浅谈如何实现土地整理的全程.docx

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浅谈如何实现土地整理的全程

中国农业大学现代远程教育

毕业论文（设计）

论文题目浅谈如何实现土地整理的全程

产业化管理

学生肖红

指导教师

专业土地资源管理

层次专升本

批次032

学号3708010323134940

学习中心山东省农业管理干部学院

工作单位济南市国土资源局

2005年4月

中国农业大学网络教育学院制

独创性声明

本人声明所呈交的毕业论文（设计）是我个人进行的研究工作及取得的研究成果。

尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文（设计）中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。

与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在毕业论文（设计）中作了明确的说明并表示了谢意。

学生签名：

时间：

年月日

关于论文（设计）使用授权的说明

本人完全了解《中国农业大学网络教育学院本、专科毕业论文（设计）工作条例（暂行规定）》对：

“成绩为优秀毕业论文（设计），网络教育学院将有权选取部分论文（设计）全文汇编成集或者在网上公开发布。

如因著作权发生纠纷，由学生本人负责”完全认可，并同意中国农业大学网络教育学院可以以不同方式在不同媒体上发表、传播毕业论文（设计）的全部或部分内容。

中国农业大学网络教育学院有权保留送交论文（设计）的复印件和磁盘，允许论文（设计）被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编论文（设计）。

[保密的毕业论文（设计）在解密后应遵守此协议]

学生签名：

时间：

年月日

密级：

（请注明密级及保密期限）

摘要

本文分析是建立在对目前我市土地整理工作中运行机制和运作模式的基础上，针对现阶段我市土地整理实际工作中存在融资渠道单一、规划设计不到位、缺乏公众参与，产权与利益分配制度不完善、相关配套政策不健全等问题与不足，从而提出实现土地整理全程产业化管理的建议。

接着分别从项目设计科学化、融资多元化、开发专业化、管理科学化、利用高效化等方面阐述了实现土地整理全程产业化的内容体系和基本特征。

据此并结合目前土地整理的实际情况，提出创建土地整理全程产业化运作的市场机制、建立土地整理成果的标准化管理体系、构建土地整理的生态环境影响评价制度、完善土地整理中土地权属调整的利益分配机制和健全土地整理的相关法律法规体系的土地整理全程产业化政策保障体系。

关键词：

土地整理全程产业化标准化管理体制土地整理运作模式

目录

摘要II

前言1

1现行土地整理模式分析1

1.1土地整理运行机制与运作模式1

1.2现行土地整理运作模式分析2

2土地整理全程产业化的内容体系和基本特征3

2.1土地整理全程产业化发展的内容体系3

2.2土地整理全程产业化发展的基本特征4

3土地整理全程产业化的政策保障体系5

3.1创建土地整理全程产业化运作的市场机制5

3.2建立土地整理成果的标准化管理体系5

3.3构建土地整理的生态环境影响评价制度6

3.4完善土地整理中土地权属调整的利益分配机制6

3.5健全土地整理的相关法律法规体系6

后记7

参考文献8

前言

我国现行土地整理工作采用的是行政主导型土地整理运作模式，整个过程由行政来推动。

但这种土地整理运作模式其全程行政主导，没有引入市场机制，必然存在着缺陷与不足，且越来越不适应我国快速经济发展而引起的土地利用变化，尤其是土地整理的规模不断扩大、整理的质量标准越来越高的情况下，行政主导型的土地整理运作模式与土地整理产业发展的矛盾不断突现。

因此，改革现有的土地整理制度是推动土地整理产业发展的前提与基础。

土地整理全程产业化是指通过行政监督管理与市场化运作综合整治和优化配置土地资源的土地整理运作新模式。

从我国当前社会经济条件与土地整理工作现状来看，推行土地整理全程产业化，通过土地整理专业化设计、多元化融资、科学化管理以及高效化运作，必将改革现有的行政主导型土地整理运作模式，使土地整理工作适应我国目前土地利用的快速变化，推动整个土地整理产业的发展。

通过对土地开发整理和复垦，对荒山、荒地、荒滩综合开发利用，对田、水、路、林、村综合整治，对工矿废弃地治理复垦，不仅能够有效地增加耕地面积，更重要的是能够改善土地资源的利用结构，提高集约化利用水平，促进可持续利用。

1现行土地整理模式分析

1.1土地整理运行机制与运作模式

土地整理：

是指在一定区域内，依据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划及其他规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。

