武汉市建设工程项目审批流程.docx

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武汉市建设工程项目审批流程

六盘水市PPP项目作业手册

为指导与保障六盘水市PPP项目顺利实施，规范操作流程，依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，特制定六盘水市PPP项目作业手册。

一、总体思路

以“制度创新、科学指导”精神，加强与政府相关部门的协调，统筹六盘水市PPP项目各方面工作，结合建设工程项目审批流程和PPP项目操作流程，整合审批环节，明确各方责任，深入推进六盘水市PPP项目的合理与规范性操作。

二、适用范围

本规程适用于六盘水市PPP项目（含新建、改扩建及存量项目）。

三、作业手册说明

（一）明确职责。

以PPP项目全生命周期为主线，将六盘水市PPP项目按生命周期划分为“项目识别”、“项目准备”、“项目采购”、“项目执行”、“项目移交”五个阶段，并结合传统工程项目工作审批流程，明确六盘水市各相关职能部门工作职责（本手册中以市直PPP项目为例进行说明，县、特区、区实施的PPP项目参照市直PPP项目进行操作）。

（二）信息共享。

以市行政服务中心、市发改委PPP项目综合信息管理平台、财政部门综合信息平台作为依托，开发建设高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的信息化系统，实现项目建设单位和各审批部门之间实时资源共享，提高政府运用大数据综合能力，增强政府服务和监管PPP的水平和效率，满足后续PPP项目规划、投资、建设、运营、监管、应急、移交等要求。

四、操作方式

（一）项目识别阶段

识别阶段共含2个工作流程（立项可研阶段，PPP项目筛选入库、初步实施方案、物评、财评）。

（1）第一个工作流程：

立项可研阶段。

审批单位：

市发改委、市城乡规划局、市国土资源局、市环保局、市维稳办。

审批事项：

政府投资项目建议书审批、建设项目选址意见书、建设项目用地预审、建设项目环境影响评价文件审批、固定资产投资项目节能评估和审查、社会稳定性风险分析报告评估和审查、政府投资项目可行性研究报告审批。

审批流程：

项目建设单位按要求编制政府投资项目建议书报送市发改委审批，市发改委完成批复。

之后，项目建设单位分别向市城乡规划局、市国土资源局、市环保局、市发改委、市维稳办申请建设项目选址意见和用地预审、环境影响评价文件审批、固定资产投资项目节能评估和审查、社会稳定性风险分析报告评估和审查。

市城乡规划局完成选址意见、市国土资源局完成用地预审工作，市环保局根据项目类型不同分别内出具环境影响评价批复文件，市发改委根据项目类型不同分别出具节能审查意见书，市维稳办根据项目类型不同分别出具社会稳定性风险评估审查意见书。

以上工作完成后，市发改委委完成项目可行性研究报告批复。

（2）第二个工作流程：

PPP项目筛选入库、初步实施方案、物评、财评。

审批单位：

市财政局

审批事项：

初步实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证

审批流程：

对已完成可研批复的项目，市发改委应及时对外公布，建立政府投资项目库。

政府或社会资本向市财政局提交推荐的PPP项目，财政部门会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。

财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料（新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案）。

财政部门会同行业主管部门对项目进行物有所值和财政承受能力论证评价。

其他事项：

①市直主管部门推荐项目从国民经济和社会发展规划及市政基础设施专项规划中的新建、改建项目或存量项目中遴选。

②社会资本以项目建议书的方式向市财政局推荐。

③财政部门对实施机构提交的物有所值评价和财政承受能力报告进行论证，未通过验证的，由项目实施机构调整实施方案后重新验证，经重新验证仍不能通过的，不采用PPP模式实施。

④物有所值评价参照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）文执行。

⑤财政承受能力评价参照《政府和社会资本合作财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21）号文执行。

（二）项目准备阶段

准备阶段共含3个工作流程（管理架构建立流程、实施方案审批阶段）。

（1）第一个工作流程：

管理架构建立流程。

组织单位：

市政府。

确定事项：

确定项目实施机构和政府出资单位。

操作流程：

市政府组织相关主管部门召开项目工作会议，以文件或会议纪要的形式确定项目实施机构和政府出资单位，由项目实施机构承担项目推进的协调责任。

其他事项：

①协调机制主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。

②项目实施机构具体负责项目准备、采购、监管和移交工作。

③政府出资单位主要落实前期政府已投入部分（作为后续股权出资基础），确定股权收益分配机制，初步确定股东协议，明确项目投资建设运营的责权利。

（2）第二个工作流程：

PPP实施方案审批阶段。

审批单位：

市财政局会同行业主管部门以及市政府

审批事项：

PPP实施方案

审批流程：

项目实施机构将PPP实施方案提交市财政局，市财政局会同行业主管部门对方案进行初步审查，也可以委托第三方进行评审，评审通过的，财政部门可出具实施方案初审意见，报送市政府审查，市政府在收到相关资料文件后完成项目PPP实施方案审批工作。

