我国政府投资项目管理模式研究.docx

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我国政府投资项目管理模式研究

我国政府投资项目管理模式研究

摘要

政府投资是国家进行经济管理的重要的活动之一，也是其充分履行政府职能的重要表现，伴随着经济的快速发展政府投资项目的增多也是一种常态化的表现。

随着中国市场经济改革进程深入发展，中国进行政府投资项目的管理的加强与管理落实也势在必行。

然而，目前的中国政府投资项目的管理却存在着较多的不足之处，也有一些亟待解决的问题存在，同时无论是投资管理水平、管理质量还是管理模式都与西方发达国家有着较大差距。

在本文的研究过程，笔者将就中国的政府投资管理问题进行系统化的研究与分析，通过相关资料梳理进而对历史发展、管理现状、发展未来以及管理策略等基本问题进行综合分析与研究。

通过这一系统化的研究，本文所进行的这一系列的案例分析与策略寻找都为我国的政府投资项目管理打下了坚实的基础，并且勾画出了新的发展前景。

关键词：

政府投资；管理模式；代建制

Researchonthemanagementmodeof

GovernmentinvestmentprojectsinChina

Abstract

Governmentinvestmentisoneofimportanteconomicmanagementactivities,isalsoanimportantmanifestationoftheperformanceofthefunctionsofthegovernment,withtheincreaseoftherapiddevelopmentofeconomyofthegovernmentinvestmentprojectisanormalperformance.WiththedevelopmentofmarketeconomyChinesereformprocess,Chinaarestrengthenedandthemanagementofgovernmentinvestmentprojectsmanagementwillbeimperative.However,Chinacurrentgovernmentinvestmentprojectsmanagementbutthereisashortageofmore,therearealsosomeproblemstobesolved,atthesametime,boththelevelofinvestmentmanagement,qualityofmanagementorthemanagementhasalargegapwiththedevelopedcountriesinthewest.Inthecourseofthestudy,researchandsystematicanalysisofgovernmentinvestmentmanagementproblemstheauthorwillChina,comprehensiveanalysisandResearchonbasicissuesrelatedtodatabycombingthehistoricaldevelopment,managementstatus,futuredevelopmentandmanagementstrategies.Throughthestudyofthissystem,caseanalysisandstrategyofthisaseriesofthesearchforthemanagementofgovernmentinvestmentprojectsinChinaandlayasolidfoundation,andoutlinedthedevelopmentprospectsofthenew.

Keywords:

governmentinvestment;Managementmodel;Agentconstructionsystem

前言

政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起着重要的宏观导向作用，可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化，对社会具有主导作用和乘数效应。

若管理到位，不仅可以实现国家的宏观经济战略，拉动经济的发展，而且对目前我国投资市场的不规范和过度竞争等具有示范效应研究政府投资项目管理模式问题，具有重要意义。

围绕有效管理政府投资项目，无论在发达国家还是在发展中国家，一直都是探讨和研究的重点，并不断改进和完善其管理体制和实施途径。

事实上，对于管理好政府投资项目是世界各国都普遍感到困难的问题，对于发展中国家尤其如此。

在大多数国家，政府投资项目约束监督机制不完善，管理缺乏科学性，效益低下且浪费严重，多年来，我国对政府投资项目的管理始终没有突破性的进展。

项目决策失误和投资效率低下，使一些项目建成后，经济效益甚低，给国家财政造成了巨大损失，影响了政府投资的社会效益，在广大社会公众中造成了不良反映，影响了政府形象。

因此，确保政府投资工程建设项目的质量与效益就更加重要了，寻找创新的、切实有效的管理模式来解决政府投资项目管理中存在的问题显得愈加必要和迫切。

第一章绪论

1.1选题依据与背景

随着加入世贸组织和市场经济的快速发展，我国经济管理体制和社会经济转型速度越来越快，经济发展已逐步与世界接轨。

1998年以来，由于政府推行积极的财政政策，政府投资进入高速发展的快车道，政府投资规模从1998年开始逐年增大。

目前，我国每年的全社会固定资产投资约为3万亿元，其中政府投资项目所占比重很大，随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，保持国民经济持续稳定增长，使政府投资数额更加急剧增长，建设项目多，投资数量大。

