务的激增逐渐演变成为乡镇政府新的困境。

最后，“政府满意度=政府绩效／公众期望。

”_3从某种意义上说，政府是否诚信可以理解为群众对政府的满意度，这样一来，政府诚信既受到政府绩效方面的影响，也受到公众期望方面的影响。

新的市场机制下，大量农民选择进城务工，农民对社会的认知不再受到地域的限制，加上网络信息的迅速普及和新媒体力量的上升，农民阶层对社会的认知水平有新的提高，因此对诚信政府产生了更多的期待。

对乡镇政府提供公共服务水平的过高期望，是降低群众满意度的因素之一。

这一系列的时代背景和社会变迁为乡镇政府诚信缺失制造了可能性。

（二）诚信缺失的制度因素

首先，绩效（政绩）评估体系不完善。

我国传统的政绩考核是以经济增长为考察核心，事实证明这种绩效（或政绩）的考核方式过于单一，无法全面的评估政府绩效和官员政绩。

往往会适得其反的将官员拉入GDP的巢臼，做出有损群众利益和政府威信的行为。

除了改革单一的‘GDP绩效’模式，还需要进一完善政绩（或绩效）考核体制，例如政绩考核主体太多，会给乡镇官员带来过多的心理压力和精神负担，分散其行政精力。

不完善的体制不仅无益于社会治理，往往还会增加行政成本，造成社会资源浪费的后果。

其次，职能定位模糊。

传统政治体制下，政府是全能的，政府的权力包办一切。

政治体制改革的呼声伴随着经济体制改革的深入而越发强烈，受制于各方面的客观因素，政治体制改革和政府职能转变的进程仍然十分缓慢，政府的权力往往与之需要承担的信用责任是成正比的，巨大的信用责任同政府实际信用能力的冲突，不可避免地使得政府在维护信用方面陷入捉襟见肘的境地（李云深，2012）”[4j。

最后，失信成本低。

得不到应有的规范。

孟德斯鸠曾说过：

一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。

过大且集中的权力缺少实质性的监督，必然导致公权力被滥用，增加权力寻租的可能性。

失信成本过低则是导致政府诚信缺失的根本原因。

我国到目前为止还没有出台过一套完整的‘行政追究赔偿制度’，公务员对于自身能否制定出恰当的政策，政策能否依法执行，都不负有直接责任。

对政府诚信的构建只寄希望托于公务员自身的道德水准和觉悟及一些不疼不痒的的法律处罚上，建立公正廉洁高效的政府必然是任重而道。

（三）诚信缺失的内部因素

我国《宪法》第二条明确规定：

人民享有知情权，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。

行政透明是政府取信于民的重要途径，也是政府信用的根基，行政不透明，人民无法及时获取有效信息，反而会加深对政府执政能力的猜测和不信任感。

信息不公开同样为一些官员暗箱操作，权力寻租，滋生腐败创造了可能性。

我国正处于市场经济的转型期，拜金主义风气盛行，传统为民请命的责任感逐渐被欲望侵蚀，“诚信让位于欺诈，诚实等同于愚蠢，形成了诚败欺胜的负效应”J。

每一个行政人员都是政府的活名片，行政人员平常不注重自己的行为举止，官本位思想严重，这些行为都会潜移默化地损害了政府的公信力，挫伤了人民对政府的信任。

三、重塑乡镇政府诚信体系

（一）引入第三部门，提高行政效率，降低行政成本

政府公共服务外包的理论最早源于西方国家，是西方政治体制改革中的一个重要制度创新。

“指政府把机关的后勤性服务，行政工作相关的技术服务，以政府机关或部门作为发包方，明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优承包的方式，通过签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同办法，承包给有关市场主体的民事行为（毛光烈，2009）”。

第三部门被引入政府公共服务体系，是因为政府在财政收入拮据的情况下，行政机构在社会服务方面的专业化和有效性等方面存在无法自我克服的不足。

这种切口完全符合我国乡镇政府目前的治理困境，因此，我国可以尝试着借鉴这种模式，将社会工作引入乡镇政府社会服务中来，开创一种乡镇政府与社会组织合作的新型模式。

这种模式的好处在于：

首先，在一些政府部门无法深入的地区（农村地区居住分散），社会组织可以自发的对政府职能进行补充。

其次，第三方的加入可以降低行政运行成本，提高行政效率。

社会工作的公益性决定了服务外包组织的公益性，因此对资金的投入及使用有着严格的控制。

“低成本、高回报”是引入第三方的最初目标，政府可以通过竞标的形式来降低合阿价格，实现低价高效的目标。

另一方面，社会工作组织本身就具有低价高效的特质。

再次，这种体制下，政府的决策和政策的执行是相分离的，这有利于乡镇政府更好的监督社会工作者，为群众提供优质服务，改善乡镇在推进社会主义民主法治的进程中，要保障农村群众的知情权、参与权、表达权、监督权，同时，防止权力滥用错用。

