国家科研项目监理的法学研究下.docx
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国家科研项目监理的法学研究下
国家科研项目监理的法学研究（下）
三、监理单位与监理机制的完善
监理单位的地位和性质
国家科研项目监理制度应当采取政府有关部门统一指导下的社会监理体制，监理单位应是为社会提供有偿服务的技术机构或者学术研究机构，[36]实行资格评定制度，对监理机构和人员分别建立相应的制度进行管理，实行监理审议师执业资格制度。
建立国家科研项目监理机构，在构建上可以参考社会中介组织的某些做法，但又不必完全等同于社会中介组织。
[37]在机构设置和人员组成上可以是相对独立的，但受政府科技主管部门间接的组织、指导和监督。
根据专家们的专业领域，建立若干个相应科研领域的监理专家储备库，专家储备库的人员选择应打破地区疆域的限制，按照学术专长、所在科研院所分类索引，所有成员均为该领域的学术精英。
当有必要组成专家组进行科研项目评议时，国家科技主管部门可以随时从网上进入国家科研项目监理专家储备库，根据需要随机选出若干名专家，具体组成科研项目监理专家组，承担监理任务。
监理专家组是受国家科研主管部门委托进行工作的，服务对象是国家科研主管部门。
监理人员通过自己丰富的科研方面的知识和工作经验，可以减轻或化解科研项目实施过程中的风险或问题，保证国家科研项目的质量与进度，既有利于确保的国家科研正确发展的利益，又能够有力地支持研发方的工作。
监理单位的组成方式
首先，国家科技主管部门在互联网上点击监理专家库具体选择、组建监理专家组时，由于其检索事先已经打破了专家们所在地域的界限，故此只要认真坚持回避制，[38]就能够使监理工作的公正性获得较好的保证。
其次，国家对出色承担了国家科研项目监理工作的专家和学者会给予物质上和精神上的双重鼓励，激发他们的工作热情，引导他们树立服务公共利益的意识，公正地行使手中的监理权限。
再次，为了满足各种不同层次科研投入主体的需求，国家科研项目监理机构，还可以对外承担项目监理任务，收取相应的费用，用于补充支付对承担监理任务专家的物质奖励，以减轻国家财政的负担。
这样，就出现了“排除零和，走向双赢”的局面。
图三监理单位与监理人员
谁是评价监督主体
重要的是各种评价的程序正当和信赖性的提高
评价的主体
内部评价主体
准内部评价主体
外部评价主体
从上述内容可以看出，所谓监理单位，并不限于既存的团体，一般是经过随机抽样，从专家库中随意选择的专家，临时组建监理专家组。
这样更有利于发挥专家的特长，同时做到相对公正。
[39]
监理人员的选聘机制
有关的法律、法规和行业标准、规范，以及国家科研项目的招标书、答标书和合同等其他有关规定，都是监理人员工作中应当依据的行为准则。
监理人员应具有良好的道德品质、人际关系，要办事公正，能听取不同的意见，敬业爱岗并有充沛的工作精力。
当然，有关选聘机制上必须坚持回避原则，按照前述随机抽样的方式，从专家库中选聘。
现状把握——问题与完善对策
1、现状与问题
21世纪将是一个竞争激烈、充满变化、发展迅速的知识经济时代，世界科技和经济将迅猛发展。
因应于这一变化，科研管理体制的改革亦是刻不容缓，各国都因此掀起了这一改革的浪潮，期冀以制度建构来促动国家科研能力的提升。
[40]从法学的视角来分析，就是要通过规范科研项目审批行为，建立结构合理、制约有效的监理运行机制，对项目全过程进行社会化、专业化、一体化的科学管理，从而改变那种不适应市场经济发展的封闭式的小生产管理方式，使国家科研项目真正发挥其应有的理论价值与应用价值。
目前，我国现有的科技管理体制是为了适应计划经济体制之下国家权力优位格局的、一种以国家统筹主导、由国家统一财政支持的科研项目管理体制。
然而，在经济全球化、全球一体化的时代，必然要求我国现有的科研管理体制对于日新月异的科技发展及全球化所提出的挑战与压力迅速给予回应。