近年来，随着政府职能转变和我国投融资体制的改革，政府投资占全社会固定资产投资的比重有下降的趋势，政府投资范围和领域有缩小的趋势，项目也逐步从竞争型领域退出。

但由于政府投资承担着满足社会公共需要的目的，虽然目前在全社会固定资产投资中所占比重有所下降，地位和作用仍十分重要。

改革开放20多年来，我国政府投资项目的管理方式已经发生了深刻变化，但总体而言，其现状与社会主义市场经济的要求还很不适应，与国际上政府投资项目管理方式的发展也不同步，国内政府投资项目建设管理体制中存在着许多严重问题。

我国对工程项目的分类经历了较长时间的探索后，提出了“政府投资项目”的概念，政府投资项目产出具有非私有性和较大的外部性;具有效率和公平目标;且项目的成本和收益构成复杂。

将政府投资项目按照资金来源与项目性质的组合分为三类:

纯经营性政府投资项目、准经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，需要针对项目类型研究并提出合理管理模式。

1.2研究的目的和意义

围绕有效管理政府投资项目，无论在发达国家还是在发展中国家，一直都是探讨和研究的重点，并不断改进和完善其管理体制和实施途径。

事实上，对于管理好政府投资项目是世界各国都普遍感到困难的问题，对于发展中国家尤其如此。

在大多数国家，政府投资项目约束监督机制不完善，管理缺乏科学性，效益低下且浪费严重，多年来，我国对政府投资项目的管理始终没有突破性的进展。

项目决策失误和投资效率低下，使一

些项目建成后，经济效益甚低，给国家财政造成了巨大损失，影响了政府投资的社会效益，在广大社会公众中造成了不良反映，影响了政府形象。

因此，确保政府投资工程建设项目的质量与效益就更加重要了，寻找创新的、切实有效的管理模式来解决政府投资项目管理中存在的问题显得愈加必要和迫切。

政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起着重要的宏观导向作用，可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化，对社会具有主导作用和乘数效应。

若管理到位，不仅可以实现国家的宏观经济战略，拉动经济的发展，而且对目前我国投资市场的不规范和过度竞争等具有示范效应研究政府投资项目管理模式问题，具有重要意义。

1.3主要研究内容

本文针对政府投资项目管理模式进行研究，寻求最优管理模式。

一、政府投资项目概念界定及其特征分析，研究我国政府投资管理体制和投资项目管理模式的历史沿革。

二、对我国政府投资项目管理现状的分析，探讨管理模式中存在问题，并结合我国政府现行的管理体制，深刻分析其产生的原因。

三、研究发达国家和地区政府投资项目的管理比较，结合其管理特点，提出对我国政府投资项目管理的借鉴，构建我国政府投资项目的宏观监管体系。

四、针对我国政府投资项目管理模式的问题提出解决对策和建议。

通过政府投资项目管理体制和机制的研究，创新管理模式新思路，加快推进政府投资项目市场化管理，实施政府投资项目的决策、建设、使用和监督管理的改革，创造科学决策、公平竞争、高效实施、合理有效的政府投资项目的管理模式，着力解决政府投资项目管理中的约束监督机制和投资效益低下问题。

第二章政府投资项目概念界定及其特征

2.1政府投资项目管理模式发展历史

“政府投资”概念的产生与发展并非是古来有之，而是经历了改革开放历程之后而逐渐发展起来的。

随着中国经济的快速发展与改革开放的不断推进，市场经济的组成要素也在不断更新与发展，“政府投资项目”这一专有名词也逐渐发展起来，其来源与“GovernmentProject”一词有着紧密的联系，并且逐渐与日本、香港等经济发达地区实现了接轨。