笔者认为，维护农村群众的合法权益，要进一步改革和亢善行政管理体制，探索施行一套行之有效的民主制衡机制，畅通诉求上达渠道，让农村群众充分表达诉求，真正解决村民在乡村组织决策中的缺位问题。

当前，通化地区一一些县市施行的村民代表大会制度、村民监督委员会制度就是有益的探索。

一个行政村建立了议决机构，村委会就成为执行机构。

村里的重大事项由议决机构决定后，交由村委会执行，如此行事，就可以在一定程度上防止背离民意，遏制腐败问题的出现，使村级组织科学执政、民主理政，保障民牛，推进发展。

二、大力实施村务公开制度

按照党的十八大要求，大力推进党务公开、政务公开、村务公开制度。

因此，乡镇政府要完善权力公开机制，明确权力的幅度和依据，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度。

笔者调查了解到，农村群众最希望政府能取信于民，而取信于民最直接的途径就是公开政府施政信息，真正实施政务公开。

近两年，如有些乡镇政府都建成了便民政务大厅，明确公示办事程序，设立了开放式、一站式办事窗口，安装了立式触摸屏，群众可以随时查阅各类信息。

村通过落实“二二项制度”“四个会议”，实现了党务、村务、财务公开。

结合村级公共事务，制定完善了《村干部述职述廉制度》《村务监督委员会制度》《农村三资管理制度》《农村低保户的申请程序》等配套制度，行政村统一制作了流程图16个，村干部按图行使权力，村民按图进行监督。

这个市实施政务信息公开，推行一站式服务的做法得到了上级的肯定，也赢得群众的好评，值得各地借鉴。

（三）深化体制创新，完善绩效体系，提高失信成本

以“GDP”为核心的传统绩效的考核模式考量依据过于单一，对数字盲目的追求已逐渐演变成限制政府行政能力的枷锁。

完善的政绩考核模式必须能够驱动政府以更积极的姿态去应对社会危机，以长远的目光，进行全面综合的社会治理。

“国家在改科学的政绩考核指标设计，要求把履行职能职责与解决社会突出问题作为两个基本内容依据，并且把两者有机结合起来还要考虑到考核主体和考核指标一体化的设计思路”。

另一方面，诚信政府的建立，必须提高失信成本。

失信的成本小于预见收益是政府失信的根本动因，因此有必要建立有效的政府失信惩罚机制，使行政人员意识到，其失信的代价要远远大于失信所得的好处。

《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》以及《行政强制法》构成了我国规范政府行为法律体系。

这一法律体系对进一步保障和监督行政机关依法行政，保障公民权益和社会秩序具有重大意义。

尽管如此，此类法律中对行政人员的失信行为以及如何惩处的规定并不细致明确。

国家有必要进一步完善规范行政人员行为的法律体系，明细个人失信的惩罚以及建立行之有的权力不被滥用。

政府的自我约束是靠不住的，只有通过法律对政府职能的明确和对权力使用的规范，配合人民群众的监督，权力才不至于滋生腐败。

制订完善的规范政府行为、限制政府权力的法律体系，将政府置于法律的约束之下才是最根本的对策。

“一切欺诈行为的基础都来自信息不对称，无论是不法分子的欺诈，还是政府官员的贪污和滥用职权”J。

只有最大程度的公开政府信息才能减少这种信息的不对称。

加强社会公众的监督力度，提升公众的监督能力，最大程度上降低公职人员渎职、贪污的行为。

近年来，我国在政府信息公开方面做了很多尝试，并取得了明显的成效，但政府信息公开阻力大、公开内容有限等问题仍说明我国的信息公开体制不健全，缺乏制度保障。

透明政务是最有效的‘防腐剂’，归还公民的知情权，加强民众与政府的良性沟通，‘诚信政府’的建立才更有说服力。

建立诚信政府本身是一个具有前瞻性和挑战性的执政理念，完善乡镇政府的诚信体系更具有现实意义和时代的紧迫性。

乡镇政府诚信体系的建立任重而道远，其原因很复杂，既存在体制本身的缺陷也存在乡镇自身因素的限制。

完善乡镇政府的诚信体系的过程，实际上就是推进我国乡镇政府政治体制改革的过程：

完善绩效体系，明确政府职能、依法规范政府行为，建立健全信息公开体系，完善监督体系、增强群众的参与意识。

诚信乡镇政府是一种姿态，其目的是为了更好地为群众服务，做到权为民所赋，权为民所用，建设和谐新农村。