加强地方环境治理建议.docx

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加强地方环境治理建议

加强地方环境治理建议

近年我国因环境问题引发的群体性事件不断发生，严重影响了社会稳定，也引起了人们对地方政府环境保护能力的关注。

虽然我国地方政府已经在环境治理方面采取了措施，但各地的环境治理尚存在种种不如人意之处。

环境治理并非一朝一夕就可完成，地方政府需要坚持不懈地实施可持续发展战略，方可收到较好的环境治理效果。

一、地方政府环境治理已见成效

我国近年环境突发事件频频发生，促使国民环境意识迅速觉醒，也促使地方政府不断总结经验教训。

一些地方环境治理已经初见成效，比较突出的进步表现如下：

（一）全球气候变化促使地方政府积极走低炭发展道路

近年，我国已经成为世界上最大的二氧化碳排放国。

作为一个负责任的发展中大国，2010年我国单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19．1%，实现节能6．3亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳14．6亿吨以上。

“十一五”期间中国以能源消费年均6．6%的增长支撑了国民经济年均11．2%的增速。

地方政府承担着贯彻国家政策的责任，中央的大政方针需要通过地方政府的工作才能得以实施。

通过分解落实节能目标责任，建立统计监测考核体系，中央对31个省级政府和千家重点企业进行定期评价考核，2010年对18个重点地区开展节能减排专项督查和严格的目标责任考核和问责。

2010年底我国终于完成“十一五规划”的节能减排任务，上海就是其中之一。

上海大力开发风能、太阳能、生物质能和海洋能等可再生能源，实现经济发展向人力资本和绿色经济驱动的内生发展模式转型。

（二）规定环境保护作为地方政府的考核指标

为了从制度上确保政府环境治理绩效，我国建立了地方政府环保问责制，将节能减排目标责任评价考核结果作为地方政府目标管理单位考核的主要依据。

2008年安徽省对环保考核未完成的地方政府实行一票否决，同年河南省开始实行节能减排目标问责制和“一票否决”制，江苏省在省直管县（市）的环境管理体制中建立了3个省环保督查中心，赋予县政府更大的环境管理权限，环保督查加强了对地方政府的协调和监督。

在对有关法律的修订中，强化了对地方政府及其负责人环境方面的考核评价和目标责任。

（三）突发的环境安全事件迫使地方政府痛下决心治理环境

环境安全事件往往经过逐年累积而突然爆发。

典型的例子就是2007年5月太湖蓝藻集中爆发、引发无锡自来水发臭事件。

太湖地区经济发达，周边工厂星罗棋布，大量的工业污水排入湖中。

在“九五”和“十五”期间，因认识不足，地方上对太湖的环境容量估计过高，致使太湖流域的排污标准低于全国水平。

蓝藻事件促使江苏省首次制定了严于国家标准的地方排污标准，加大了对小型化工企业的关停力度，2007年关停了2700多家企业。

此外，改变农业生产方式和加强城乡生活用水的处理也是太湖治污的必要方面。

“蓝藻事件”之后，省财政安排20亿元太湖污染治理专项资金，并在项目审批中提出对环境绩效的审核要求。

2011年11月1日，旨在加强太湖流域水资源保护和水污染防治的《太湖流域管理条例》正式付诸实施，明确要求建立跨省际上下游生态补偿机制，力图在2020年前真正扭转整个太湖流域的环境困境。

（四）严重污染的地方发生了绿色革命

一些原来的污染大省近年痛下决心打环保翻身战，曾经被冠以“全世界污染最严重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西决不要污染的GDP”的口号，开始实施蓝天碧水工程，用5年时间投入800亿元，对密集分布的污染设施进行集中治理。

同时出台了环保责任制、考核制、问责制和否决制，以地方性法规赋予环保部门对地方政府的环境监督权，并实施“区域限批”政策，建立部门联动机制，对污染企业实行“停贷、停运、停电”的强制措施。