可见，中国经济发展领域对于这一词汇的认知与了解是不断深入的，不仅是对传统经济发展的一种创新，更是对于当前的经济形势与发展环境的深入实践。

在目前的研究与经济发展领域，政府投资项目的定义也较为宽泛，不过在经济发展与宏观政策领域的研究与定义比较具有代表性。

如“应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会文化、生活的需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

”纵观目前政府投资项目的发展，其产生与运作都直接影响到了人民群众的根本利益，并且与国计民生、经济发展与社会进步紧密联系在一起，其中一些设计国家发展战略的高、大、难、精、尖、急工程占有重要的地位。

最为重要的一点，政府投资项目的有着自身的特性，与一般企业投资项目有着根本的不同，表现在在投资主体、投资内容、项目收益、项目性质等多个方面。

2.2我国政府投资项目

随着改革开放，建设经济体制由计划经济向市场经济的转变，中国的投资体制也进行了较大的改革，形成了多元化的投资体制，并且在投资渠道、投资方式、投资主体以及投资形式方面有着较大的发展与变化。

尤其是在上世纪末期进行经济体制改革的以来，政府投资机制与投资功能进一步完善与提升，为经济的全面发展提供了源源不断的动力，尤其是在公益事业与非竞争性领域取得了突出的成绩。

时至今日，中国投资项目管理与开发虽然有了深刻的发展与变化，但是在投资内部构成与外部环境建设等多个方面依然还存在着很多的不足之处，尤其是与国际发展国家差距较大，亟需研究与改进。

近年来，我国的正投资项目研究与实践有了较大的发展，并且逐步提出了“政府投资项

目”的基本框架，并且在项目产出与收入框架、投资项目目标设定以及成本与收益处理方面形成了自身的构成体系。

其中，在这一框架基础之上纯经营性政府投资项目、准经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目成为主要构成，并且形成了具有自身个性的管理方式与方法。

2.3政府投资项目的特征

中国的政府投资项目在经历中国改革开放与社会主义建设的大发展之后，逐渐形成了富有中国特色与经济属性的特征。

主要表现在：

1.政治相关性。

这一特性往往是由投资项目的投资主体所决定的，并且政府的项目主导型也直接使得项目发展与政治有着紧密关系，并且进而将政治与政府的影响力贯穿到了项目发展的整个过程。

2.非营利性。

政府投资项目是一种国家投资行为，并非是以投资获利作为主要的投资目标，更多地着眼于社会与经济发展需要，并且在投资方向、投资项目的选择等着诸多方面都带有非营利性特征。

3.公益性。

政府投资的资金来源是以国家财政作为主要后盾，故而在投资方向与投资醒目服务主体上主要是以人民群众与社会发展等着眼点上。

基于这样的基本环境，政府在进行投资项目的选择上就不可避免地以公益性作为主要的基础。

4.政府主体性。

政府投资项目的整个构成方面是以政府作为设计与运作的主体进行的，政府相关部门代行投资的相关的行为。

这种行为在实质上是以政府代理公众进行投资的，存在一种较为明显的代理管理关系。

当然了，这种主体关系并非是不受监督管理的，而是以适当的管理监督机制以及激励制度作为支撑的。

第三章我国政府投资项目现状

虽然我国目前正在进行如火如荼的政府投资项目管理模式改革，但是改革后的政府投资项目管理仍然不够集中化、专业化和市场化，而且仍然有许多政府投资项目依然沿袭以前的管理模式，所以我国政府投资项目管理模式的现状仍不容乐观!

所以很有必要对我国目前的政府投资项目管理模式进行深刻的剖析与研究，然后找出症结所在，并对症下药，希冀借此能解决目前我国政府投资项目管理模式中存在的一系列问题。

3.1我国政府投资项目管理模式及其比较分析

3.1.1工程指挥部型

该方式也称临时型，多为一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的基建班了，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班了解散，编制收回。

这种方式主要在为新成立的机构兴建工程或在一些全局性的工程时采用，这些项目涉及面广，需要专门成立指挥部现场协调工程建设。

该建设方式有一定的积极作用，但是这种管理方式也存在明显弊病：

（1）根据项目的需要临时设立的项目管理班子，管理者多不是专业人才，管理缺乏专业性，管理质量很难提高。

存在着大量安全、质量问题。

（2）临时项目班子人员素质参差不齐，有许多人员包括负责人不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，在管理中容易出现违反工程建设基本客观规律的问题。

