浅谈铁路项目清概管理.docx
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浅谈铁路项目清概管理
附件4：
铁路项目概算清理管理
集团公司工程经济部
2011年6月
铁路项目概算清理
铁路项目概算清理涉及到施工图投资检算、变更设计、新增工程、政策性费用调整、与建设单位有关的各项费用调整（见附图）、概算清理投资增减原因分析（设计院或业主）等六个方面（对施工单位来说：
征拆、量差、政策性调整、变更设计、其他费用）。
二次经营没有成功的经验可以复制，但有正确的思维方式和理念可以借鉴。
下面根据铁道部的有关规定和相关会议精神并针对以前概算清理中出现的共性问题，为进一步加强铁路项目概算清理工作，特总结如下。
铁路项目概算（合同）清理主要包括以下八个方面内容：
1、施工图量差7、索赔
2、风险包干费8、其他费
3、Ⅰ类变更设计
4、Ⅱ类变更设计
5、价差调整
6、征地拆迁费用
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
概算清理总
流
程
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价
机构
流程一
：
施工图投资检算
概算清理流程图
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程二
：
征地拆迁费用清理
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工
单位
监理单位
审价
机构
流程三
：
Ⅰ
类变更设计
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程四
：
计算各类料差
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程五
：
新增工程
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程六
：
大临及过渡工程
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程七
：
清理咨询检测等费用
流程八
：
清理降造预备费
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程九
：
清理建设期贷款利息
流程十
：
清理其他费用
概算清理流程图
内容
主管部门
项目管理机构
设计单位
施工单位
监理单位
审价机构
流程十一
：
铁道部组织审查批复
流程十二
：
工程结算
一、施工图投资检算
施工图投资检算是概算清理的基础性工作，及时、准确的编制施工图投资检算，对施工图量差、价差调整等工作有着重要意义。
勘察设计单位是编制施工图投资检算的责任主体，原则上投资检算应与施工图同步完成。
（一）建设单位对施工图投资检算的要求
1.施工图投资检算必须按照初步设计批准的概算编制原则，依据施工图工程数量编制施工图投资检算，并与初步设计概算进行对比分析，投资检算超出批复的初步设计概算时，设计单位应认真分析原因，进行优化设计，不得人为调整工程数量及单价。
2.施工图投资检算应按章节、初步设计批复的概算单元编制，并按建设单位要求编制标段投资检算，站前、站后工程应分别编制投资检算分报告，施工图全部完成后，应编制施工图投资检算总报告。
3.设计院完成施工图投资检算后，建设单位要组织施工单位对投资检算进行复核确认，如有疑义，及时与设计沟通，确保准确、真实。
4.建设单位合财、工程和物资部必须严格按照初步设计批准的概算编制原则对施工图投资检算进行审查，对照初步设计批复意见检查施工图设计内容，核实工程数量，对施工图与初步设计的量差进行分析；由于勘察设计单位原因引起的量差，责成勘察设计单位分析原因，属于勘察设计问题的，要补充勘察、修改设计。
