对行政处罚的撤销判决.docx

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对行政处罚的撤销判决

对行政处罚的撤销判决

　　对行政处罚的撤销裁判，是人民法院或行政复议机关经审查认为行政处罚违法而否定其法律效力的一种裁判方法。

它既可表现为全部撤销（适用于整个行政处罚行为全部违法，或者整个行政处罚行为违法与合法并存但二者不可以分离）;也可表现为部分撤销（适用于行政处罚行为部分合法、部分违法且二者可以分离）;还可以表现为撤销但同时责令被告重新作出具体行政行为（适用于行政处罚行为违法，但相对一方的行为也确实需受处罚）。

由于要求撤销的是公民、法人或其他组织主要的讼诉或复议请求;因此，撤销判决和决定是在整个行政诉讼和行政复议中原告请求最多、适用范围最广、保护公民、法人和其他组织的合法权益最有效、监督行政机关和纠正违法行政行为最有力的一种方式。

　　撤销判决是世界各国行政诉讼制度中通用的裁判形式。

在大陆法系国家，法国的行政法院有权撤销无权限、形式上有缺陷、权力滥用和违反法律的行政行为①;联邦德国的行政诉讼也同样以撤销作为重要的判决形式②。

在英美法系国家，由于普通法院不存在明确的“司法变更权”，因而其撤销，显得更为重要和突出。

英国普通法院可以撤销行政机关程序上越权、实质上越权和违反自然公正原则的行政决定。

③美国《联邦行政程序法》明确规定：

“复审法院如认定机关行为、裁决、结论具有下列性质，应宣布其为非法，予以撤销：

（1）独断专横、反复无常、滥用自由裁量权或其他不合法的行为;

（2）同宪法规定权力、权利、特权与豁免权相抵触;（3）超越法律规定的管辖范围、权力和限度，缺少法律规定的权利;（4）没有遵循法律规定的程序;（5）在处理本编第556条、第557条规定的案件，或根据法律要求对机关审讯卷进行复议时，设有可定案证据作依据;（6）没有事实依据，以致要由复审法院对事实重新审理。

④

　　我国《行政诉讼法》第54条第2项和《行政复议条例》第42条第4款在立法上一方面借鉴了行政诉讼制度发达国家成功的经验，另一方面也避免了或过于原则、或过于繁琐、或交叉包容的规定，从而较好地归纳了撤销判决和决定适用的5项法定条件，使其既明确具体，又逻辑清晰，具有很强的科学性和可操作性。

兹分别论述如下。

　　一、主要证据不足

　　“主要证据不足”是撤销判决和决定适用的首要条件。

所谓“主要证据”，是指行政机关赖以作出具体行政行为时必不可少的事实及其证明形式。

次要证据虽然也可以对案件事实起辅助认定作用，但缺少它并不影响对案件基本事实的认定。

　　由于行政机关在行政诉讼中负有举证责任;因此，主要证据一般均应由行政机关提供，并是人民法院审查的重点。

在对被告提供的证据的审查中，人民法院应着重把握以下两点：

　　1、主要证据应是被告作出具体行政行为时所依据的证据，而不是诉认讼阶段重新收集的证据。

在此我们可通过一个案例来予以分析说明：

越某在光明电器商场购买两盒TDK空白录音磁带。

使用数日后发现质量低劣，便向市工商行政管理局举报。

工商局去商场检查，当即将尚未出售的17750盘录音磁带查封，停止销售，并将举报人提供的磁带送往国家工业产品检测中心检验。

经检验认定该磁带质量低于日产EDK磁带，系假冒商品。

经查该磁带系光明电器商场从南方某省环宇集团实业公司通过合法手续从香港某贸易公司购进，直接从日本港装轮船运抵广州口岸，有日本国产地证明书和我国海关货物进出口证明书。

