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扩大内需政策的实际操作与体系重构
扩大内需政策的实际操作与体系重构
李通，倪琳 2010-08-03
摘 要：
扩大内需政策的提出是中国经济进入新发展阶段的重要标志，也是经济转型过程中的重大制度变迁。
1998年以来，我国扩大内需除采取积极的财政政策、稳健的货币政策等多项措施以外，还积极推进城市化、大力提升人力资本等重大战略措施。
但从近期形势和未来发展看，在教育产业化、高等教育大众化对内需的影响日渐式微、城市化对内需的影响边际效应递减等情况下，扩大内需亟需寻找新的源泉和动力支持。
坚持以人为本的发展战略，实现从严格控制人口增长到适度人口增长的转变，应纳入下一步扩大内需的政策体系。
关键词：
扩大内需，最终消费，城市化，人口控制
扩大内需是市场经济体制框架基本形成的产物，是经济进入新发展阶段的重要标志。
自1992年提出建立社会主义市场经济体制的目标后，我国经济的市场化范围不断扩大（商品市场开放、劳动力市场开放、房地产市场开放），市场化程度不断加深（各类市场化指数不断提高）。
1997年，我国经济的总体市场化程度已达60%，与此同时，结束了长期困扰我国经济发展的短缺经济，经济生活中出现了“生产能力过剩－富余人员下岗－消费需求下降－生产能力进一步过剩”的新问题。
据国家经贸委1998年上半年对601种主要商品的测算，供不应求的商品为0。
在此之前的1996年，供过于求的商品只占7.6%，1997年扩大到31.8%，1998年为33.8%，而1999年的比重飚升至80%。
在内需不足的同时，亚洲金融危机的爆发使得我国经济面临诸多困难。
1978年我国进出口总额占GDP比重不足10%，1994年达43.5%，但1997年亚洲金融危机的爆发，使外需增长急剧减少（见图一），进出口总额占GDP的比重下降到36%以下。
在我国经济增长难以持续、风险增加的背景下，1998年中央经济工作会议提出把扩大内需作为经济发展的长期战略和基本立足点。
一、扩大内需政策回顾
为缓解商品供过于求的局面，促进经济持续健康发展，政府先后出台了一系列扩大内需的政策，围绕分配制度改革、财政政策、货币政策、社会保障、假日消费、人力资本投资、促进消费、推进城镇化、自主创新等方面，启动各级各类消费市场，收到了一定成效。
（一）通过分配制度改革和收入分配政策调整培育中等收入群体，通过扩大就业战略提高居民收入
党的十四大以来，收入分配制度经历了“以按劳分配为主体、多种分配方式并存”、“把按劳分配和按生产要素分配结合起来”、“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”、“初次分配注重效率，再分配注重公平”以及“扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”以实现共同富裕的过程。
党的十七大报告指出，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术，管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。
逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。
着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。
创造条件让更多群众拥有财产性收入。
创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。
扩大就业采取的主要措施是：
通过发行长期国债、兴办公共工程，大力发展增长性强、就业容量大的服务业，拉动劳动力需求；加强就业服务，引导全社会转变就业观念。
发展非公有制就业、非正规就业和社区就业等灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。
把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作列入党和政府的重要议事日程，实行“一把手”负责制。
党的十七大报告进一步强调实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。
通过上述措施，避免了转型过程中失业规模的急剧扩大和失业率的迅速攀升。
（二）反周期的货币政策
一是调整存款准备金率。
1998～2008年，央行先后27次调整存款准备金率。
1998和1999两次下调，由13%下调到6%；而2003～2008年，又经过21次上调，又由6%上调到17.5%；随后又经过4次下调，逐渐下调到13.5%。
二是调整金融机构存贷款利率。
2002年，存款利率比1996年降低了78%以上，除开征利息所得税外，1998～2008年共调整17次，一年期存款利率由5.67%调整到2.25%。
