西部切发达地区社会保障制度现存问题及对策分析.docx

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西部切发达地区社会保障制度现存问题及对策分析

西部欠发达地区社会保障制度现存问题及对策分析

摘要：

西部欠发达地区社会保障制度的基本内容应是搞好农村社会养老保险，建立农村最低生活保障线，健全失业保险制度以及发展农村合作医疗制度等几个方面。

目前，我国的社会保障虽取得了一定的成绩，但依然存在着制度、管理、覆盖范围、资金运用等方面的问题并受到不发达经济发展的制约。

首先，通过扩宽投资途径，完善管理等健全养老金制度；其次，扩大医疗保险覆盖面，加强医疗保障经费征集与管理、监督等措施发展医疗保险制度；再次，拓宽失业金筹措渠道，扩大失业保险范围，加强监督机制并与促进就业结合来健全失业保险制度；最后，在经济发展的基础上建立健全农村保障制度。

关键词：

社会保障制度；制度缺陷；失业保险；养老保险

TheWesternUnderdevelopedRegion,theSocialSecuritySystem,ExistingProblemsandCountermeasures

Abstract:

Thewesternunderdevelopedregionofthesocialsecuritysystemisthebasiccontentsofruralsocietyendowmentinsurance,establishingruralsubsistencesecurity,andunemploymentinsurancesystemandthedevelopmentofruralcooperativemedicalcaresystem,etc.Atpresent,ourcountrysocialsecurityhasobtainedsomeachievements,buttherestillexistthesystem,management,coverage,capital,etc,andisnotricheconomicdevelopment.First,throughinvestment,perfectingthemanagementapproachtowidenthepensionsystem,andetc.Second,expandinghealthinsurancecoverage,strengthenmedicalinsurancefundcollectionandmanagement,supervisionandothermeasurestodevelopmedicalinsurancesystem,Again,broadenthefinancingchannels,expandthefast-risingunemploymentinsurance,strengthensupervisionmechanismandtopromoteemploymentandunemploymentinsurancesystem,Finally,onthebasisofeconomicgrowthtoestablishandperfectthesystemofruralsecurity.

Keywords:

Thesocialsecuritysystem,Institutionaldefects,Unemploymentinsurance,Endowmentinsurance

社会保障制度是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及收入的再分配，由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障居民的最基本生活需要，它的意义并不是实现共同富裕，只是为了安定社会，缓解资本主义矛盾。

社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。

近年来，中国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展，但面临的形势仍十分严峻。

社会保障问题引起了人们的普遍关注。

应建立什么样的筹资模式、社会保障的城乡整合、农民工的保障、社会保障资金的管理等都是人们讨论的热点。

目前我国社会保障制度面临三大挑战。

从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。

截止2006年底，我国已有14130万城镇职工和4635万离退休人员，参加了基本社会养老保险，覆盖率约为89.9%以上；全国已有30个省、市、自治区开展了县级农村社会养老保险工作，但是，仅有5377多万农村居民参加了保险，只占全部农村居民的7.29%[1]。

城镇已经初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，而在广大的农村，除养老保险和医疗保险进行了有限的改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。

随着城市化、现代化进程的加快，城市与农村的社会状况、经济结构正在迅速地变化着。

原有的以城镇居民为主要保障对象的城镇型社会保障制度，其所依赖的历史条件以及其所具备的社会功用，也正在迅速地转化甚至逐渐地消亡。

一、西部欠发达地区社会保障制度的概况

欠发达地区的农村社会保障制度，笔者认为，其基本内容目前应是搞好农村社会养老保险，建立农村最低生活保障线，健全失业保险制度以及发展农村合作医疗制度。

（一）农村社会养老保险

中国目前在欠发达地区建立农村社会养老保险制度，应从欠发达地区农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以农民自我保障为主，集体有条件的给予适当补助，国家予以政策扶持并承担保险基金的保值增值。