5.在初步设计图之后，正式施工图之前，因建设方案、建设标准、建设规模、建设工期引起的变化，原则按变更设计处理，不应纳入施工图投资检算，建设单位对这方面一定要严格审查，杜绝随意在投资检算中增减项目，达到投资检算的静态投资控制在初步设计概算静态投资范围内的目的。
6.设计出投资检算征求意见稿时，需有投资检算与核备概算的对照表，并分析增减原因。
7.投资检算工程量的基础是齐全的施工图纸、施工图设计说明文件以及不涉及变更的设计联络单。
检算所选用的定额、单价依据必须是初步设计批复意见。
8.建设单位要加强与设计单位的沟通协调，明确划分施工图投资检算与I类变更设计的界面，做到不重复、不漏列。
（二）整体负量差的消化或消减的主要途径
施工图量小于工程清单量就是负量差。
2010年7月前的铁路项目大多为初步设计招标，设计院在做招标工程数量清单时一般采用初步设计概算的工程数量进行统计。
由于初步设计的设计深度较浅，所以招标时工程数量清单中的数量多为估算和框算值，该数量一般比正式施工图数量大或小，如投标工程量中的软基处理CFG桩、PHC管桩、站场土石方数量、桥梁钻孔桩桩长数量等一般比正式施工图数量大；但如拆迁房屋的面积、地下管线迁改、三电迁改、立交通道桥涵、地方道路的改移等方面一般比正式施工图数量小。
待正式施工图到达后，应立即组织做好三个数量之间的对比分析，即投标工程数量—施工图数量（技术人员）—施工图实际数量（工经人员）。
从投标工程数量与施工图数量对比中分析施工图数量的正负量差。
从施工图数量和施工图实际数量对比中分析变更设计的“主攻方向”，组织预算人员以施工图数量为依据，进行内部施工图检算，以便及时掌握项目“家底”。
将内部施工图检算中的各关键点（尤其是我局的个性问题）与设计院沟通，力争和设计院在正式施工图投资检算中取得一致。
因此中标后，施工图出图阶段做足（而不是做多做超，就是把初步设计富余数量尽量吃足）工作，并通过合理而规范的设计文件表现出来，最大限度地降低负量差，是我们二次经营前期工作基本的出发点。
根据合同清单的章节顺序，相关章节量差处理的主要途径如下。
一章、拆迁工程：
铁建设函[2009]644号关于加强铁路建设项目验工计价工作的通知：
加强征地拆迁计价管理。
征地拆迁款由建设单位拨付的项目，原则上按季度（或月）由地方政府承办部门根据五方（建设单位、地方政府有关部门、被征地拆迁人、设计、监理单位）已确认的征地拆迁数量和实施协议确定的费用计算原则计算费用，报建设单位相关部门验工计价，经确认后建设单位向地方征地拆迁管理部门拨付征地拆迁款。
征地拆迁款由地方政府拨付的项目，原则上按季度（或月）由地方政府承办部门根据五方已确认的征地拆迁数量和实施协议确定的费用计算原则计算费用，报建设单位相关部门验工计价，确认征地拆迁已完成工作量和支出的费用总额。
由施工单位负责的征（租）地拆迁，根据工程进度，与其他工程一并验工计价。
铁路与地方征地拆迁价格未达成一致的,不得验工计价。
按照铁道部要求，由建设单位组织设计单位完成调整文件，并经过第三方审价后报部。
征地拆迁文件，最好由建设单位组卷，设计院配合。
拆迁房屋的面积、地下管线迁改、三电迁改、立交通道桥涵、地方道路的改移等方面实际数量一般比工程量清单数量大，也就是正量差，根据这几年铁道部鉴定中心对本章费用审批的经验，一章征地拆迁的费用只要资料齐全，审批难度相对较小（注意资料齐全,建议不要造假至少造假手段要高明）。
1、三电迁改费用调整（电化公司部分）：
三电迁改较投标时数量会有所增加，在施工过程中，迁改费用调增一般以II类变更设计或独立费的形式办理。
此类问题注意两种类型：
一是委托产权单位自行迁改的项目：
迁改会议纪要（施工单位、产权单位、建设单位主管征拆的工程师、监理、设计参与）、委托产权单位签订的管线改移协议、付款凭证、发票或收款收据；二是施工单位自行迁改的项目：