人民币贷款基准利率经过18次调整，2004年10月29日之前为下降阶段，一年期贷款利率下降到5.31%，之后上升到2008年9月16日前的7.47%。
金融危机爆发后，为增强银行体系的流动性，我国又出台了一系列金融措施。
三是及时出台消费信贷的相关政策。
1999年3月中国人民银行发布了《关于开展个人消费信贷的意见》，要求各地积极稳妥地开展消费信贷业务，并决定从1999年起，允许各有关金融机构开办消费信贷业务。
消费信贷规模由1998年的456亿元增加到2008年的3.7万亿元，增加80.1倍。
个人住房贷款由426亿元增加到33000亿元，增加76倍，住房贷款占消费信贷的80%以上。
图一：
1978-1998年我国对外贸易战GDP比重变化
（三）积极的财政政策
积极的财政政策主要体现为大力增加用于基础设施建设，如铁路、高速公路、农业水土保持工程设施、市政建设和环境保护等方面，以及增加高科技企业和现存企业技术更新改造的投资。
另一个增加支出的因素是应对自然灾害。
1998～2002年共发行了6600亿元的长期建设国债，2006年国债和企业债发行额已达12000多亿元（见图二，下页）。
积极的财政政策还体现于税收政策的调整。
如提高出口退税率、暂停固定资产投资方向调节税、对西部地区采取一系列税收优惠政策、开征利息所得税以及逐步改革农村税费政策，直至全面免除农业税、种植税和特产税等。
全球金融危机爆发后，央行对货币政策首先作了根本方向的调整，我国也推出了以财政支出带动社会投资、总额达4万亿元的两年计划。
主要投向保障性安居工程、农村民生工程、铁路交通等基础设施、社会事业、生态环保建设和地震灾后恢复重建，还推出了大规模的减税计划，一年可减轻企业和居民负担约5000亿元。
（四）大幅度提高社会保障水平
1998年以来，社会保障制度逐渐成为一项基本的社会制度。
1998年3月我国在保留民政部的同时，组建劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制。
2008年3月，在原人事部、原劳动和社会保障部的基础上组建人力资源和社会保障部。
社会保障全面走向社会化和去单位化，独立于企事业单位之外，筹资渠道多元化、管理服务社会化成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标。
第一，推行了退休费用的社会统筹，缩小企事业单位养老金差距，实行国家、企业、职工三方合理分担，社保资金改为部分积累式。
为筹集和积累社会保障资金，2000年国务院建立了全国保障基金，并成立社会保障基金理事会。
2008年全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，其中参保职工16597万人，参保离退休人员5293万人，分别比1998年增加8100万人和2500多万人。
参加失业保险的人数由1998年的7928万人增加到2008年的12400万人。
在医疗保险领域，改变过去公费医疗、劳保医疗由国家包揽的办法，提出职工医疗保险基金由国家、单位、个人共同筹集的办法，探讨社会统筹与个人账户相结合的医疗保险改革方式，强化医疗服务和基金支出管理，不断扩大基本医疗保险的范围。
2008年参加城镇基本医疗保险的人数为31698万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险为20048万人，参加城镇居民基本医疗保险人数为11650万人。
城市医疗救助513万人次，比2007年增长16.0%。
农村医疗救助936万人次，增长148.0%。
民政部门资助农村合作医疗的人数达2780万人次。
第二，在社会救济领域，建立了多元化的最低收入保障，对低于最低生活保障线的城乡居民实行应保尽保。
2002年城镇低保对象为2000万人，2008年2334万城市居民得到政府最低生活保障，4291万农村居民得到政府最低生活保障。
为应对全球金融危机，我国政府强调，继续提高企业退休人员基本养老金，提高失业保险金和工伤保险金标准，提高城乡低保户、农村“五保户”等保障水平。
积极推进医药卫生体制改革，力争用三年时间基本建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务。
（五）增加闲暇时间，拉动假日消费
新消费者行为理论认为，闲暇是效用函数中的重要变量，也是消费的约束条件。
增加闲暇有利于家庭生活必需品的生产，有利于扩大生活必需品的购买。
20世纪90年代以来，我国先后将周工作时间由6天缩短为5.5天和5天。
在此基础上，1999年9月修订了《全国年节及纪念日放假办法》，增加了“五一”和“国庆”两个长假，2008年又增加“清明节”、“端午节”、“中秋节”等为全体公民放假的节日。
为促进消费提供时间上的保证。
（六）发展非义务教育，引导居民大幅度增加人力资本投资
1998～2008年，研究生招生人数由7.3万人增加到44.6万人：
普通高等教育由108万人增加到607.7万人；普通高中由360万人增加到837万人（见表1）。