欠发达地区农村社会养老保险的对象与发达地区一样，是非城镇户口。

交纳保险金的年龄一般为20—60周岁，在具体操作上，对投保年龄、数额、次数等可允许有一定的灵活性，以适应农村经济发展不平衡，农村收入不稳定的状况。

领取保险金的年龄不分性别、职业，一般均为60周岁[2]。

在现阶段，农村社会养老保险基金原则上以县为单位统一管理。

为确保基金的保值增值，国家财政可考虑为欠发达地区发行高利率特种债券，这样由国家财政担保和承担风险，养老保险基金的支付就有了可靠保证。

由于欠发达地区投保档次一般较低，每年收取保费较少，因此，其各级管理机构的人员工资应由财政拨付，其办公费用，每年按所收保费的3%由县管理处统一提取，分级使用。

因为欠发达地区是相对于发达地区而言的，欠发达地区也具有相对性，其中存在相对的富裕地区，欠发达地区的农村社会养老保险应首先在相对富裕地区中推行。

在欠发达地区推行农村社会养老保险，尤其需要坚持“低档次、先入轨、后提高”的原则，其好处是，由于投保档次较低，一般家庭都能承受，生活不会受什么影响，可以把尽可能多的农民引入“农保”轨道，等将来经济发展了，收入提高了，再提高标准，逐步达到保障老年人基本生活的目标。

（二）农村最低生活保障救助

欠发达农村建立农村最低生活保障线制度，是保证欠发达农村农民基本生活权益，促进欠发达农村经济发展和社会稳定的重要保证。

就目前来讲，欠发达农村的最低生活保障线制度的建立应根据当地农村生活水平和经济发展现状，本着就低不就高、保障重点、循序渐进、逐步提高的原则。

笔者认为，欠发达农村最低生活保障线保障对象应包括以下成员：

1．家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的家庭；2．家庭主要成员死亡或无经济来源的家庭；3．家庭成员有痴呆或残疾造成长年贫困的家庭。

对那些因违犯国家计划生育政策，或因好逸恶劳、赌博等原因造成家庭贫困者，不给予最低生活保障线保障。

享受最低生活保障线的农民的审批程序，应先由户主提出申请，再由农村委员审查，经村民小组和全体村民通过，经乡镇政府审核后，报县民政局批准，并由县民政局颁发《农村最低生活保障救济证》。

其资金和实物，最好是分别由县、乡、村三级分别负担。

今后，随着经济的不断发展，逐步提高救助标准。

贫困户凭“救济证”领取救济和补助粮，救济费由乡民政部门统一办理发放手续，按月发放到户。

救济粮、款要严格管理，不准挪作他用，并接受财政、审计部门的审计和监督。

保障对象的确立和复核每年度进行一次，对已稳定脱贫的及时终止救助，对新产生的贫困户及时给予救助。

（三）失业保险制度

失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分，是由国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。

其主要内容包括：

1．建立专项基金；2．建立专门管理机构；3．健全对失业员工的管理和服务；4．建立转业训练和生产自救实体。

总而言之，失业保险的目的不是保障失业人员过上富裕的生活而是保障其在失业期间的基本生活，促进其再就业，从而实现社会的稳定发展。

（四）农村合作医疗制度

西部欠发达地区建立农村合作医疗制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。

合作医疗制度是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，在中国，城镇居民一般有公费医疗、劳保医疗或医疗社会保险制度给予保健与疾病医疗保障[3]。

而占全国总人口70%以上的农村社会成员却缺乏必要的医疗保障。

合作医疗作为农民群众在长期与疾病作斗争中逐渐形成和发展起来的一种医疗保障制度，便成了解决农村居民疾病医疗与保健问题的主要依托。

农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了重要作用。

二、西部欠发达地区社会保障制度目前存在的问题

（一）养老保险制度存在的问题

养老保险是一种对退休人员的生活费用给予保障的制度。

中国的养老保险事业发展很快，但仍然存在不少问题：

1．国家对老职工有隐性负债

中国养老保险改革的主要特征是由现收现付制向基金积累制为主的养老保险制度转变。

这个转变的难点主要是对老职工和退休职工而言，过去他们的养老金是由国家和企业负责的，现在一下子要他们依靠个人账户养老，是不现实的，因为他们的个人账户基本上是空的[4]，这实际上就存在一个国家没有对他们的过去贡献做出补偿的隐性负债问题。