（3）资源浪费现象严重。

作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。

3.1.2基建处型

各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，长期负责本单位工程项目建设的管理，这种模式的特点是“建、管、用合一”。

这种模式存在以下弊端:

（1）投资超概算层出不穷。

由于“建、管、用合一”，容易使投资失控，“三超”现象大量存在。

在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的。

由于政府承担了投资风险，使用者为了单位和个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。

尤其是对于非经营性工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费。

（2）法规执行的透明度和公正性受到质疑。

由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建筑市场的监管，这无异于兼运动员与裁判员二任于一身，规则制定的公正性与规则执行的透明度既说不清也道不明。

对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建筑市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。

业主可能不执行法定的建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制。

3.1.3专业管理型

最近儿年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索，出现了政府投资项目新型的管理模式。

按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。

（1）政府机关型。

即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理，任务是负责政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局（除水利、交通等行业外）的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。

如深圳，有市建设局设立的市政建设管理处，负责城市道路、桥梁等市政工程的建设管理，有市水务局下设的建设处等处室，负责水务工程的建设管理。

该模式从工程项目的协调管理角度具有比较大的优势。

但是也存在一定问题：

一方面这些单位是项目的建设组织管理者，另一方面又是这些项目的行政管理者，有些人把这种情况形象的比喻为既当裁判又当运动员，这对于项目的管理实施无疑是有害的，同时也极易产生管理中的“权利寻租”现象，产生项目的负外部效应。

（2）事业单位型。

即政府设立专门的事业单位——工程建设管理公司，行政上隶

属于建设主管部门，从事建设工程的管理。

如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，为非盈利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。

这种模式在政府长期进行项目建设过程中发挥了相当的作用，组织形式相对稳定，人员构成比较合理，但由于从事项目管理的建设管理公司从行政上隶属于建设主管部门，其项目多为行政指令性获得，不需像代建企业那样经过公开投标获得项目，所以其对于项目目标控制的压力远小于后者，导致了这些单位普遍存在的散漫作风，长久下去，不利于政府投资项目建设效率的提高。

（3）企业型。

代建单位作为一个企业型的专业化公司，负责代表政府对政府投资工程进行专业化的管理。

该模式的优势在于实现了如下突破：

明晰了政府投资工程中各方的职责。

精简了机构，减轻了财政负担。

该公司为企业编制，不需要政府一分钱补贴。

通过建设公司下属各专业公司对建设项目的专业化管理，不仅保证了工程质量，而且在大多数工程中节约了投资，缩短了工期。

提高了政府投资效率。

3.2我国政府投资项目管理模式存在的问题

现有的项目管理模式在我国经济的不同发展时期发挥过积极的作用，并有力地促进了经济的发展。

但是，目前已不适应经济的发展，存在着一些弊端。

3.2.1一次性业主缺乏专业性

“一次性业主”是指主要业务不是工程建设的行政事业性单位，如文化、教育和卫生等行政主管部门。

其对政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征，而且由于其不懂专业引起了大量的质量、安全问题。

另外，项目管理班子是非专业性的临时性机构，大多为一次性管理，一旦项目完工，管理机构也就解散，使得经验和教训都是一次性的，无法有效提高管理水平，业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。

3.2.2同位一体化现象非常严重

目前大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，致使“投资、建设、监管、使用”四位一体，导致政府投资项目建设实施过程的业主监管不力。