工商行政管理局以光明商场出售冒牌商品为由，根据《中华人民共和国商标法》第33条第2款规定，对商场罚款2000元。

该商场不服，遂向人民法院起诉，请求判决撤销处罚决定并由工商行政管理局赔偿经济损失。

　　法院经审理认为，被告对其作出的具体行政行为负有举证责任。

若认定当晚商场销售的磁带系假冒商品，必须按法定数量和方法抽样鉴定。

诉讼中被告只提供了举报人的两盘磁带质量检测鉴定，即认为光明电器商场销售的磁带均系假冒商品，显然证据不足，故判决撤销其处罚决定，由其重新处理。

　　被告对一审判决不服，遂提起上诉。

二审中被告经人民法院许可，对该批磁带重新依法定程序抽样提取，送鉴定机构重新鉴定。

同时，送日本某株式会社进行商检鉴定。

上述两机构鉴定结论均为：

该批磁带质量明显低于日产TDK磁带，系假冒商品。

据此二审法院经审理认为，此案事实清楚，证据充分，故判决撤销法院的判决，维持被告作出的处罚决定。

　　此案的争论焦点在于;如何理解《行政诉讼法》第33条“在诉讼过程中，被告不得<自行>向原告和证人收集证据”和第34条，“法院有权要求当事人提供和补充证据”，的规定（<>为笔者所加）?

一种意见认为：

《行政诉讼法》之所以禁止行政机关在诉讼阶段向原告和证人收集证据，是为了严格促使其遵循先取证、后处罚的原则，杜绝处罚的随意性和违法性，保护公民、法人和其他组织的合法权益;至于第34条的规定则是指人民法院为了审理案件的需要，有权要求被告提供在作出具体行政行为之前已经收集但在诉讼过程中未向法院移送的证据，以及原告和其他当事人在诉讼之前或诉讼之中收集的一切证据，而不是允许被告在诉讼过程中重新调查取证。

另一种意见则认为：

被告在诉讼过程中虽然不能自行向原告和证人收集证据，但可以应法院的要求重新收集证据，以利于案件真正得到公正处理。

笔者认为前一种看法更符合《行政诉讼法》的立法精神和最高人民法院有关司法解释的原意。

主要理由在于：

（1）“先取证后裁决”既是对行政行为的程序要求，也是对具体行政行为的实体要求。

只有证据充分确凿，具体行政行为才能合法正确。

如果在诉讼过程中可以要求被告重新取证，这本身就说明其作出的具体行政行为主要证据不足。

这种证据不足既不能因法院的认可而变为证据充足，也不能因法院同意重新调查取证后变为证据充足。

法院的职责只能是审查具体行政行为的合法性，而不是设法弥补具体行政行为的合法性。

（2）如果“应法院的要求被告可以重新收集证据”的命题成立，则法院即可在此借口下随意允许被告重新调查取证，使行政机关作出具体行政行为时主要证据必须确凿充分成为空话，同时也为行政机关在诉讼阶段弄虚作假、甚至刑讯逼供收集证据提供了可能。

（3）《行政诉讼法》第33条中的“收集证据”与第34条的“提供或者补充证据”是两个涵义不同的概念，前者是指行政机关作出具体行政行为时缺乏某证据，在诉讼阶段再向原告和证人收集;后者则是指行政机关作出具体行政行为时已收集了某证据，但在诉讼阶段未主动向法院提供或进一步补充，以及原告和其他当事人在诉讼阶段未主动将证据向人民法院提供或补充。

　　2、主要证据应是在一审前或庭审中提供的证据，而非此后提供的证据。

这里，也可通过一个案件来说明：

某市工商行政管理局对某经营部作出了“没收倒卖轿车、彩电及违章经营非法所得”的行政处罚。

该部对处罚不服，向省工商局申请复议。

省工商局经复议后对原处罚决定予以变更。

该部仍不服复议决定，遂向区法院提起诉讼。

在区法院审理该案过程中，省工商局与法院在变更问题上发生分歧，工商局遂取回答辩状和有关证据，并拒绝应诉。

区法院遂以主要证据不足为由撤销复议决定。

省工商局不服，向市法院提出上诉，并提供了全部证据。

市法院经审理作出了撤销一审判决、维持原复议决定的二审判决。

　　这一案例争论的焦点在于：

被告向二审法院提供的证据是否有效?

一种意见认为：

最高法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（以下简称《意见》第30条明确规定：

“被告在第一审庭结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院<可以>依据行政诉讼法第32条和第54条第2项的规定，判决撤销被诉具体行政行为”。

（<>内为笔者所加）。

这既符合一审中被告不举证即败诉的原则，也有利于教育被告尊重一审法庭，同时也是为了使每个诉讼阶段都有实际意义;因此，此案的一审判决是正确的，二审判决是错误的。

另一种意见则认为：

（1）行政诉讼的宗旨是公正审判，不能一审未举证，二审也败诉。

（2）最高法院的《意见》只规定<可以>判决撤销，是任意性规范，而不是规定<应当>或者<必须>判决撤销;且行政处罚被撤销后，被告即不能以同一事实和理由再作出与原具体行政行为基本相同的处罚行为，那么违法行为即可能被放纵。

