《协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费下》.docx

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《协调涉旅法规体系促进旅游投资消费下》

协调涉旅法规体系促进旅游投资消费（下）

吴必虎

北京大学旅游研究与规划中心主任

各位学员大家好，欢迎大家回来参加第二段的交流，这个环节我们主要讲一讲在旅游发展过程当中，在促进旅游投资和消费的过程当中，除了《旅游法》这部法律以外，实际上还有非常多的法律。

四、协调涉旅法规体系，保障行业健康发展

大家知道，旅游发展本身是一个跨行业、多部门、多学科的人类活动。

曾经有联合国世界旅游组织和联合国计划统计署做过一个分类，叫做国际的旅游产业的分类。

在分类里面提到跟旅游直接相关的部门有七十几个，间接相关的也有七八十个，这就说明一个旅游者从家里面想去旅游，在网上找资料，然后下订单，坐飞机、坐火车，到景区住酒店，买东西，等等。

当然要兑换外币，跟金融行业发生关系。

到农民家里逮只鸡杀着吃，跟农业发生关系，畜牧业发生关系。

它涉及的部门非常多，所以跟旅游相关的法律也就非常多，我们把所有跟旅游相关的，跟旅游者出行行为，跟旅游企业运行，跟地方政府旅游主管部门、旅游行政有关联的法律、规章制度，把它放在一起打个包，包就叫涉旅法规体系。

大家知道，任何法律，任何规章，它都是适应一个时期社会经济发展的要求。

一个健康的或者完善的法规体系有助于行业的健康发展，但是也有一些情况我们会发现，有一些法规体系可能过时了，或者不适应社会发展需求，它就会阻碍行业发展。

从这个角度我们看一看旅游发展的法规体系，主要是中国法规体系的一个基本情况。

应该说影响地方旅游发展的法律非常多，丰富多样。

我简单梳理了一下，跟旅游相关法律可以分成旅游权保障的涉法，也就是保障国民旅游的权力，这是一系列法律。

另外，旅游资源涉法，就是旅游资源的保护、利用的一系列法律，第三个是相邻产业涉法，除了旅游产业以外，旅游业还跟交通行业，跟农业，跟其他行业相关。

另外，环境保护涉法，旅游者出来观光也好，度假也好，他肯定不会喜欢去像天津港爆炸，有很多危险品这样一个地方，他肯定要去一个环境安全的地方，所以跟环境保护涉法很有关系。

另外，旅游度假区的开发，旅游接待设施的修建，就是建设规划涉法。

中国作为全世界主要的旅游目的地国家，甚至现在已经变成最主要的出境旅游国家，也就是不管外国人进来，还是中国人出去，涉及到出入境旅游法涉法。

当然在旅游过程中，怎么注意安全，防止传染病，防止灾害发生，有一个安全防灾涉法，这些法律跟旅游活动都有关系，一个地方的旅游投资、旅游消费要健康地推进，这些法律都有关系。

所以为什么我要花一整块时间来讲问题？

因为它涉及的面太多了。

（一）涉旅法规体系的发展环境

我们最近听到一个词，叫互联网+，又听到另外一个词，叫旅游+。

前两天国家旅游局局长李金早在黄山组织了一次全国旅游局长会议，在会议上他发了一篇文章叫《旅游+》，《旅游+》意思是说旅游和很多的产业部门，和政府的很多管理部门有关系，旅游如果要好好发展，必须处理好这些部门的关系。

从政府官员来讲，他通过行政体制方面的一些设定或者说关系调整，促进旅游的健康发展。

但是

除了行政协调以外，还有很多很多利益关系要靠法律来调整。

我们会发现，旅游发展过程当中，要实现旅游+，首先要突破阻碍旅游发展的一些枷锁。

因为旅游发展的外部性特别强烈，大家知道，铁道部门很长时间里面是一个独立的体系，它有铁道部，当然好像撤销了，变成了铁道总公司，在交通部下面成立的铁道管理局。

港口也是这样，天津事件我们发现，它有自己的消防系统，有自己的法院，有自己的公安，这套体系说明什么呢？

在相当多的部门里面，可以自成体系。

包括林业部门，很长时间我们有森林警察，像东北一些地区林业管理局，相当于地方人民政府的一个职能。

但是旅游不是这样，旅游的外部性很强，涉及很多很多部门，无法做到一个独立的控制，叫做广泛的涉及很多部门和行业，这个时候靠行政部门是很难协调这么多复杂关系的，要靠法律。