其他事项：

项目实施机构负责组织实施方案的编制，也可通过招标程序选择的专业咨询机构负责编制，我市已建立PPP咨询机构库，可直接从从备选库中选择PPP咨询机构。

（三）项目采购阶段

采购阶段共含5个工作流程（资格预审阶段、采购文件编制阶段、响应文件评审阶段、确认谈判流程、合同审核及签署阶段）。

（1）第一个工作流程：

资格预审阶段。

组织单位：

项目实施机构

操作流程：

项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，通过政府采购代理机构发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的结果提交市财政部门备案。

其他事项：

①项目实施机构可通过招标程序选定专业咨询机构负责资格预审文件的编制，原则上资格预审文件由PPP咨询机构承担。

②项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式（此项为公开招标方式所需的合格投标人数，若为竞争性磋商，满足资格预审的合格投标人可为2人）。

③资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

（2）第二个工作流程：

采购文件编制阶段。

组织单位：

项目实施机构

操作流程：

项目实施机构将采购文件提交给政府采购代理机构，通过资格预审的社会资本可从政府采购代理机构处领取采购文件。

采购文件主要内容：

应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

其他事项：

项目实施机构可通过招标程序选定专业咨询机构负责采购文件的编制。

（3）第三个工作流程：

响应文件评审阶段。

组织单位：

项目实施机构、政府采购代理机构

审批主体：

评审小组

审批事项：

社会资本提交的响应文件

操作流程：

政府采购代理机构收集社会资本提交的响应文件，评审小组对响应文件进行确定最终采购需求方案和综合评分两阶段评审，最终确定候选社会资本的排名。

其他事项：

①项目实施机构可通过招标程序选定专业咨询机构负责采购文件的编制。

②评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。

评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。

项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

③评审流程参照《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等文件执行。

（4）第四个工作流程：

确认谈判流程。

组织单位：

项目实施机构

谈判主体：

采购结果确认谈判工作组

谈判事项：

与候选社会资本就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判

操作流程：

按照候选社会资本的排名，采购结果确认谈判工作组依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

其他事项：

①确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

②合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。

合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

（5）第五个工作流程：

合同审核及签署阶段。

审批单位：

市政府

审批事项：

PPP合同

审批流程：

公示期满无异议的项目合同，市政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

其他事项：

①需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

②项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

（四）项目执行阶段

执行阶段共含6个工作流程（项目公司成立阶段、融资管理阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段、绩效监测与支付阶段、中期评估阶段）。

（1）第一个工作流程：

项目公司成立阶段。

执行单位：

社会资本和政府指定的相关机构

监管单位：

项目实施机构和市财政部门

监管事项：

监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司

（2）第二个工作流程：

融资管理阶段。

执行单位：

社会资本或项目公司

监管单位：

项目实施机构和市财政部门

监管事项：

监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司

（3）第三个工作流程：

初步设计审查、概算审批、核发建设工程规划许可证、施工许可证阶段。

审批单位：

市发改委、市城乡规划局、市住建局。

审批事项：

初步设计、概算审批、建设工程规划许可（核发建设工程规划许可证）、施工许可证。

审批流程：

项目建设单位按要求将前期手续办理复印件、初步设计说明、图纸、概算报送市发改委。

市发改委在收到相关批复文件后完成项目初步设计和概算审批工作；规划方案审核通过且公示无异议后，市城乡规划局核发建设工程规划许可证。

市住建局负责核发工程施工许可证。

（4）第四个工作流程：

竣工验收阶段。

审批单位：

市发改委、市住房和城乡建设局、市城乡规划局、市公安消防支队、市环保局。

审批事项：

规划条件核实（建设工程规划验收）、大型的人员密集场所和其他特殊建设工程消防竣工验收、建设项目竣工环保验收、防雷装置竣工验收、建设工程竣工档案验收、房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收（含建筑节能、商品混凝土质量验收）备案、政府投资项目竣工验收。

审批流程：

项目建设单位制定验收方案，在市住房和城乡建设局服务窗口办理竣工验收登记，领取《建设工程项目竣工验收备案服务手册》。

市城乡规划局、市公安消防支队、市环保局等相关部门正式受理建设单位专项验收申请后，并联开展验收工作，市城乡规划局、市公安消防支队、市环保局等相关部门分别在承诺时限内出具认可文件或者准许使用文件，市住房和城乡建设局分别出具《建设工程竣工档案验收意见书》、出具质量监督报告（含人民防空工程竣工备案）。

各专项竣工验收完成后，项目建设单位向市住房和城乡建设局提交相关文件材料，申请办理建设工程竣工验收备案证。

项目建设单位取得竣工验收备案和完成竣工决算后，报市财政局进行竣工决算评审，市财政局在决算评审完成后完成批复。

市发改委在收到竣工决算批复文件后完成政府投资项目竣工验收。

（5）第五个工作流程：

绩效监测与支付阶段。

执行单位：

项目实施机构

操作流程：

根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报市财政部门备案。

项目实施机构根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知市财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