这样对他们来说就增大了压力，所以国家应该主动提出补偿，来解决矛盾。

2．养老保险金缺口大

目前中国已经进入老龄社会，养老保险金缺口压力很大，有人提出延长退休年龄以缓解社保压力。

但是延长退休年龄难免增加就业压力，这是个两难选择。

笔者倾向于延迟退休，因为目前我国养老保险法定缴费的年限是15年，远远低于国际上通行的30年。

现在实际上很多人在40多岁、50多岁就退休了，再加上人口寿命的延长，交15年的养老保险金支24、25年的退休金，导致养老保险金亏空很大。

因此，我国的养老金体制需要调整，养老保险必须延长供款期，从15年至少要变到25年、30年，这是一个首要条件，然后才能说延期退休问题。

3．挪用基金现象严重

养老保险金是我国老百姓的“养命钱”、“救命钱”。

近年来一些人和单位把“黑手”伸向养老保险金。

审计署的相关统计表明：

自1999年以来，审计署组织审计养老保险金共5825亿元，查出违规违纪基金269亿元，其中挤占挪用110亿元，大部分用于购置固定资产、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业，有些甚至无法收回[5]。

这一切的一切，无不揭露出中国国有资金的灾难性管理状况，腐败和缺乏社会保障成为导致全国不满情绪不断高涨的主因，尤其在欠发达地区，问题越来越多。

4．资金存储管理混乱

由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。

这些问题的出现，充分的暴露了管理的不科学，制度的不健全，以及流程的不严密等所导致，极其缺乏的就是制度的规范化。

（二）医疗保险制度存在的问题

医疗保险制度是对社会成员的医疗费用支出提供保障的一种制度。

当前医疗保障还存在一些问题：

首先，部分城乡居民还没有参加基本医疗保险，覆盖面有待进一步提高[6]。

其次，多层次的医疗保障体系尚未真正形成。

尽管目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但还有明显欠缺：

一是农村人口的医疗保障问题还没有得到根本解决；二是现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨。

职工补充医疗保险、商业医疗保险救助、社会医疗救助、农村合作医疗制度和社区医疗服务等还没有得到有效的落实。

再次，医疗保险费用的征集有困难。

社会统筹账户的特点是个人的医疗费用支出同个人的缴费联系不紧，再加上国有企业效益低下、人口老龄化日趋严重，许多企业无钱可缴、有钱不缴和缓缴，造成医疗费用征集不足。

同时这种病人看病、医生开药、国家和企业付账三不联系的机制，又造成医疗费用浪费和部分职工得不到基本医疗保障的问题同时并存[7]。

最后，管理机制不健全。

现在的医疗保险政出多门、医疗基金增值缓慢、对定点医疗机构和药店管理不严、部分老职工和退休职工的医疗费用没有着落等问题仍然存在。

（三）失业保险制度存在的问题

我国的失业保险制度是在改革开放以后建立起来的，目前还是不成熟、不完善的。

存在的问题主要表现在两方面：

1．失业保险资金单一，缺乏有效的管理监督机制

国外失业保险金的来源多数为政府、企业、个人三方共同承担，而我国失业保险金的来源为企业和个人共缴，而且缴纳的比例较低，现行的失业保险金，按企业工资总额的3%缴纳，企业缴纳2%，个人缴纳1%，但按工资总额3%提取的失业保险金只能承担不到2%的城镇失业率，但目前的城镇失业率为9%。

所以，现在缴纳的失业保险金还远远不能满足这么多失业人员的要求。

另外，对失业保险金的管理又缺乏有效的监督机制，这样很容易导致失业保险金的部分流失，这对于我国众多的失业人员来说等于是雪上加霜，加重了他们的负担。

2．失业保险金支出结构不合理，保险标准确定比较混乱

失业保险在本质上是不同于社会救济的，它主要是对参保人员在失业期间的基本生活、促进再就业支付的费用。

由于失业保险是由劳动者个人和企业、单位按规定缴纳保险费用，从而获得享受失业保险的权利。

所以，不能把失业保险当作失业救济来使用。

但在实际上，我国失业保险积聚的相当部分的支出是用于失业救济，这就考虑到中国的国情了，中国人口多、基数大，还处于发展中，暂时还很难合理的支配失业保险金，但是我们得努力，相信在不久的将来会合理化运用的。

三、建立健全西部欠发达地区社会保障制度的对策

（一）建立健全养老保险制度的对策

1．政府通过多种途径偿还应对老职工的养老金隐性债务

从传统的企业年金模式向部分基金式养老金制度过渡的过程中将产生大量养老金隐性债务，中国养老金转轨时经济仍处于发展阶段，养老金隐性债务的合理解决，是整个养老金制度改革的关键[8]。