再举一个简单的例子，最近十八届三中全会以后，党中央提出来要建立国家公园制度，国家公园制度怎么建立？

在中国这种国情里面，中国的国情第一政府的主导性很强，第二个，地方政府和中央政府的博弈非常明显。

大家知道，中国很大，我们一个省相当于欧洲一个国家甚至几个国家，譬如说山东省在中国并不是地方最大、人最多的省，但是这样一个典型的省级单位和韩国相比，国土面积比韩国大，人口比韩国多。

这么一来一个省的对资源的控制能力，对人的影响力度非常大，这样一来中央政府如何控制这么多权力很大的部门。

如何处理好这种关系，中国的中央政府各个部门的权力或者影响力非常强大。

比如住建部、国土资源部、环境保护部。

这么一来，要建立国家公园体制，部门利益就非常大。

我们经常说九龙治水，在过去很长一段时间里面，每个部门的立法，名义上怎么说立法部门，人大通过法律。

但是起草、解释基本上是部门在起主导作用，所以中国现有的法律，部门利益在法律领域埋下寻租的空间比比皆是，它形成了改革的很大阻力，有时候是第一阻力。

因为你要干什么事情，你要改革，就必须违法。

所以李克强总理在做上海自贸区的时候，他没办法请求全国人大批准在上海自贸区里面暂停一些法律的实施，因为你要实施或者执行那些法律，就没办法搞自贸区。

同样中国的改革遇到阻力，很多法律的规定变成改革的阻力，这个时候国家公园体制就很难真正建立起来，没办法，怎么做呢？

现在由发改委牵头，在做一些试点，试点的意思是说可以突破现有法律，尝试一下看看行不行。

再比如农民宅基地到底能不能进入市场，从现有法律来讲是不可以的。

从市场的效率来讲，从农民的发展权力来讲，农民如果有一亩地的宅基地，他可以拿到银行去贷款，贷个500万、1000万，搞一个农家乐或者乡村度假，他就可以很快发展起来。

但是他没有权力，权力被法律剥夺了，要不要改？

这是一个很大的中国下一步土地改革的问题。

再比如文物保护，中国是历史非常悠久的一个国家，文物很多，文物如何保护，有《文物法》，《文物法》和文物的活化或者文物的合理利用这块有很多矛盾。

（二）涉旅法规体系介绍

旅游的发展会涉及到很多很多法律问题，前面我分了七、八个角度探讨涉旅的一些法律法规，我简单地把每个类型做一个梳理，但是我会侧重讲国家公园，也就是自然资源这部分的保护和合理利用。

第二个重点是讲文物，也就是中国历史遗产这部分的保护和合理利用，我们在地方的旅游发展当中，这两方面法律冲突或者利益关系形成了一种最佳的途径，地方政府非常头疼事情，学术界也是争论不休，这两个我会重点讲。

在这两个重点的基础上，适当讲一讲其他方面涉旅的法律。

第一个叫旅游权保障涉法，就是人民旅游的权力，应该说世界旅游组织在菲律宾、马尼拉开过一个会，叫《马尼拉宣言》、《旅游宣言》，它上面讲旅游是全人类国民的基本权力之一，是人权。

中国是人权条约的一个签署国家。

我们承认人权保护这样一套体系，人民的旅游权力就要保障，从中国现有的法律体系来讲，《劳动法》第45条明确规定：

国家实行带薪年休假制度，也就是带薪休假。

但是这条法律在目前根据有关研究和调查，实施起来可能50%都不到，一大半的人没有这个权力，或者这个权力没有得到保障，原因我前面简单提过了，政府是全能政府，政府官员首先得不到保障。

第二个，企业特别是民营企业，生存环境非常恶劣，非常不好，要实行带薪度假也很难，硬要执行的话，企业的成本又在进一步增加，雪上加霜，可能是压垮骆驼的最后一根稻草，所以我们《劳动法》是规定了，有休闲带薪休假制度。

《合同法》里面也规定，企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬，工作时间、休息休假等等定一个集体合同，集体合同给你保障了休息、休假的权力。

再比如，《就业出境法》、《教育法》、《体育法》、《科学技术普及法》这些法律里面都提到了人民休息的权力、参观利用的权力。

比如《教育法》里面讲了，图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆场等社会公共文化体育设施以及历史文化古迹和革命纪念地、革命纪念馆，应当对教师、学生实行优惠，为受教育者提供教育的便利，我们把旅游看成是一种户外教育，《教育法》就跟它有关。