山西省的环保工作已经趟出了一条出路，2008年实现了山西环保史上的标志性突破。

［1］

（五）建设与环境有关的民生工程，项目投资严把生态环境关

政府作为公共产品的提供者，有责任为当地人民营造适宜人居的优良环境。

一些地方政府致力于解决关系民生的生态环境问题，积极履行民生保障职能。

例如上海市近年积极实施黄浦江上游、长江口陈行、青草沙和东风西沙四大水源地战略，形成了“两江并举、多元互补、水质优良、集约节约”的公共供水格局。

2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有转折意义的重大工程，它的江心河口水库有效蓄水量达4．38亿立方米，改变了上海水质型缺水城市的供水状况，是造福人民的民心工程。

除了直接投资于生态环境工程之外，在其他项目投入之前，地方政府开始把住生态环保阀门。

例如浙江省环保部门建立重点项目决策提前介入机制，对项目实行全方位跟踪服务，健全环评审批工作联系单制度，落实重点项目专人负责制。

各地政府加强了对投资的环境监管，提高了钢铁、电力、石化等13个高耗能、高排放行业的环境准入门槛。

（六）界定明晰的环境资源产权

资源配置效率往往与一种最基本的“制度安排”联系在一起，那就是产权制度。

资源环境产权不清晰会恶化环境，“没有林地所有权（无权属土地）和国有林地（国家公园）都会导致相对无效的森林保护。

”［2］长期以来，我国集体林产权不明晰、经营主体缺位，导致集体山林只砍不造、造而不管，森林资源越来越少。

建立环境资源产权制度是借助一种权利安排实现资源的合理配置，发挥有利于可持续发展的绩效。

政府的介入（提供基本规则）是有效的生态环境产权安排和交易的基本条件，政府的主要职责是保护和强制执行合理的产权安排，使企业生产所带来的“外部性”在明晰的产权中“内部化”，这可以激发人们在积极从事经济活动的同时保护环境。

我国林权改革的成效就说明从产权入手可以提高环境保护效率。

2003年，福建省率先推进以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的集体林权制度改革，在全国率先拉开了林权改革的大幕。

通过改革，林农拥有了真正意义上的林地经营自主权。

林权改革极大提高了农民保护森林的积极性，2005年福建造林突破200万亩，是改革之前年均造林面积的两倍，同年森林案件发生率同比下降26%。

（七）地方政府开始治理农村污染

随着污染向农村的蔓延，一些地方政府采取了积极对策。

农村污染主要来源是乡村工业和养殖户排放，以及过度施用化肥和农药。

浙江省将农村养殖户的污染列为重点督办的环境问题，政府为养殖户提供经费补贴和技术支持。

嘉兴市南湖区年生猪饲养量超过200万头，自2008年起该区投入1亿多元在15631家养猪户建起“零排放”治污模式，每年沼气和有机肥产值超过1亿元，当地的河水也由原来的劣五类上升为三类四类。

［3］这种循环经济模式不仅改善了当地的生态环境，而且为农民解决了能源，创造了良好的经济效益。

有的地方政府还积极创建绿色食品原料标准化生产基地，帮助农民推广使用生物防治虫害技术。

二、地方政府环境治理中的效益问题

当前我国环境形势依然严峻，一些新的环境问题不断产生，特别是危险化学品、持久性有机污染和电子垃圾;在水和大气问题尚未解决好的情况下，更难治理的土壤污染问题开始显现。

每年因环境问题造成的损失大约占我国GDP的8%－13%。

这种状况要求我们不仅要督促地方政府在环境保护领域有更大作为，更要关注地方政府环境治理的效益。

当前地方政府的环境治理低效主要有以下几类：

（一）一些地方的建设项目违背客观规律造成了生态环境破坏

政府的权力优势在于“那些拥有最终支配权和合法使用社会中暴力垄断特权的人，具有决定所有其他权利关系的权力。

”［4］P47它可以凭借这种地位和力量实行良政，也可能强制实行一些会造成生态环境危害的工程。

一些地方政府为了显示政绩而不计生态环境成本大搞形象工程、政绩工程，特别是对于一些存在较大风险的项目本应慎之又慎，但政府部门头脑发热、打着为民的旗号匆忙上马，或者想当然地拆了东墙补西墙，其结果常常事与愿违。

为了防止建设项目产生的污染，1998年我国通过了《建设项目环境保护管理条例》，开始实行建设项目环境影响评价制度，各地方政府被最大程度地赋予了建设项目环评的审批权限。