与产权单位的确认书（含需迁改线路与铁路相关的平面位置图，迁改长度、类型、种类），施工单位迁改示意图、工程数量计算单、工程数量汇总表、单项概预算表。
2、地下管线迁改（市区项目、车站范围）：
地下管线迁改较投标时数量会有所增加，在施工过程中，地下管线迁改的费用调增，一般以II类变更设计或独立费的形式办理，需要收集整理的资料有：
地下管线迁改的会议纪要（施工单位、产权单位、建指主管征拆的工程师）、管线迁改工程数量汇总表、管线迁改示意图，根据工程数量表编制的概预算表（由施工单位自行施工的），委托产权单位签订的管线改移协议、付款凭证、发票或收款收据（委托地方产权单位施工的如水管改移等）。
3、三改工程（改路、改河、改沟、改渠、地方道路改移）：
三改工程是在施工过程中随时可能发生变化，变化幅度往往比较大。
三改工程费用的调增一般也是以II类变更设计形式办理居多，除一章道路改移数量外，桥涵中有关“三改”工程量有些列在清单中的其他项内。
“三改工程””一般按照包干外Ⅱ类变更设计程序办理，清概时超出原初步设计数量不纳入施工单位总承包风险费范围，一般由业主选择在一章征地拆迁费用、预备费中解决。
需要收集整理的资料有：
地方政府与建设单位有关“三改工程””协商的函件，建设单位、地方政府、设计、监理、施工单位关于“三改工程””有关会议纪要，“三改工程””设计图纸、工程数量计算单、工程数量汇总表、施工示意图、工程概预算表。
4、建筑垃圾集中外运：
提供市级环保局或市容部门下发的有关建筑垃圾、泥浆清运的正式文件，存储堆放地点的所属行政村的租地或土地有偿使用协议、付款凭证。
5、工程施工所在地地方与村民的要求增加的工程和地方摊派费用。
对地方道路因施工影响破坏补偿列入拆迁补偿项下，这样就可以由建设单位承担。
二章、路基土石方工程：
重点方向是①地面地形地貌，特别是标高、断面（变坡点及桩号加以区别）、地表植被、构筑物（垃圾清运可以土方数量增加或一章征拆费用处理）、水塘（以塘还塘、鱼塘补偿等要有五方会议纪要）水田处理、淤泥清运等与设计文件的数量差（涉及地表的资料最好有影像作为佐证，适当的把单体、单片通过摄像处理连成整片就更具说服力）；②地基的处理和加固方案改变（区间增加CFG桩、CFG桩改管桩。
砂浆桩利润高，管桩利润比CFG桩、强夯比重锤夯击高）；③原地面的回填和沉降数量；④土石成份的变化，土石方调配方案，特别是运距变化；⑤取、弃土点的变化和相应的防护，施工便道、征地拆迁费用等；⑥环境保护、绿色防护（路基附属绿化与地方环境配套）；⑦路基排水沟（客专线路基排水沟因设计标准提高，一般都为混凝土排水沟）边沟、天沟的开挖及数量；⑧路基填料的掺量；⑨支挡结构变化；
（交通干道和铁路）既有线施工干扰与防护措施费。
三章、桥涵工程：
①地面地形地貌，特别是标高、断面、地表植被、构筑物、水塘、淤泥等与设计文件的数量差；②基坑的处理和加固方案改变，跨线桥过渡与防护、交通枢纽既有建筑物防护、连续梁施工措施、涉水桥梁的栈桥、平台、围堰防护、南淝河的通航防护、泥浆外运、大圩围区水保环保要求，金寨路桥沿河是景观基坑土方外运，基底换填数量；③基础开挖土石成份的变化，有水开挖与无水开挖的改变，抽水流量的改变,临时挡护工程方案等④桩基钻孔地质岩层与设计地质资料的区别；⑤桩径（通过分析清单中不同桩径利润率来确定桩径变更方向，南淝河特大桥桩径大改小增加长度）与墩台身尺寸的统一；⑥桥梁结构型式变化；⑦梁型变化等（T梁架设新定额的运用）。
另外靠近城市需声屏障防护，还存在路改桥、桥改隧，根据实际施工需要（降低施工难度）、技术需要、工期需要、效益需要等进行考虑。
五章、轨道工程：
站场改造及过渡费用（插铺道岔过程中的过渡）、工具轨的来源、道碴料源地的选取及运杂费的计算、无碴轨道及高速道岔的费用计算等。
凡设计院各专册同意放入施工图中的数量务必在出图数量表的电子初稿时拿出来先进行核对，以确保经营成果。