作为发展中的社会主义大国应当适应世界高技术发展日新月异的新形势，积极跟踪世界先进水平，缩小与国外的差距，适当集中力量，在有限的高技术领域部署工作，对促进经济和社会的发展、特别是农业现代化和工业、企业技术升级等都具有重要意义。
2、期待与建议
国家科研项目引入监理机制后，在管理上应在如下九个方面实现革旧布新
国家科研项目运行的全过程有一套明确、合理、可行的计划或者规程，以及与之相应的审核、监理机制和手段。
与国家科研项目有关的整体组织机构及作业流程必须规范化。
国家科研项目研发的甲、乙方之间具有充分、有效的沟通机制，使乙方能够全面、准确地了解甲方的实际需求，同时使甲方能及时了解项目的进展情况，并及时作出相应的反馈。
乙方内部具有充分、有效的沟通机制。
在监理人员的支持下，甲、乙双方有能力在项目进展过程中动态地实施有效的控制，及早预测和发现可能影响科研项目研发计划的各种因素，使项目能按计划进行。
在监理人员的支持下，乙方具有可靠的组织与技术保障，能及早发现项目中可能影响最终目标的功能与性能的缺陷，使科研项目的关键指标在研发实施过程中得到全面监测，出现偏差时能够得到及时、有效纠正，使科研项目研发的整体水平得到保障。
监理专家组在实施方案与技术示范方面的职责
A.在项目实施中，现场确认项目实施地点、规模和范围；检查项目内容、技术路线以及用于项目的材料、设备和设施。
对不符合合同与实施方案要求的，有权责令改正；
B.在项目实施过程中，检查和监督项目承担单位年度工作计划的实施，审查现场、相关数椐和资料，进行中期评估。
审查项目年度执行报告，当项目未能按计划实施，要及时督促项目承担单位加快进度，并写出进度滞后原因的报告。
项目完成后要作好项目的技术报告和经费决算报告的审查工作；
C.项目实施过程中，分别采取巡视或调查的方法进行监督，对符合合同规定和实施方案的部分或全部科研成果给予签认。
对不合格的，有权要求重新展开研究或采取其它补救措施，以达到合同和实施方案的要求；
D.定期向政府主管部门报告
项目实施的进展情况，有责任提出终止项目合同的详细报告，供政府主管部门做出决定；
E.在验收前对项目的相关数据进行客观评价或确认，并提供相关报告，参与政府主管部门对项目的验收工作。
监理专家组在经费管理方面的职责
A.要求政府主管部门按合同规定向项目承担单位支付项目经费；
B.审查年度经费决算，监理审查课题经费的使用情况，并按规定向政府主管部门报告。
对项目承担单位经费使用不当的，提出经费处理意见报告。
监理专家组在项目合同管理方面的职责
A.参加实施阶段的各种会议；
B.对项目承担单位在项目实施中的目标调整、内容更改、关键技术方案的变更、项目负责人和主要技术人员变更、无故延期和不可抗拒原因对项目的影响进行监理调查，并向政府主管部门报告，发出处理通知书；
C.督促项目承担单位按时完成合同规定的责任事项和法定承诺。
四、监理的工作方式与程序制约
专门技术性与监理的工作方式
鉴于国家科研项目的高度专门技术性，对国家科研项目实施监理的工作方式应当体现出相应的特色。
国家科研项目监理的内容与范围应包括这些项目全过程，而不仅仅是这些项目的应用实施部分。
目前在我国实行国家科研项目监理制尚需做好以下四项工作：
一是转变观念，促使广大科研人员充分认识实行项目监理制的必要性和紧迫性，理解和支持国家科研项目监理工作；二是进一步制定和完善国家科研项目监理的体系和规范；三是尽快建立一些具有权威性、独立性和公正性，且是按照科研项目研究的客观规律进行运作的项目监理咨询机构；四是培养和提高一批国家科研项目监理人员的职业道德和专业水平。
参与评价的专家的专业构成一定要有一个科学、合理的比例，应以管理类专家为主。
实体制约与程序制约
1、实体制约
科研项目的研究和开发，具有非常强烈的不确定性和鲜明的专业性，具有较强的探索性、创造性、继承性以及相互交叉融合性。