因此，二审判决并无不当。

笔者倾向于赞成前一种观点：

即在这一类情况下，二审法院不应该置一审判决时的证据情况于不顾，而作出维持被诉具体行政行为的判决。

　　二、适用法律、法规错误

　　“适用法律、法规错误”是人民法院适用撤销判决的第2项法定条件。

对行政复议机关来说，适用撤销决定还须加上“适用规章和具有普遍约束力的决定、命令错误”的措辞。

如果说“主要证据不足”解决的是“事实根据”问题，那么“适用法律、法规错误”则解决的是“法律准绳”问题。

所谓适用法律、法规错误，是指行政机关在实施行政处罚和其他具体行政行为时适用了不应适用的法律、法规，或错误地适用了法律、法规中的具体条款。

它主要有以下两种表现形式：

　　1.适用法律法规类别错误。

具体表现在;

（1）应适用甲法而适用了乙法。

如某市工商局将个体户钱某生产的药物化妆品“还童露”误作药品，适用了《商标法实施细则》第4条“药品必须使用注册商标”以及《药品管理法》的有关规定对其予以处罚。

（2）适用了无权适用的法律、法规。

如某市城市规划管理处对郊区某村民适和《土地管理法》予以处罚。

（3）应同时适用数个法律、法规，但却没有全部适用。

（4）适用了与法律或其他上一层次规范性文件相抵触的规范性文件。

（5）适用了尚未生效或已经失效的法律、法规。

　　2.适用法律、法规条款错误。

具体表现在：

（1）应适用甲条而适用了乙条。

如某公民故意砸碎路灯三个，公安机关应适用《治安管理处罚条例》第25条的“妨害社会管理秩序”予以处罚，但却错误地适用了第23条“故意损害公私财物”予以处罚。

（2）应适用一法数条而只适用了一法一条或部分条款。

（3）理解特定法条错误。

　　三、违反法定程序

　　“违反法定程度”是人民法院适用撤销判决的第3项法定条件，也是我国立法史上的一个创举。

它对于保护相对一方的合法权益，促进行政效率，提高行政程序法在整个行政法中的地位，加快我国行政程序立法的进程，无疑具有十分重要的意义。

但是，在无论是学术界还是执法和司法部门，在如何掌握“违反法定程序”的标准上都存在着一定的分歧。

概括起来，主要有以下几种观点：

　　其一，行政程序违法、实体处罚合法的，不应判决撤销，可在判决书中或在司法建议书中要求行政机关改正，只有程序和实体都违法的，才应判决撤销。

　　其二，行政程序严重违法，可能、已经或足以侵犯相对一方合法权益的，应当判决撤销;而对轻微违反法定程序的，则不应判决撤销，可要求行政机关改正。

　　其三，只要违反了法定程序，不论轻重与否，也不论是否已侵犯了相对一方的合法权益，均应判决撤销。

　　笔者认为，第一种观点明显与《行政诉讼法》的立法原意相悖，似应不予采纳。

第二种观点看似全面、完善，但它既对《行政诉讼法》关于“违反法定程序”的规定附加了条件，因而不完全符合立法原意;同时也给执法和司法实践中如何掌握“严重违反”与“轻微违反”、“可能侵犯”与“已经侵犯”的界限带来相当困难。

只有第三种观点既与立法原意完全吻合，也便于实际操作和施行，因而显然是正确的。

　　这里需要指出的是，《行政复议条例》考虑到行政复议自身的特殊性，对违反法定程序采取了比行政诉讼法宽松一些的规定。

具体表“具体行政行为有程序上不足的”，复议机关可以“决定被申请人补正”，而无须撤销;只有具体行政行为“违反法定程序影响申请人合法权益的”，复议机关才应当予以撤销。

这在某种程序上反映了行政诉讼中的撤销判决与行政复议中的撤销决定之间的差异。

　　在对行政处罚是否违反法定程序进行审查时，应着重把握下列四个方面：

（1）要审查法定步骤。

如行政拘留是否经有权机关批准。

（2）要审查法定顺序。

如是否先取证后处罚（3）要审查法定形式。

如是否制作了书面的处罚决定书。

（4）要审查法定期间。

如治安管理处罚是否超过了6个月的追诉期限。

此外，还应注意区别法律、法规中关于行政处罚的任意性程序和内部性程序的规定。

前者对处罚机关没有绝对的约束力;后者对相对一方的权益不产生影响。