消化负量差一直是近几年的重点工作，众所周知，铁路项目的招投标还没有完全市场化，受主观意识和人为因素干扰严重，概预算指标一直落后于全国平均水平。
低报价，然后通过设计增加虚量（即以量补价）已成为前几年铁路建设市场的常规做法。
即使这几年实行了总价包干合同，设计院在编制初步概算的时候仍然不愿意调高综合单价指标，只是把初步设计的数量加大，由于客运专线以桥为主，计算施工图数量大多受几何尺寸限制，无法大量消化初步设计工程数量，合同单价却不能修改，如何消化负量差已成为施工单位十分头痛的事情。
虽然负量差现象普遍存在，各项目都存在类似情况，但不同的业主、不同的设计院最终的处理方式截然不同（当工程量清单中项目出现施工图正量差后，建设单位一般按照合同清单数量控制，对超出合同清单数量的正量差暂时不予以验工计价。
对负量差也不予以验工计价。
如果某标段正负量差相抵后，总体反映为正量差。
则正量差部虽给予计价但相应冲抵风险包干费；若总体反映为负量差，应和设计、业主协商消化后，确保合同总价不核减），经理部要高度重视，随时随地掌握业主和设计院的动态，及时与局保持联系，关注其他铁路项目的负量差处理方式，确保负量差能消化在施工图出图中、或冲抵施工单位的其他费用。
二、变更设计
根据（铁建设[2005]146号）铁道部《关于发布〈铁路建设项目变更设计管理办法>的通知》定义：
变更设计是指施工图经审核修改批准后至工程正式验收前，变更施工图的活动（招标用施工图与正式施工图出图之间发生的有关规范标准的变化且已直接纳入正式施工图的，原则上应从正式施工图投资检算中剔除，按变更设计原则进行编制）。
变更设计的主攻方向和消减负量差的主攻方向基本一致,下面着重谈谈变更设计的程序和注意事项。
（一）I类变更设计
根据（铁建设函［2009］20号）《关于继续做好建设管理试点工作的通知》和（铁建设函〔2009〕633号《关于调整重大复杂Ⅰ类变更设计审查程序的通知》文件要求，铁路项目的I类变更设计由铁道部鉴定中心最终审批。
1、I类变更的上报和审查程序：
首先一项变更符合下列条件之一者才能申报为Ⅰ类变更设计：
①变更建设规模、主要技术标准、重大方案的；②变更初步设计主要批复意见的；③变更涉及运输能力、运输质量、运输安全的；④变更重点工点的设计原则；⑤变更设计一次增减投资300万元（含）以上的。
第二阶段由建设单位（建指）向设计单位发出编制I类变更设计的函，设计院由专业负责人向工经专册提供工程数量，工经专册编制预算（按初步设计概算批准编制原则扣除不应发生的费用后确定：
采用115号文编制的项目，费用编制执行铁道部铁鉴函【2004】860号文件，铁鉴函【2006】16号文件，对变更设计增加投资部分不计小临、企业管理费、计划利润），并形成I类变更设计文件报院主管副总工程师审查通过后，报铁路公司或铁路局（铁道部指定的试点单位如南环项目、南货场搬迁项目）审查。
第三阶段由铁路公司对I类变更分类并进行甄别，行文上报铁道部鉴定中心请示部审批和公司或路局审批的范围。
部鉴定中心对I类变更设计的性质判定和审批权限分为三种方式区别处理：
①一般I类变更设计（如隧道常规围岩类别变更、一般桥渡方案、个别区段软基处理、普通土石方换填和运距调整等）由路局按规定程序自行组织审查，并据审查结果签订补充协议，同时审查结果报部核备。
②主要技术标准、建设规模、重大方案的I类变更设计（梁型变化、大型区段路改桥或桥改路，改线、开通速度提高、四电标准变化等）由铁道部鉴定中心组织审查，铁路公司或路局依据部鉴定中心审查结果与施工单位签订补充协议。
③由铁路公司或路局组织研究认为的重大复杂Ⅰ类变更设计（大面积拆迁、重要文物、重大地质引起的线路方案变化、隧道、桥梁重大方案变化）按规定程序报部鉴定中心后分两阶段审批I类变更设计，第一阶段审查确定变更设计方案和概算编制要求；第二阶段完成变更设计审批。