就目前情况看，土地整理的主要内容包括：

（1）调整农地结构，归并零散地块；

（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、沟渠、林网等综合建设；（4）归并农村居民点、村办与乡镇办企业等；（5）复垦废弃地；（6）划定地界、确定权属；（7）改善生态环境，维护生态平衡[7]。

由于不同的地区社会经济环境和自然环境条件的差异性，导致土地整理的具体内容与具体运作也具有一定的差异性，但土地整理在经济运行的内在机理和外部条件等方面具有类同性[1]，即具有相同的土地整理运作机制，社会经济水平的发展尤其是区域耕地保护的压力，使得人们进行了土地整理的决策。

而在这一决策予以实施的同时，区域社会经济运行系统也为土地整理的工程建设、土地整理规划等提供了技术保障和资金保障。

为确保土地整理工作的有序进行，必须以土地利用现状为基础，制订科学的实施规划，并按照土地整理规划有计划、有目的地开展土地整理工作。

而土地整理的过程也是改变土地利用现状的过程：

通过改变土地利用方式，优化土地利用结构，调整土地利用关系，增加符合区域社会经济发展目标的土地供给，并提高土地资源的社会、经济和生态效益，促进土地资源的可持续利用。

而土地整理的最终结果也将推进社会经济的进一步发展，且由于土地整理目标具有明显的阶段性特征，发展后的社会经济系统又对土地整理提出更高层次的要求，这又将进一步推动土地整理产业的不断发展。

虽然土地整理政府部门高度重视，根据国土资源部的要求，各地相继成立土地整理中心，并设专人负责此项工作，探索出了一套以政府行政职能为主导的土地整理模式体系（见表1）。

表1我国现行土地整理运作模式体系

模式体系

运作方式

运作内容

组织模式

政府立项、政府管理

由政府委托具有行政能力的国土资源部门立项、管理、验收。

作业模式

政府相关部门

由政府委托具有行政能力的国土资源部门土地整理中心，负责项目的实施。

资金供给

与管理模式

国家、省、市政府新增建设用地土地有偿使用费投资为主

以政府投入为主，所有资金均由政府相关部门，实行统一管理、监督使用。

参与主体

政府或其组建的相关公司、

设计院所

当前在土地整理工作中主要参与主体是政府、政府有关部门下属的事业单位。

1.2现行土地整理运作模式分析

通过上述分析，可以看出我国目前实行的是一种以行政职能为主导的土地整理运作模式，即以行政权利推动为主，参与主体也是政府部门或其委托的有关机构。

在我国土地整理工作刚刚开展的现阶段采取政府投入、实施、管理于一体的运作模式，对于推进土地整理工作的开展具有实际意义。

但是，随着我国工业化、城市化的迅速发展，土地利用变化十分迅速，尤其是土地整理的规模不断扩大，传统的土地整理运作模式与土地整理产业发展的矛盾不断突现。

因此，有必要推进土地整理体制的改革，以适应我国土地整理产业发展的客观要求。

现行土地整理运作模式的不足主要表现在以下几个方面：

1.2.1融资渠道不多，融资难度大

目前土地整理的资金来源主要是新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费投资，其他方面的资金融资渠道少，融资难度大。

由于土地整理是一项长期的、深度和广度不断推进的工作，其资金需求必将随着土地整理的深入而加大，这就决定了光靠单一的行政出资是无法满足土地整理所需全部资金，必将影响到土地整理工作的持续和深入发展[3]。

另外，整个土地整理工作由于行政主导，缺乏市场化运作，加大了融通各种途径资金的难度。

1.2.2土地整理规划设计及预算不规范

现阶段土地整理规划设计工作过于仓促，由于国家本身没有出台专门的土地整理定额，参照水利水电定额执行，依据不是十分充分，加之勘测规划设计单位对这种新型行业工作经验少，缺乏调查和科学的论证，对沟、渠、路、林等规划大部分很不合理，影响了项目的实施。

1.2.3缺乏公众参与，产权与利益分配制度不完善

土地整理是一项复杂长期的系统工程，涉及面广，尤其是现阶段我国农村家庭联产承包责任制的分散经营与土地整理后土地规模化、集约化经营的矛盾，势必会造成土地整理过程中大量土地的权属调整与利益再分配[13]。

在土地整理过程中如何体现与保障农民的产权利益，以及不同产权主体之间（农民—农民；农民—集体；集体—农民—政府）的利益科学分配，是关系到土地整理工作公平、公正、顺利进行的关键。