3.2.3政府投资方向不合理

财政预算资金的无偿性和政府对投资责任的约束力不强致使部门之间争投资、上项目，政府投资范围过大、包揽过多、战线过长，最终导致重点、急需项目没有资金保障。

而政府资金仍然大量投向非重点领域，没有真正体现社会公众利益和发展的需要。

3.2.4政府投资使用监管力度不够

由于在资金监管方面存在疏漏，使资金使用的效力得不到保障，在项目实施过程中容易出现对财政预算资金的挤占、挪用、浪费现象，加大了投资成本，降低了政府投资效率。

3.2.5招标以及监理工作不到位

政府投资项目的招投标工作流于形式，还未真正形成规范运作，导致工作都是走形式，没有起到应有的作用，反而导致政府投资浪费现象严重。

第四章发达国家和地区政府投资项目的管理模式

4.1发达国家和地区政府投资项目管理模式的特点

在发达国家，政府投资工程是政府采购的一部分，发达国家和地区一般基于政府采购制度管理政府投资项目。

各国政府投资项目管理和监督上的共同点体现在五个方面。

1、设立对政府投资项目进行直接管理的专门机构。

发达国家和地区对于政府投资工程，一般都根据其专门性质分别有不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。

2、政府投资项目严格按照规则办事。

发达国家和地区普遍对于政府投资项目管理制定了专门的法律法规和专门的合同，制定相应的法律法规是必不可少的一项工作。

3、机构之间权力、责任匹配，相互之间制约。

使用单位、财政和预算（有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构）部门以及议会在工程的不同阶段发挥其作用。

使用单位除了提出需求外，还要参与设计审查以及交付验收;财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付;议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权。

4、要接受各方严格监督。

监督体制体现在两个方面:

一是透明度极高，二是有严格的监督管理体制。

如美国政府投资项目要接受国会、政府部门和公众三方的监督。

5、依靠专业人士和中介组织。

政府投资项目的整个实施过程都非常注重发挥专业人士和专业咨询机构的作用。

4.2发达国家和地区政府投资项目的管理经验

在西方发达国家，政府投资项目的管理与落实已经逐步形成了系统化的管理方案，并且投资项目管理与运营方面有着较为成熟与先进的管理经验，其内在的经验主要表现在：

设立专门监督机构

法律及规章

政府职能部门

美国

联邦会计总署及总检察官制度

联邦“商业法”及各州的“建筑规范”、专门合同

全过程监督、分权制衡

英国

国家审计署、审计委员会

建筑法、建筑法规、技术规范与标准、专门合同

全过程监督、分权制衡

日本

会计检察院

完善法律体系及专门合同

全过程监督、分权制衡

香港地区

审计署

完善法律体系及专门合同

全过程监督、分权制衡

1.必须要有行之有效的监管体制，对于政府投资项目的管理部门必须要有严格的监管体制，对监管体制也有更高的要求，主要体现在两个方面，一要严格把控操作过程，整个操作过程必须是按规则来，只有如此，才能保证工程管理的行之有效。

二是对政府投资项目的外部监管也要到位，比如说对于外围承包也有有专门的监管，一旦出现违反乱纪，不规范的行为就要进行行之有效的处理。

 2.交易费用的解决。

众所周知政府投资项目和我们常见的资产专用型的项目不同，政府投资项目在管理，运作等方面都有很大的不同，因此对于政府投资项目在实施过程中可能出现的风险，我们要做好各项管理工作。

在这一点上，我们可以借鉴国外的一些先进经验，很多发达国家对政府投资项目都有严格的法律规定，这样才能更好的保证政府投资项目的顺利完成。

3.注重行政机构之间的权力和责任分配。

项目的财政、预算部门、使用部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其法定职责，各自在工程的不同阶段发挥其不同作用。

如香港的环境与工务局负责项目的全过程建设，但自始至终都不接触建设资金，由库务局负责资金支付等，在整个项目建设周期内，政府各职能部门职责清楚，彼此制约，降低了监督成本与非必要交易成本，避免了权利寻租。

第五章对策与建议

我国政府投资项目，其原有的部分管理模式，以临时性、分散性和自营性为基本特征，是由计划经济体制发展下来的，其实质仍然是小生产方式的反映。

由于投资项目管理体制的制约，致使政府投资项目中的问题比较突出，仍然存在很多问题。

总的来说，政府投资项目的管理存在着：

约束监督机制不完善而引发建设领域的腐败现象，决策和管理缺乏科