这个应该由国家财政资金填补，政府对转轨后的“老人”和“中人”的隐性债务有不可推卸的责任，随着中国改革开放的顺利进行，中国经济迅速发展，财政状况也大为好转，因此适当从财政中节约部分资金作为养老金补充是可行的。

财政资金填补养老金主要有两种方式：

一是政府将直接用财政资金填补养老金不足部分，以维持新制度的财务平衡；二是政府发行认可债券，职工退休时进行兑换。

2．完善现行社会养老保险制度的管理体制

改革现行社会养老保险制度的管理体制，必须真正实现行政管理机构与基金投资营运机构，执行机构与监督机构的分设。

在保持必要的政府监管的前提下，可以考虑将投资机构交给市场，例如，像智利那样培育一个养老金基金的托管人市场，成立多家形成竞争态势的基金管理公司，通过建立在规范的信息披露机制之上的市场竞争降低管理成本与管理风险。

3．选择多种投资方式，确保社会养老基金的保值增值

养老基金的保值增值就是保持基金货币量的增长率等于或大于通货膨胀率。

养老保险基金如不能有效投资运营，便难以保值增值，难以满足不断增长的养老保险支付需求。

为确保社会养老基金的保值增值，可选择以下几种投资工具：

（1）银行存款是当前的主要投资工具，但其比例应该逐渐降低，可保持在不超过20%的水平；

（2）国债是养老基金较好的投资选择。

从国债二级市场中寻找获利和以更低成本变现的机会。

另外，养老基金可以中央养老基金为主，争取获得国债一级承销资格，从而减少国债持有成本，增加收益；（3）有选择地投资于证券投资。

基金可以从两方面向证券投资基金投资，一是新基金发行时，规定一定比例向养老基金发行；二是在二级市场上选择业绩良好的基金，在适当的时候购买基金份额；（4）可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股。

这是有较大风险的投资，要十分谨慎，投资比例不宜过高；（5）可以有选样地投资于优良的企业债券或基本建设债券和金融债券。

（二）建立健全医疗保险制度的对策

1．扶持商业医疗保险的发展，真正形成多层次的医疗保险体系

任何单一的医疗保障制度都无法满足全体社会成员的医疗保障需求，只有多种医疗保障制度相互配合、共同发挥作用的医疗保障体系才能够满足我国全体人民的医疗需求。

为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：

一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。

二要进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策[9]。

就税收方面而言，比如补充医疗保险费在一定额度内（工资总额的4%）予以税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。

2．加强医疗保障经费的征集和管理

医疗保障制度主要是靠医疗保障经费实行的，如果制度没有经费支持，那么它只是摆设而已，也就是说要加强经费的征集和管理。

那么可以通过建立相关的法律制度、财务制度、审计监察制度和激励机制，保证经费的征集，防止不缴欠缴和拖缴、贪污挪用、周转缓慢等现象的发生和蔓延[10]。

同时可以根据国家的有关规定，在确保基金安全性的前提下适当进行投资，使基金得到不断增值。

3．健全基本医疗保险基金的监督机制

无监督的权利会导致腐败，同样，医疗保险基金也需要监督。

具体可以通过社会保险经办机构负责医疗保险基金的筹集、管理和支付，并建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度来监督。

社会保险经办机构的事业经费不得从基金中提取，由各级财政预算支付。

各级劳动保险和财政部门，要加强对基本医疗保险基金的监督管理。

审计部门要定期对社会保险经办机构的基金收支情况和管理情况进行审计[11]。

统筹地区应设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。

如果做到这些，那么医疗保险基金的安全就有保障了。

4．加强医疗服务管理

在竞争日益激烈的今天，什么最重要，不是别的就是服务，服务的好坏在一定意义上可以决定一个机构的成败。

那么要改革医疗机构，首先就应当改革其服务，明确基本医疗保险的服务范围和标准，对基本医疗保险通过竞争、实行定点医疗机构定点药店管理，建立医药分开核算，在适当降低医药费用水平的基础上，着力提高服务水平，从而增加其竞争力。