当然《体育法》也对体育设施向社会开放。

《科学技术普及法》也要求文物、国土、旅游等国家机关、事业单位进行科学普及。

城镇基层组织及社区应当利用所在地的旅游资源，开展科普活动，这是有明确法律规定的，这叫做人民旅游权力的保障法律。

第二个叫旅游资源涉法，旅游资源涉法这一块可以说更多了，中国的旅游资源管理权属涉及很多很多部门，比如风景名胜区归住建部管，自然保护区涉及部门很多，国家林业局、国家环保局、国家海洋局都有自然保护这块。

农业部还有草原保护区，国家地质公园归国土资源部，国家矿山公园归国土资源部，国家森林公园是国家林业局，历史文化遗产是国家文物局，历史文化名城、名村、名镇是住建部和国家文物局，水利部有一个叫水利风景区，宗教局是宗教司关，宣传部门有红色旅游办是红色旅游区，国家旅游局下面有一批旅游度假区，农业部有农业遗产草原保护区，文化部有公共博物馆，体育总局有体育运动设施，卫生部有医疗保健养生设施。

政府部门管的部门特别复杂，表格里面也体现了不同的类型，世界遗产地，国际级自然保护区，国家森林公园，海洋海岛保护区，国家沙漠公园，国家湿地公园，国家草原保护区，城市湿地公园，国家级重点风景名胜区，国家地质公园，国家矿山公园，国家水利风景区，全国或者国家历史文化名城，全国重点文化保护单位，全国重点司关，国家旅游度假区，这些部门的主管、婆婆特别多。

但是客人只有一个，就是旅游者，那么多婆婆管旅游资源，每个部门都强调自己那一块对部门资源的管理权力。

但是最后我们到底如何处理这种关系？

我们强调护用并举。

大家知道，《旅游法》提到，在保护的前提下，鼓励合理利用旅游资源，维护传承当地传统文化和习俗，保护文化的整体性、代表性景观。

也就是说，旅游资源不管归多少部门管，但是根据《旅游法》的规定，保护的前提下，鼓励合理利用，这是基本的立法精神。

我们会涉及到很多管理的问题或者立法的问题，比如旅游要用地，《土地管理法》能够协调这种关系，《土地管理法》明确规定，有一类用地叫旅游用地。

第4条里面讲了，土地利用总体规划规定土地用土，把土地分为农用地、建设用地和未利用地，什么叫建设用地呢？

建设用地是指建造建筑物、构置物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、水利设施、交通设施用地、旅游用地，加上军用设施用地。

所以明确在《中华人民共和国土地管理法》里规定：

旅游用地是一类建设用地，但是定义不完全、完整。

因为旅游用地除了建设用地这个行业以外，旅游用地还有一个不用地但是可以开展部分，叫做观光资源，比如很多风景你去看看，并不用地，但是你站的那个地方也许是地，但如果不把它做成一个宾馆，做成一个度假区，它就不是建设用地，所以旅游用地的学术讨论以及立法并没有完整地解决问题。

在《物权法》、《气象法》、《水法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》，这些法律大家可以看出来，可以说政出多门，法出多门。

但是最后集中到一点就是如何建立国家公园体制，因为所有这些公共自然资源最后如果变成保护和利用双重目标，这块就叫做国家公园。

纯保护的可以叫自然保护区，纯玩的那叫做旅游度假区、开发区，但是又保护又利用的，最好的框架就是国家公园。

国家公园里面涉及的法律应该说现有的法律体系都涉及到了，比如《海岛保护法》强调对海岛的保护，旅游也可以用，但是真正咱们建设的，使用权非常短。

真正的搞海岛开发，如果我们有更长期限的使用权，谁也不愿意投资，这就涉及到法律的呼应。

刚才讲了一系列法律，草原有草原的法，海洋有海洋的法，海岛有海岛的法，水域有水域的法，这些资源最后集中到一起就是资源保护立法冲突。

国家公园体制如何在中国建立？

能不能建立？

建立起来是什么样子？

我们现在还在试点，还不知道。

但是我们除了前面讲的多法以外，很多部门也有很多规定，还没有到法律层次。

在规章层面，叫做部门立的一些规矩，比如原来林业部制定过森林和野生动物自然保护区管理办法，森林公园管理办法，国家海洋局出过海洋自然保护区管理办法，原来地质矿产部出过地质保护管理规定，农业部出过水生动植