在这种高度专业性和高度风险性的领域，科研项目监理一般不宜在实体方面课处太多的制约。
这里并不存在是否实行监理的疑问。
问题仅仅在于，应该实行何种程度的监理，以及怎样实行监理。
2、科研项目监理主体的专业性与监理工作的公正性之间的悖论
鉴于科研项目内容的专业性与创新性，科研项目监理工作必须由具有相当丰富专业知识的专家学者们担任，而不能完全效仿建设项目监理的做法，由完全置身事外的第三方监理公司来完成工程项目的监理工作。
这就是科研项目监理的主体专业性与监理工作公正性之间的张力与矛盾。
问题的症结在于研究主体与监理主体的重合恰恰违背了“自己不能做自己案件的法官”这一公理。
彻底改变这种局面在现有物质基础和客观条件下是非常不现实的。
为保证评审工作的公正性，在科研项目评议时坚持回避制。
[41]
为从根本上解决国家科研项目监理主体的专业性与监理工作公正性之间的张力，我们可以引入“特征函数”和“分配向量”的概念。
[42]建立国家科研项目监理机构，通过制度运作协调其成员中的个体利益，来保证实现国家科研监理机构达到最大赢得值。
同时，各成员根据劳动合理分享国家的精神和物质奖励。
[43]
3、科研项目内容的创新性及其导致的监理工作的程序性
科研项目的研究内容最大的特点就是极具创新性、科技含量十分丰富。
在大多情况下，学者们选取的课题本身就是全新的、没有形成定论的东西，不仅外部人员，而且内部人员都不可能准确地评判出该科研项目的内容是否正确。
图四监理的阶段与手段
科研项目监理介入的阶段、手段
把握监理的特点与界限
监理的阶段及内容
事前监理
1、必要性、可行性论证过程的透明度监理
2、论证、决定程序的公正性监理
3、裁决过程中廉洁度监理
科研过程监理
1、人员配备情况3、科研进度情况
2、经费使用情况4、成果评价转化
监理的手段及内容
着眼于效率的手段
成本利益分析
成本效果分析
成本分析
成果分析
着眼于有效性的手段
统计分析法
对照实验法
业绩指标评价法
简易手段
随时抽查电脑跟踪现场交谈
外脑利用采访同行报表分析etc.
要对有关内容作出科学的评判，就必须通过一系列的科学论证。
一旦科研项目监理专家们不能或很难对科研项目的实质内容进行把握或很难根据科研项目的内容进展情况对它进行评估，就只能通过对科研项目的立项、执行、验收以及最终对科研成果产业化情况的跟踪评价等程序实施监理来间接实现对科研项目的监理活动。
4、公正原则是程序的灵魂
从程序制约的角度来看，对国家科研项目监理的运作必须坚持自然公正原则。
自然公正原则非常富有弹性，其本身的具体内容不是固定不变的，在适用上具有很大的灵活性。
传统的自然正义原则包括公正程序的两项根本规则：
其一是任何人不能作自己案件的法官；其二是必须公正地听取当事人各方的抗辩。
[44]
自然公正原则运用于国家科研项目的监理过程，要求监理人员和监理单位与被监理者之间不存在直接利害关系，并且，监理过程中必须注重听取研发方的有关意见，不允许恣意武断，擅作决定。
这种公正程序原则也应该在各种纷争处理机制中得以贯彻执行。
五、监理中出现问题的处理机制
监理中出现问题的处理机制，理想的模式应该是一个不断完善的政策循环过程。
[45]
图五不断完善的政策循环过程
> 行政目的之实现
PLAN
PLAN
PLAN
DO
DO
DO
SEE
SEE
SEE
前述政策循环过程中，计划既是起点，也是终点，进而又会成为下一个过程的起点。
制定计划本身需要进行大量的调查研究，因而，从行政行为的过程论来看，计划首先是大量行政调查和行政确认的结果。
计划的制定需要大量的信息，在行政过程中的任何行为或者措施乃至法规范的实施，都可以成为行政计划收集信息的对象，而调查、总结和反思正好为下一轮计划的制定提供了重要的反馈信息。
行政主体遵循这种过程规律，就会使其行政行为不断趋向完善，更好地实现行政目的。