由于我国现阶段土地整理运作模式属于行政主导型，整个土地整理过程政府及其相关部门主导，民众很少能够参与其中，公众对此项工作理解程度不高，且产权与利益分配制度不完善，土地产权纠纷时有发生，无疑增大了土地整理难度，影响到土地整理工作的成功完成。

1.2.4土地整理相应配套政策不够健全

由于土地整理的复杂性和涉及面广泛，在国外，土地整理的相关法律法规已经比较成熟和全面。

现阶段虽然我国土地整理方面的法律法规也正在随着土地整理工作的展开而不断改进，但与发达国家和我国土地整理实际工作需求比较来说还不够完善，阻碍了土地整理工作持续、健康、有序的发展。

2土地整理全程产业化的内容体系和基本特征

鉴于传统行政职能为主导的土地整理运作模式的局限性，有必要采用市场化的运作方式，以切实推进土地整理工作的可持续发展。

据此，有学者提出实施土地整理产业发展的模式，旨在通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现土地资源开发整理专业化、企业规模化、经营一体化、市场化和服务社会化，促进土地资源产业从前期规划设计、中期项目实施到后期开发建设全过程的一体化，提高土地资源的集约利用程度和利用效率[2]。

为此，我认为必须实现土地整理的全程产业化发展战略。

下面从内容体系和主要特征两个方面进行叙述：

2.1土地整理全程产业化发展的内容体系

2.1.1规划设计市场化

按照国家文件规定，土地整理项目前期规划设计引入市场竞争，通过招投标的方式选取专业化的土地整理规划设计单位或公司，政府相关职能部门负责监督管理中标公司的规划设计，改变以前单独由政府职能部门指定土地整理规划设计单位或公司的局面。

通过科学合理地编制土地整理规划，保证土地整理工作的科学性与可操作性[12]。

2.1.2融资多元化

土地整理全程产业化拓宽了融资渠道，除了政府投资之外，还可以运用企业化经营的形式来吸引闲散的社会资金进行多元化的融资，如：

建立土地整理专项基金、土地信托等多种融资方式，将土地整理融资推向市场化、社会化，既通过资本市场运作吸引与激励各类投资资金参与土地整理工作，使其在土地整理过程中获得合理的收益；又减轻政府对土地整理资金投入的压力，满足土地整理工作不断推进和深化的资金需求[10]。

2.1.3开发整理专业化

土地整理过程中引入企业化管理、市场化竞争的新机制，采用土地整理项目招投标的方式择优选取土地整理专业化公司，由中标的专业造地公司负责土地整理的具体实施，政府职能部门负责不同整理阶段的目标、进度和标准监督管理，最后组织有关单位和专家进行统一检查验收[9]。

专业公司在土地整理过程中引入严格的企业化管理、标准化技术规范要求和专业化技术操作，大大提高了土地整理工作的运作效率和专业化水平，也为高质、高效地实现土地整理目标提供了保障。

2.1.4利用高效化

由于土地整理和土地利用内容和目标的巨大差异性，因此，专业化的土地整理公司未必是专业化的土地利用公司。

因此，为了实现整理土地的最大效益，可以将整理后的土地通过拍卖、入股、租赁等市场化运作方式实现最优化的配置，而土地利用企业取得土地后，也必须在遵循土地利用规划的基础上，根据农产品市场的供求关系，实现农业生产的科学决策，从而最大限度地提高土地利用效益。

2.2土地整理全程产业化发展的基本特征

2.2.1土地整理项目管理的科学性

当前我国土地整理制度实施中存在着“政企不分”的问题，主要是“谁投资，谁设计”、“谁整理、谁利用”。

这样就使得政府对于土地整理项目的管理流于形式，而且基层政府实施土地整理项目管理的目的也不是为了实现土地利用效益的最大化，而是为了取得更多的土地整理项目投资。

这样还使得土地整理项目实施偏离了其本来目标，从根本上讲，这不是人为因素造成的，而是现行土地整理管理体制造成的。

土地整理全程产业化机制的创建，就在于首先打破原有的土地整理管理体制，而建立符合市场经济体制发展客观要求的专业化、市场化运作机制，从而为实现土地整理项目科学管理提供制度前提[11]。