（三）建立健全失业保险制度的对策

1．扩大失业保险金的筹集渠道，努力增加失业保险金的数量

失业保险的实施不是简单的一句话，要靠资金来支撑，那么就应该考虑筹集资金的渠道。

具体办法包括：

一是统一全国的失业保险机构，实行垂直领导；二是对所有的城镇从业人员，实行强制性的失业保险缴纳的制度；三是在一定时期内征收失业保险特种税；四是进一步严格国家税收。

现在偷漏税的情况比较严重，有的地方实际收税甚至达不到应收税额的1/10。

即便是降低税率，只要严格征收，也能够扩大财政收入，从而增加政府的转移支付能力。

2．要逐步扩大失业保险范围

目前，我国失业保险覆盖面还比较小，这主要原因是人们的认识偏差。

在我们这样一个人口大国，一旦出现大量失业，则会影响社会的稳定，所以理应扩大失业保险范围。

根据《劳动法》的要求和失业保险制度改革的目标，失业保险范围将覆盖到中华人民共和国境内的城镇企业、城镇个体经济组织、国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。

这样就解决了非国有经济从业人员有险无保的问题。

同时，实行统一的缴费标准，缴纳的失业保险费由全社会统筹使用。

3．加强监督机制

失业保险基金是失业保障制度的血脉，它的一举一动都牵动着整个系统，所以要加强监督机制。

当然可以建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表和其他合法团体代表组成的失业保险监督机构，由过去的一方代表增加为多方代表，重大问题由保险监督机构集体决定，报同级人民政府批准后实施[12]。

同时，加重法律责任。

保证失业保险基金的足额收缴和有效使用，维护法律、法规的严肃性。

4．把促进就业与失业保险结合起来

失业保险是手段而非目的，其目的还是在于解决就业问题，所以应当把促进就业与失业保险结合起来。

建立失业保险制度，目的是为社会发展解决好稳定的问题。

因此，失业保险部门一方面的工作是对失业人员的保险进行管理；另一方面的工作是促进失业人员的再就业，建立再就业的机制。

这一机制的内容包括以下几方面：

（1）制定激励再就业的给付条件，失业者必须在失业后登记求职才能具备领取失业救济的前提条件，失业第二年的失业保险金要降低10个百分点，介绍职业无充足理由而拒绝两次者停发失业金等[13]；

（2）建立一套促进就业的体系，为失业者创造再就业的条件；（3）对雇佣单位实行优惠政策，鼓励其为失业者提供更多的就业岗位。

（四）建立健全农村社会保障制度

农村社会保障制度是我国社会保障体系的一个重要组成部分，随着农村改革的深入和经济的发展，建立健全农村社会保障制度的要求越来越突出。

在我国现阶段，如何加快建立健全农村社会保障制度，促进农村经济可持续发展，是摆在我们面前的重要课题。

80-90年代以来，我国在农村逐步建立了社会救济、社会福利、优抚安置等项制度，并取得了一定的成效。

例如：

陕西省积极开展新型农村社会养老保险试点。

截至2008年9月，全省新型农保参保人数已达28万人，60岁以上领取养老金人数达到5.83万人。

然而，农村社会养老保险制度推行十年，依然存在诸如参保率低、覆盖面窄，需要大力发展等问题，其改革思路如下：

1．发展农村的社会救济制度

我国目前还是发展中国家，农村还很贫穷，所以很需要发展农村的社会救济制度。

发展的重点是建立农村居民最低生活保障制度，这不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村社会保障制度的关键。

目前绝大部分地区：

在社会救济中还是沿用“不规范、不统一、实施中具有很大随意性”的传统方法，没有建立最低生活保障制度。

2．发展农村社会养老保险制度

我国的人口大多数在农村，随着农村生产社会化程度的提高和整个经济的市场化发展，以及农村的城镇化水平提高和城乡关系的进一步发展，在农村建立养老保险制度的迫切性也越来越突出。

农村养老保险制度的建立，对于促进城乡劳动力的流动，对于减轻农民对土地的依赖，实现土地规模经营都具有十分重要的意义。

3．发展农村合作医疗制度

随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目际，也谈不上现代化社会的完全建立。

据统计，从2003年7月试点开始到2006年年底，新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县（市、区），占全国总数的50.7％，有4.1亿农民参加[14]。

截至2007年6月，全国开展新农合的县（市、区）达到2429个，占全国总县（市、区）的84.87%，参加合作医疗人口7.2亿，占全国农业人口的82.83%。

这项制度的建立，在