在这个过程中，反馈是至关重要的。
同样，要建构针对监理中出现的问题的处理机制，需要遵循这种不断完善的循环过程论，需要充分重视过程中的各种信息反馈。
在我们探讨监理中出现的各种问题如何处理以及建立怎样的处理机制之际，我们不能忘记控制论中的信息变换和反馈作用，不能忘记要致力于建设一种能够自动按照人们预定的程序运行的良性互动的系统或者机制。
我们必须充分认识到，在很多情况下，权力的滥用，腐败的产生，往往并不取决于人，而取决于机制是否完善。
[46]在本部分，我们将致力于这种问题处理机制的探讨，运用控制论的手法，通过分析有关机制的信息流程、反机制和控制原理，以探寻使系统达到最佳状态的原则和方法。
科研项目实施过程中问题的处理机制
在科研项目实施过程中有哪些问题需要处理？
由谁来负责有关问题的解决？
如何选任或者确定有关人员的职责及其分工？
什么时候需要监理的介入？
关于这一系列的问题，我们在前面的论述中基本上作出了回答，在这里就不再赘述。
我们认为，监理制的定位只能囿于强化过程监督，如此看来，由承担科研项目研发任务的科学家或是科研项目监管部门来发现问题并负责问题的解决，是最为名正言顺而且也可以兼顾科学与效率的。
对实施科研项目过程进行监理，在既有的专家评审会之外架构另一层面的约束机制，从当前国家科研项目运作的现状来看，并不是一种权宜之计。
科研项目成果报告中问题的处理机制
科研项目成果报告中问题的处理，主要依赖于相关方面专家的参与和协作。
这是因为，科研项目成果报告本身涉及到高度专业性、学术性和技术性的问题，其优劣、真伪的判断权只能留给相应领域的专家、学者，其他人包括主管部门在内皆不宜介入过深。
不过，主管部门的介入应该是有关问题得以彻底解决的必要前提，只是在这里应该强调对专家判断的尊重以及对专业知识或者学术研究的重视，在充分考虑相关领域专家尤其是监理专家组的专业性判断的基础上，作出奖惩等处理决定。
问题的关键在于，应该为科研项目承担单位和有关人员设立相应的陈述、申辩乃至要求听证等寻求权利救济的制度途径。
而对于其他人来说，这一阶段的“民主主义”原理只能意味着对结果的了解权，而不宜包括对处理过程的参与权。
这就是“黑箱理论”效应的体现。
科研项目成果报告中问题的处理，完全可以采取科研项目主管部门、科研项目承担单位和科研项目监理机构之间的协商、惩戒和奖励机制来解决，只是如何在相关的处理决定中体现公平、公正的价值取向，并充分体现对效率价值的重视，则尚需深入研究。
成果转化过程中问题的处理机制
通常所说的科技成果的转化问题应是把科研成果及时转化为技术，将它推广、应用到企业中去，并使其产品化、规模化的工作。
通俗地讲，科研成果好比是种子，企业好比是农田，要想实现广种精收，必须要在培育良种、选种、因地适时、高效率撒种上下大工夫。
也就是说，在种子和农田之间我们需要专门的人从事培育种子和销售种子的工作，需要大量的培育种子和销售种子的中介机构或企业。
在科研项目的研发机构、中介机构和企业之间完成科技成果转化的过程中，亦可能产生各种各样的问题，甚至形成各种各样的纠纷，需要及时予以适当的处理。
实际上，正如我们前面所分析，科研项目的监理不仅仅是指科研项目研发过程中的监理，而且还包括科研成果转化阶段的监理。
我国已制定实施《促进科技成果转化法》，因此，在科研成果转化的过程中，必须坚持贯彻、实施实施该法，严格按照该法的规定，处理好各方面的利益分配和权利保护。
政府及科技界、学术界应当为每一个努力创造、努力创新的国民提供公平、公正、合理、合法的社会创新条件。
政府应当认真贯彻《促进科技成果转化法》，制定相应的政策和法规，进一步完善尊重、爱护和保护科技创新的法制环境。
监理报告自身问题的处理机制
对国家科研项目的监理活动，为了圆满地实现其应有的目标，起码应该具备全面性、立体性、流动性、迅速性和透明性。