由此可见，按这一思路管理土地整理项目，将使土地整理项目运作更加规范和有序进行，并且也有利于协调不同职能部门之间的相互关系，明确各自权责，进一步提高土地整理体制运行效率；吸引和激励企业、社团、个人以及外资参与土地整理工作，广泛吸纳各方面的资金、技术和管理，促进土地整理事业的发展。

2.2.2土地整理工作开展的持续性

土地整理工作是一项复杂、长期的系统工程，其最终目的是为了土地资源的可持续利用和社会、经济、生态环境的持续协调发展。

土地整理全程产业化建立起市场化的投资、管理、运作和监督机制，形成高效的资源配置体系、合理的利益分配和激励体系、完善的政策法律法规体系以及先进的技术支持体系，通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现社会、经济和生态三大效益的良性循环发展。

同时，土地整理全程产业化能够适应发展后的社会经济进一步对土地整理提出更高层次的要求，提供更先进和完善的技术支持和更充裕的资金保障，运用市场手段推动土地整理工作向更高层次发展。

这样，土地整理和社会经济发展不断互相促进和深化，表现出良性循环机制，达到持续、动态、协调的共同向前发展。

2.2.3区域土地持续利用的典范性

我国土地资源利用以粗放为主，农地总体质量不高，地块小而分散，农地利用效率低下。

而通过全程产业化的土地整理可以不断提高土地质量，新增可利用土地和集中分散地块，提高土地利用效率，促进土地资源的规模化、集约化经营。

土地整理全程产业化以土地可持续利用为基础，有机地结合土地资源的开发、利用、整治和保护[3]，实现土地资源的经济和生态效益；同时区域土地整理加快改善农村和农村的生产以及生态环境，完善和升级农业产业结构，引导整个区域农业朝标准化、规模化和集约化经营方向发展[4]，实现土地资源的社会效益，达到区域土地的可持续利用。

2.2.4区域农业发展的引导性

土地整理项目区也应该是现代农业发展的示范区，通过建立市场化、规模化、高科技、高效化的绿色农业生产基地，引导周边地区甚至更大区域的农民发展现代农业生产。

因此，这种“基地+农户”的带动作用，将产生一定的社会、经济、生态效益，并推进我国农用地利用结构的进一步调整和优化，促进改变农用地利用方式，使其适应区域大农业发展战略要求，并改善农村和农业的生产和生态环境，完善和升级农业产业结构，引导整个区域农业朝标准化、规模化和集约化经营方向发展。

3土地整理全程产业化的政策保障体系

要想推进土地整理全程产业化，必须借助国家及区域产业政策的作用，通过制定科学合理的政策保障体系来支持、引导、协调、规范和服务土地整理全程产业化。

3.1创建土地整理全程产业化运作的市场机制

土地整理产业化之所以能够产生，首先是市场经济发展的产物，是土地整理参与企业和各集体经济组织等追求利益最大化的共同利益驱使的产物，是市场行为[5]。

而我国现行土地整理管理体制是在一定程度上具有传统计划经济色彩的宏观管理体制，即往往存在多部门“条条”分割管理的状况，中间环节多，交易成本高，客观上造成了土地整理利益部门化，对区域土地资源的优化配置和土地整理企业营运效率的提高产生了一定的不良影响。

政府作为土地整理工作的支持者、宏观调控者和公共服务者，应当调整现行管理模式，从前期的规划设计和资金筹措、中期的项目实施到后期的开发建设的土地整理全过程中引入市场竞争机制。

3.2建立土地整理成果的标准化管理体系

在我国由于土地国有化，且土地资源具有稀缺性、不可再生性以及巨大经济效益性的特点，政府在引入市场竞争机制、土地整理市场化的同时，更应该建立规范化、标准化的土地整理工作流程和相应的管理体制，从土地整理工作的准备阶段、规划设计阶段、报批阶段、实施阶段和结束阶段加强对土地开发整理项目的行政监督管理，制定和严格实施管理办法，抓好项目进展中每一个环节的监督、检查和验收，针对土地整理的不同类型和目标建立系统的指标评价体系，如地块的方整程度、水利建设标准、土壤要素含量标准等，确保土地整理工作完成的质量[8]。

3.3构建土地整理的生态环境影响评价制度

土地整理的最终目的是为了改善生活、生产和生态环境，确保土地资源的可持续发展。

因此我们在进行土地整理工作时，必须要有一个整体观念、全局观念和系统观念，在追求社会经济效益最大化的同时，充分考虑到土地生态系统中内部和外部各种相互关系以及生态系统内外因素改变对生态系统的影响，保证土地资源的可持续利用。