建设单位依据审查批复结果与施工单位签订补充协议，调整合同价款并办理验工计价。
2、I类变更设计资料的收集与整理
组织对在建项目分析讨论，对确定I类变更意向的单项工程应准备以下资料：
①经监理、建指签字审批的施工组织设计或施工方案，要求内容详实，工程数量、计算过程、示意图清晰明了，并要求有设计人员复核签字；②施工、监理、设计、咨询（审价公司）、建指五方签认的会议纪要；③手续齐全的变更设计图纸（修（施）图）④各种检验检测记录，铁道部、建指下发和变更相关的文件、电报⑤与变更设计数量一致，由设计、监理、施工单位签认的现场工程数量完成确认单⑥根据已编制完成的变更设计文件对照检查各种施工记录表格，修正并完善施工记录、检验批、施工日志；协助监理单位修正并完善监理日志和监理旁站记录；使现场原始记录的数值与变更数值一致。
目前铁道部鉴定中心对下列I类变更设计比较敏感，审查通过难度较大：
①原地面线变化引起的土方数量增加；②抛石挤淤③土石比例成分变更。
对下列I类变更设计需要有充分的依据支持，才可能通过审查①大范围基底换填；②路基土石方料源地点更换，运距调整；③改良土更换为AB类填料。
建设管理试点单位的要求
根据铁道部《关于继续做好建设管理试点工作的通知》（铁建设函[2009]20号）文件精神。
试点单位范围包括：
在上海铁路局、南昌铁路局、哈大客运专线公司、京沪高速铁路公司4个试点单位的基础上，增加北京铁路局、武汉铁路局、乌鲁木齐铁路局、贵广铁路公司筹备组、南广铁路公司筹备组、成绵峨城际铁路公司、兰新铁路（甘青）公司筹备组7个单位。
试点项目：
上海局：
南京至杭州铁路、阜阳至六安铁路、南京至安庆铁路
南昌局：
衡茶吉铁路、九景衡铁路、福建沿海港口铁路支线；
北京局：
天津至保定铁路、北京至唐山城际、北京至张家口铁路；
武汉局：
武汉至孝感城际铁路、武汉至黄石城际铁路、漯阜铁路复线电化
乌鲁木齐铁路局：
兰新线嘉峪关至红柳河段电化、哈密至罗布泊铁路、南疆铁路轮台至阿克苏增建二线
试点单位管理特点：
上述11家试点单位，其管理特点与非试点单位相比有以下不同:
1、试点单位按照规定程序自行审查批准不涉及建设项目“四个重大”（主要技术标准、建设规模、重大方案、重大工期）的Ⅰ类变更设计。
涉及“四个重大”的Ⅰ类变更设计由铁道部鉴定中心审查，建设单位根据审查结果按照国家和铁道部有关规定调整承包合同。
主要技术标准：
铁路等级、正线数目、设计行车速度、线间距、最小曲线半径、限制坡度或最大坡度、牵引种类、机车类型或动车组类型、牵引质量、到发线有效长度、闭塞类型或行车指挥方式与旅客列车运行控制方式、建筑限界；
建设规模：
正线铺轨长度，车站股道数量，房屋建筑面积；
重大方案：
初步设计批复的线路、站位、重点桥渡、四电集成、站房建筑方案。
2、试点单位自行处置征地拆迁和地方相关事务。
以省部协议为依据，与地方政府签订征地拆迁实施协议，处理征地拆迁的相关事宜；根据铁道部有关部门确定的处理权限，自行洽谈并签订三点迁改及管线迁改协议；依据国家法律法规自行处理涉及地方的相关事务。
重大事项报铁道部批准后实施。
3、项目全面实行审价制度，由铁道部财务司委托审价单位对建设项目进行审价，借助社会专业力量对工程投资控制进行事前事中的把关核实。
4、试点单位应严格按铁道部规定，自行使用招标降造费，每年年末向铁道部计划司报告使用情况。
5、试点单位对建设项目投资负责。
除征地拆迁、材料差价、涉及建设项目主要技术标准、建设规模和重大方案的Ⅰ类变更设计，且铁道部对投资另有调整外，投资应控制在批准初步设计总概算的静态投资之内。
6、试点单位根据铁道部下发的材料价差调整办法和公布的当期信息价自行调整材料价差，费用暂由降造费列支，并报鉴定中心核备；降造费不足时，应由铁道部给予批复。
7、铁道部不再进行概算清理，改为对竣工财务决算进行审核。
在实施过程中，如投资超出初步设计概算，必须及时分析原因并报铁道部鉴定中心，抄送铁道部计划司、建设司。