换言之，作为监理活动之书面反映的监理报告，也必须重视有关内容的客观性、科学性和全面性。
具体说来，对国家科研项目实行监理，必须以全面的视角展示“防备风险”的统制机制，为建立和完善制约与励机制提供一定的视点，做到评价的一贯性，坚持教育训练，不断提高监理质量，将监理的过程和评价结果以书面形式表现出来，接受有关方面的监督。
关于监理报告自身的问题，我们可以从如下几个方面来展开分析
1、监理报告中必须明确记载监理目的。
这方面出问题的可能性几乎是不存在的。
2、监理报告中必须明确记载科研单位及科研人员在实现预期的科研目标的过程中所面临的内部及外部的重要的风险，并予以评价。
值得注意的是，从国家科研项目监理的内容来看，其对科研项目研发的整个过程所发挥的作用始终都是外部的、程序的和形式的，因而对其责任的追究亦不可无限制地扩大。
有关责任的范围、构成要件以及承担方式等，都应该通过立法或者相关政策的制定来加以明确和完善。
3、监理报告中必须就科研单位及参加人员能够凭自己的裁量而行动的范围、科研主管部门的监督、指导职责以及为实现预期目的而确定的有关方针、政策乃至法律规范进行充分而客观的记载，并对监理的任务、目标、形式和手段等进行尽量详尽的记载。
只要不是拘泥于机械的法制主义，这方面的问题处理就可以充分活用裁判外纷争处理制度或者称为裁判外纷争解决程序。
4、监理报告中必须对所监理的每一个环节作出明确的价值判断，应当就监理过程中所发现的问题提出有关修改和完善的建议，并添附相应的证据和理由说明。
监理报告自身的主要问题就集中在这里。
有关监理报告自身的问题主要是价值判断、证据支持以及理由说明，而导致这部分出现问题的，往往都是由于利权
诱惑。
在这里，最值得人们引起重视的，就是所谓种种学术腐败。
[47]
在科研监理报告中，对于抄袭等学术腐败现象，也应该予以明确指出，并提出处理建议。
同样，科研监理报告本身由于各种复杂的因素而导致弄虚作假的，亦应该受到相应的惩处。
从接受监理的科研项目承担单位以及科研项目参研人员的权利保护的角度来看，应当确立针对科研监理报告不实记载提出异议、寻求救济的途径。
鉴于科研监理报告所涉及内容的高度专业性，我们认为，有关纠纷的解决宜于适用科技纠纷仲裁制度。
总之，政府应该致力于建立广泛、公正、公平、完善的社会评判体系及其法律机制，以便对科研成果进行客观的评判。
当然，对于有关评判不服，也应该有救济途径。
这就需要建立和完善相应的纠纷解决机制。
注释
参见《863计划概况》，http:
///techachieve/intro/
1983年11月，中国国务院经济技术研究中心组织全国上千名专家学者研讨对策，形成了长达150万字的《中国迎接世界新技术革命浪潮挑战和机会对策的研究报告》。
由于科学家的建议和小平同志对建议的批示都是在1986年3月作出的，因而，这个宏伟计划被命名为“863”计划。
参见李鸣生着《中国863》，刊载于中国读书网||http:
//
1988年7月建设部发布了《关于开展建设监理工作的通知》，随后又于1988年11月印发了《关于开展建设监理试点问题的若干意见》，使得试点工作有章可循。
1989年，根据初步试点取得的经验，建设部制定了《建设监理试行规定》，这是我国第一个比较完备的关于工程建设监理的法规文件，勾画出具有中国特色的工程建设监理制度的初步框架。
1991年又分别制定颁发了《建设监理单位资质管理试行办法》和《监理工程师资格考试及注册试行办法》，建设监理法规制度进一步配套完善。
目前有关工程建设监理的若干概念仍需澄清，有关规则仍需完善。
例如，建设部于1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》第二条规定：
“建设监理包括政府监理和社会监理。
政府监理是指政府建设主管部门对建设单位的建设行为实施的强制性监理和对社会监理单位实行的监管理。