2003年9月开始实施《环境影响评价法》，但仍然难以做到以环境评估约束投资项目，普遍存在项目环评名不符实，而既得利益集团往往千方百计影响项目评估。

如中国水电开发失序、开发过度的现象十分严重，仅不按程序报批、无立项、无设计、无验收、无管理的小水电站就达3000多座，长江上游从干流到支流的水电项目已成“遍地开花”之势，2009年终于导致环保部宣布暂停审批金沙江中游水电开发等项目，以遏制违法建设及“两高一资”重复建设项目。

再如2011年神农架林区因水电站的超量建设（104座）导致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面积断流，河流被切割成不连贯的河段，整体生态恶化。

神农架原有35种珍稀鱼类，断流使之遭遇毁灭性打击。

尽管当地老百姓呼吁中国不缺神农架所发的这一点点电，让神农架的河水自由流淌;可是，地方利益促使地方政府只顾眼前的蝇头小利而不惜破坏国家级自然保护区。

［5］实际上，曾经发生的黄河断流早已为我们提出了河流过度开发的警示，专家也认为水电站对环境造成巨大影响，不能简单称之为清洁能源。

对于今日仍然过度开发水电，地方政府是难辞其咎的。

（二）环保行政不作为，甚至包庇纵容违法排污企业

这可以分为两种情况。

第一种是被资本俘获（capture），在环境保护中起了反作用，充当破坏环境企业的保护伞。

俘获的手段是企业向政府官员进行非法的、不透明的私人支付。

美国经济学家斯蒂格勒（G．J．Stigler）观察到，政府机构有意无意地被那些被监管的对象所俘获，从而为被管制对象的利益服务。

“管制的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的。

”［6］P210在缺乏有效的公共监督的情况下，管制者和被管制者就结成了利益同盟，形成对一部分人提供优惠、对另一部分人进行掠夺的机制。

这种具有高度利益认同的政企同盟完全可能为了自己的利益弄虚作假、投机取巧，牺牲当地人民的环境权利。

在向市场经济转型的过程中，地方政府和企业的密切程度超过了原来“政企合一”、“政企不分”的计划经济时期，出现了“政经一体化”的倾向。

这样一种体制就为环境群体性事件的发生埋下了隐患。

［7］P156第二种属于失职、渎职，即面对生态环境恶化视而不见、充耳不闻，提供环保公共物品和公共服务低效益。

例如号称全国生态示范区的浙江省德清县2011年连发重大污染事件，该县海久电池股份有限公司是通过ISO14000环保认证和上市前的环保核查的“环保标兵”，2011年却被曝出是当地居民“血铅超标”的罪魁祸首。

［8］显然承担监管重任的环保部门参与了作假，充当污染企业的保护伞和“共谋”，以至于有的企业猖狂地连续几年拒缴排污费，而且还鼓动其他企业也不缴纳排污费。

尽管我国1984年制定、2008年修订的《水污染防治法》明确了水环保目标责任制、考核评价制，将水环保目标完成情况作为对地方政府的考核评价内容，但是，至今不仅积累的水污染欠债没有还清，而且仍在继续污染。

2011年黑龙江省鸡西市因上游企业排污导致该市已经5年自来水难以饮用，虽然这五年已经投入3000万元改造自来水，但穆棱河流经多地，各地都在排污，河流污染成了一笔“糊涂账”，板子打不到任何干部身上。

因此，出现了群众不断反映，政府不断解释，可是问题似乎永远解决不了。

［9］环境保护本是政府的重要职能，政府扮演着环境公共物品提供者的角色，应为本地区、本国公民提供一个良好的生存环境。

虽然在对待环境问题上，个人可能陷入“囚徒困境”，但是“事实上，摆脱‘囚徒困境’是政府的一个主要功能：

即在个体没有个人激励去合作时保证他们无论如何也得做那些对社会有用的事。

”［10］P102虽然我国已构建了生态资源环境保护的法律体系，地方政府本应依法为本地居民提供优良的环境公共物品，但是，不断发生的环境恶性事件凸显有些地方政府的失职。

（三）有些地方政府机构设“租”以实现自身利益最大化

寻租（rent－seeking）通常是指经济人靠某些不正当的手段获取政府批准的利用资源的特权来谋取经济利益的行为，属于非生产性寻利活动。

我国改革开放以来，地方政府掌握着大量资源的分配权，就有了权力转化为一