其他事项：

项目季度、年度绩效报告可委托专业的咨询机构编制

（6）第六个工作流程：

中期评估阶段。

执行单位：

项目实施机构

监管事项：

每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报市财政局备案。

其他事项：

项目中期评估事宜可委托专业的咨询机构进行

（五）项目移交阶段

移交阶段共含4个工作流程（移交准备阶段、性能测试阶段、资产交割阶段、绩效评估阶段）。

（1）第一个工作流程：

移交准备阶段。

执行单位：

项目实施机构或政府指定的其他机构

操作流程：

项目合同到期后，项目实施机构组建移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

（2）第二个工作流程：

性能测试阶段。

执行单位：

移交工作组

操作流程：

项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。

性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

（3）第三个工作流程：

资产交割阶段。

执行单位：

社会资本或项目公司

操作流程：

将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

（4）第四个工作流程：

绩效评估阶段。

执行单位：

市财政局及其相关部门

操作流程：

项目移交完成后，财政局应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

其他事项：

项目绩效评价事宜可委托专业的咨询机构进行

五、其他事项

1、关于政企合作方式

实施机构通过招标选择社会投资方，政府出资方代表（可为各融资平台）与社会投资方成立特殊项目公司，其中社会投资方控股（股权超过50%）。

2、投融资结构

项目公司中，政府出资方出资占股，社会投资方出资控股。

项目公司注册资本金在符合使用法律规定及金融机构融资要求的情形下，按照不低于项目总投资20%设置。

政府出资方与中标社会投资方根据项目建设进度和融资机构要求，按照自认缴的持股比例同步、足额缴纳到位。

3、项目合同架构

第一层次为由实施机构、政府授权出资公司、中标社会投资方等主体之间签署的一揽子协议体系。

以PPP项目协议作为主合同，合资合同、公司章程、可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系，和PPP项目协议共同构成一个完整的合同体系。

其中，PPP项目协议，在项目公司设立之前，由实施机构和中选社会资本签署；待项目公司设立完成后，由实施机构和项目公司通过签署补充协议或另行签署项目协议的方式完成社会资本和项目公司之间的角色转换；合资协议和公司章程由政府授权出资公司和中选社会资本签署；可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等可作为PPP项目协议的附件，也可以作为PPP项目协议中的一个子章节，视合同安排需要酌定即可。

第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。

如由项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与运营服务方、原材料提供方之间签署的合同、与保险机构之间签署的保险合同等，自主决策，签署后报实施机构备案。

图1PPP项目合同架构

4、特许经营期

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），PPP项目特许经营期一般为10-30年。

5、项目融资问题解决

解决融资问题的主体在于项目公司（社会资本方），第一解决方案为用未来预期收益纳入担保（《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号、《中国银监会国家发展和改革委员会关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发〔2015〕61号）等文件都给予了提及）；第二解决方案是积极引入第三方担保，担保费用不得纳入项目总投资或运营成本；第三解决方案为引入基金、战略投资者，将债权转为股权；在上述几个融资方案中，政府可以通过排他协议、财政补贴协议等承诺为项目公司增加信用。

6、回报机制

项目回报机制只要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

项目咨询顾问团队根据具体PPP项目是否有使用者付费基础、项目服务对象、服务对象支付能力等因素，综合选定合适的项目回报机制。

7、调价机制

社会资本可与政府方就可用性付费及运维绩效付费的调整进行协商，一般可与运营期内的通货膨胀情况、人工工资上涨幅度、贷款利率变化等因素挂钩。

具体调价公示在项目采购阶段经双方谈判确定并在PPP项目协议中予以明确。

8、社会投资方退出机制

社会投资方的退出分非正常退出与正常退出。

正常退出指在特许经营期满后，社会投资方获得投资收益，项目公司将资产无偿移交政府授权机构，社会投资方顺利退出。

非正常退出为社会投资方在特许经营期间退出。

PPP项目一般会设置股权锁定期，社会资本退出的前期应为股权转让协议受政府许可为前提。

确定社会投资方可以非正常退出，可以有效保证项目投资的流动性，增加项目的吸引力。

9、社会资本采购

目前适用社会资本采购有五种方式：

公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式，（依据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第四条），适用较多的为“公开招标与竞争性磋商”。

表1公开招标与竞争性磋商优缺点及选择技巧

优缺点

招标方式

优点

缺点

选择技巧

公开招标

时间长、竞争磋商、择优率高、采用该种方式采购社会资本无需进行施工招标（依据《招标投标法》第九条第三点，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；

1.不能进行二轮报价

2.不能就很多合同内容进行谈判

1.施工图设计已完成，可变更内容非常少

2.时间较为充裕，很多合同细节工作在实施方案已确定

3.潜在社会资本多为施工企业

竞争性磋商

1.时间短，一般一个月左右

2.有利于招标社会资本，两家也可开标

1.可以二轮报价

2.可以进行合同谈判

3.施工需重新招标

1.项目时间较少

2.社会资本多为民间之本，非央企施工企业，多为实现资产保值增值