社会监理是指社会监理单位受建设单位的委托，对工程建设实施的监理。
”很显然，该此种理解与我们在这里所探讨的监理制度存在差异。
参见本文图一。
参见本文图五。
参见本文图二。
详细内容见后述“国家科研项目监理的主要内容”部分。
我们应该建立科学合理的科研项目评价机制，既要重视科研经费的数量，又要克服那种仅以科研经费数额为评价标准的做法，应着重强调单位数额的经费所产出的科研成果乃至有关成果的转化成功率。
这个问题必须引起科研项目研发单位、科研项目主管单位乃至科研项目监理单位共同予以充分的重视。
当然，科学研究的不确实性，正是揭示了这种不正常现象的不可避免性。
实际上，我们在这里所探讨的所谓避免这种不正常现象，只能是尽可能降低其发生的概率而已。
或者说，投入资金与产出的成果不成正比例，这才是科研领域的正常现象。
[10]现实中的迟延结题的现象比比皆是，其原因是多方面的，当然也包括有关监理机制的疏漏。
不过，按时完成和保证质量之间并没有必然的联系，这也是对科研项目实施监督的一个悖论，尚需要进一步加以研究。
[11]参见潘振海着《监理机制——提高投资效益的重要手段》，刊发于《计算机世界网》，2002年6月24日。
[12]例如，《新京报》2003年12月4日刊载《“中国印”被抢注的反思》，披露了如下内容：
北京2008奥林匹克会徽“中国印”标志的设计专利已经被提前“抢注”，这使北京奥组委在奥运标志的宣传和商业化开发上面临了极大的尴尬。
这种结局的确值得我们反思，尤其在科研项目研究过程中，一方面要强化专利保护意识，一方面也应该提倡尊重他人科研成果的学术道德。
要实现这一目标，必须建立相应的一系列机制来保障。
正如记者俞洲所指出的那样：
“其实，对奥组委来说，强化市场意识，以平和的心态走向市场，可能更为迫切。
否则，即使避免了这次危机，可能还会遇到类似问题需要缴纳更为巨额的学费。
因此，‘中国印’被抢注，留给我们的教训绝不应仅仅放在重视专利权保护上。
”
[13]近几年来我国科学技术在原始创新方面的不足越来越突出，我国科学技术对经济发展的贡献率约为30％，大大低于发达国家，专利数量也远少于发达国家，国家科学大奖一直榜上无名。
许多人热衷于造声势，这种虚夸浮躁之风已在我国许多科研院所、高等院校盛行。
参见《政协委员炮轰学术腐败呼吁学术界诚实守信》，刊载于2003年10月29日
[14]此类情形在实践中已经较为普遍，而有关部门尚未引起足够的重视。
甚至，有的单位考虑到自身工作业绩的问题，即使认识到了这种情形及其危害，也不积极、主动地予以揭露。
从国家科研项目研究的角度来看，这种做法不利于创新、探索，亦不利于倡导优良的风气。
要革除至少减少这种现象，必须多视角、多维度地整备对策，其中信息系统论和计算机网络技术的充分活用，应该是比较有效的手段之一。
[15]这也正是我所提出的多维度完善决策机制的问题。
[16]我们知道，大多数项目承担者都是很优秀的，起码是比较优秀的。
但是，在现实生活中，往往正是由于其很优秀，因而各种社会兼职繁多，导致其无法在科研项目研发方面保障充分的时间和精力，结果势必影响项目研发的质量。
[17]参见宋照来着《激励与约束——兼谈人力资源问题》，刊发于《经济学家》网站，2003年2月12日。
[18]纯粹的公共选择理论具有如下特点：
见物不见人，重物轻人，把人当作工具、当作物来管理，人是机器的附属物，人要适应机器，对人主要依靠物质刺激和金钱激励。
现代行为科学主张要重视人的因素以及人和社会的关系，重视人的外在关系行为，强调协调组织目标和个人目标，激发人的内在动力，促进人自愿发挥出力量。
[19]HansMark、ArnoldLevine着，任源博等译《美国研究机构的管理·着眼于政府研究所》，航空工业出版社1988年版，第8
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