（二）II类变更设计
不符合Ⅰ类变更设计条件的都是II类变更设计。
1、II类变更设计的办理程序：
⑴施工、设计、监理、建指四方签认的会议纪要；涉及地方原因的II类变更，还需提供地方政府行政批复或文件，会议纪要为施工、设计、监理、建设单位、地方政府或部门五方签认的会议纪要。
⑵经施工单位、监理、设计、建设单位签字盖章手续齐全的工程数量计算单和工程数量增减汇总表，单项预算表；⑶较小的II类变更设计，经理部可自行绘制变更设计图纸，并要求设计人员签字。
较大的II类变更设计要求设计院绘制变更设计图纸。
资料要求内容详实，工程数量、计算过程、示意图清晰明了。
II类变更设计引起的费用应按施工合同约定的单价和计价方式确定并列入预备费。
II类变更设计应尽快组织编制上报，建议各单位对包干费额度不要有太多顾虑，争取尽快吃完包干费用，当II类变更设计超出风险包干费总额后，仍可以有针对性的上报属于风险包干范围以外的II类变更在清概时单独计列。
2、概算清理时一般将Ⅱ类变更分为风险包干费内的Ⅱ类变更、风险包干费外的Ⅱ类变更（通常由业主界定），在办理Ⅱ类变更时应根据施工合同的约定，将包干费包干的工程内容和不包干的工程内容分列。
目前概算清理项目属于包干费外的II类变更一般划分为六种类型：
①地方要求增加（含“三改（改路、改沟、改渠）”工程纳入一章）；②标准变化；③规范变化；④方案变化；⑤建设单位要求新增、接收单位要求增加、联调联试增加；⑥地质条件变化等。
II类变更设计合同约定在风险包干费范围内的变更设计，原则不再纳入梳理，但建设单位应提报风险包干费中变更设计的费用额。
对新增项目的II类变更设计，建设单位可依据合同约定的情况，由预备费解决。
属于地方投资的项目，施工单位应与建设单位协商，争取不扣减降造费。
3、合同中总承包风险费使用条款约定是
（1）初步设计招标的施工图量差、承包人原因引起的Ⅰ类变更设计及全部Ⅱ类变更设计引起的工程增减的费用；
（2）非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用；
（3）发包人供应的材料、设备以及15.4.1（4）（按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整）以外的材料、设备价差；
（4）建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费；
（5）工程保险费；
（6）由于变更施工方法、施工工艺所引起费用的增加；
（7）工程质量、施工安全、建设工期、投资控制、环境保护和技术创新考核费用。
从以上内容看，总承包风险费的使用，铁道部是有较为宽松的政策支持的，同样给我们提供了许多通过总承包风险费途径消化负量差的机会。
4、施工总价承包项目对合同总价的理解与认识
根据招标文件约定，项目实行施工总价承包。
但有以下情况之一的可作调整：
（1）发包人对建设方案、建设标准、建设规模、和建设工期的重大调整；以及非承包人原因引起的I类变更设计
（2）保险范围以外，由于不可抗力造成的损失按通用条款第21.3.1办理。
（3）甲供材料设备按按铁道部相关规定调整。
（总承包风险费处理的工程除外）
（4）按照国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整。
根据铁道部确定的材料价差调整原则以及批准的建设项目概价差或材料价差调整内容，及时与施工单位签订补充合同【铁建设[2008]182号关于调整2008年度铁路建设项目材料价差的指导意见】。
三、新增工程
建设单位按照初步设计批复、施工图及施工合同约定，组织相关参建单位梳理符合条件的新增工程项目。
设计单位按照建设单位要求，编制
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