其中科学地进行生态环境影响评价是关键和基础。

在土地整理工作前期规划设计阶段，以区域生态系统为评价对象，选择具有代表性的生态系统因素作为评价因子，根据全面性、科学性、典型性、可操作性、定性与定量相结合、动态性与稳定性相结合的原则建立生态环境影响评价指标体系，分析区域内各因素对生态环境的影响，确定不同类型土地用途的适宜性和限制性，以生态环境影响评价为依据进行生态景观规划设计，使其成为整个土地整理规划的一部分[14]。

这样，土地整理在实现社会经济效益的同时，也因地制宜保持区域生态平衡和生态效益，促进区域生态景观的建设，实现可持续发展。

当然，土地整理项目实施的生态环境评价，不仅着眼于事前，即土地开发整理的前期，也要着眼于事后，即在土地开发整理后以及土地利用过程中也要进行。

3.4完善土地整理中土地权属调整的利益分配机制

土地整理实际上也是土地权属调整的过程，土地整理最核心的问题是要在土地权属调整中科学地进行产权调整和利益再分配，特别是土地整理后产生的土地升值收益进行合理分配，形成一种能自动运行和发挥作用的内在的利益激励机制，调动各方面积极性，使土地整理工作顺利开展和完成。

基于产权调整与利益再分配的重要性，政府应当创建科学合理的土地整理产权调整与利益分配机制。

首先要明晰产权，在土地整理前依据土地调查和土地登记资料认真做好土地权属状况的确认，保障原有土地整理区域内产权者的利益，保证权属人在整理前与整理后权属、利益的相当性和均衡性，使地权成为单纯的经济权利；其次，建立起完善的土地价值评估体系，使土地价值真正在市场上体现出来，使土地资源真正按市场规律合理配置；在产权明晰的基础上，进一步完善土地整理的收益分配机制，遵循“地尽其利，地利共享”的原则，本着“有利共享，有责同担”及“谁投资，谁受益”的精神制定各项土地整理政策措施，使之成为处理各种复杂和特殊利益问题的基本准则，从根本上理顺政府各部门及相关权利人的关系，保障土地整理过程中产权调整和利益再分配的顺利实施[6]，形成内在的利益分配和利益激励运行机制。

3.5健全土地整理的相关法律法规体系

由于土地整理目前仍处于探索阶段，国家对土地整理全程产业化发展还缺乏健全和完善的政策法规体系。

随着土地整理工作的不断深入，必须加快土地整理全程产业化方面的政策调整，进一步加强土地整理相关法规和技术规范建设，在立法、制度和规则方面加以完善，促进土地整理的法制化、规范化。

首先应积极开展土地整理法的制定工作，为土地整理工作开展所涉及的权属调整、利益分配等重要问题提供法律依据。

其次在继续完善国家政策法规和技术规范的基础上，加大地方法规与相关规范的制定工作，促进各项规章制度的细化和落实，为土地整理的全面开展创造条件，使土地整理全程产业化在完善的政策法规体系指导下有序地发展。

土地整理的全程化管理是立足我国土地国情，实现土地集约利用的有效途径。

是提高农业综合生产能力，促进农业、农村经济全面发展的重要手段，实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展[15]。

我们一定要充分认识在我国特殊国情下开展土地整理工作的重要意义，统筹规划、科学组织、明确政策、加大投入、典型示范、逐步推进，把我国的土地整理工作推向新阶段。

后记

本论文是在各位老师的精心指导下完成的。

老师们在本专业上的谆谆教导和身先士卒的敬业精神将使我受益终生，在生活上的亲切关怀将使我终生难忘,谨此向老师表示诚挚的感谢和深深的祝福。

在论文开题时，老师积极严谨的发表意见，关切的询问资料及文献的搜集情况，就论文的结构提出了建设性的意见，并就论文写作中遇到的困难及解决方法提出了中肯的建议，从而使我的论文更加符合要求，是老师都给予了无私的帮助，再次表示衷心的感谢。

最后，向土地资源管理专业所有给予指导、支持和帮助的老师、同学们表示深深的谢意。

参考文献

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11李展，彭补拙.江苏省吴江市土地整理理论与实践研究[J].资源科学，2000，22（3）：

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13张秦伟.土地整理及原则[J].咸阳示范专科学校校报，2000，15（3）：

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14经济展望，2001（8），引用赵人伟教授的观点.

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改革出版社，1998.