与此同时开办教育消费信贷、新建高校教育基础设施、改善高校办学条件和教职工居住条件、实行教师资格证制度和教职工津贴制度。
图二：
1998-2008年债券发行情况（亿元）
表1：
1998-2002年各类教育招生/毕业情况（万人）
通过教育收费、医疗体制等方面的改革，强化了居民家庭作为人力资本投资的主体地位，由此使得以教育、医疗等形式表现的人力资本投资占居民消费支出的比例大幅度上升。
由于政府人力资本投资主体地位削弱和人力资本价格上涨，导致个人医疗和教育经费负担显著增加。
1993～2003年学杂费由87.15亿元增加到1121.49亿元，提高11.90倍，占全部教育经费的比例由8.2%上升到18.10%。
而国家财政性教育经费占全部教育经费的比例由1992年的84.05%下降到2003年的62.02%。
所谓的医疗保健投资，主要是用于看病治病，保健仅占20%：
文教用品及娱乐服务的支出，也主要是应付高涨的学杂费。
（七）清理抑制消费的不合理规定，积极培育消费热点
一是深化住房分配、投资、供应、管理体制改革，发展房地产市场体系、住房金融，打破旧的住房体制，建立市场配置资源的新机制。
从1998年开始，实行住房分配货币化，开放住房二级市场，多次下调住房交易和租赁税率，鼓励居民卖旧房、买新房。
同时，大力发展并规范房地产中介服务业，加速市场流通。
通过降低贷款利率，延长还款期限，鼓励居民贷款买房；发挥住房公积金制度的互助作用，允许符合条件的地区建立住房补贴制度，向职工发放住房补贴，支持职工到市场上买房。
住房投资和供应改变了由国家和单位投入资金建设住房的做法，推进“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的房地产开发模式，管理体制由单位自建自管的旧体制改变为企业经营型的物业管理新体制。
二是从1999年3月1日起，对邮政电信资费进行结构性调整，调整后的电话初装费、因特网资费、长话附加费等大幅度下调，邮政资费普遍提高。
三是制定和完善汽车产业发展政策和汽车消费政策，积极推动汽车产业结构调整，改善汽车消费条件，促进汽车产业健康稳定发展。
（八）改善消费条件，开拓农村市场
1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，强调努力开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点。
1998年底，原国家内贸局选择潍坊、苏州、保定、绵阳、漯河5个地级市进行开拓农村市场试点，此后试点范围不断扩大。
2000年1月，中共中央、国务院在《关于做好2000年农业和农村工作的意见》中指出，要切实加强农村电、路、水、通讯等基础设施建设，为扩大农民消费、开拓农村市场创造条件。
另外一项带有战略意义的是推进农村费税改革，农业税、种植税和特产税等已全部免除。
面对突如其来的全球金融危机，政府推出了“家电下乡”优惠政策。
主要内容是：
顺应农民消费升级的新趋势，运用财政、贸易政策，引导和组织工商联手，开发、生产适合农村消费特点、性能可靠、质量保证、物美价廉的家电产品，并提供满足农民需求的流通和售后服务；对农民购买纳入补贴范围的家电产品给予一定比例的财政补贴，以激活农民购买能力，扩大农村消费，促进内需和外需协调发展。
（九）转变城镇化发展战略，大力推进城镇化进程
自20世纪80年代初开始，我国实施的是一种散布式的城镇化战略。
1998年以来，城镇化的重点转向发展中心城市。
2000年中央关于“十五”计划的建议中，提出了大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略。
党的十七大报告进一步强调，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。
以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。
同时注重城市化内在质量的提高，把变农民为市民作为城镇化的核心任务。
1998～2008年，我国城镇化水平由30.4%提高到45.7%，城市人口达6.07亿。
除原来的长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群继续发展外，一批新的城市群不断涌现，2008年我国100万人口以上的特大城市增加到118座。
科学合理的城市化战略大大加快了城镇化的进程，对我国扩大内需提供了有力支撑，
（十）推进自主创新，加快科技进步
把提高自主创新能力、建设创新型国家作为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键。
实践证明，每一场大的危机常常伴随着一场新的科技革命，每一次经济的复苏，都离不开技术创新。
自亚洲金融危机以来，我国在推进自主创新、建设创新型国家方面作出了许多努力。
如制定国家中长期科学和技术发展规划纲要，加大自主创新投入。
1999年，我国R&D投入总额仅1460.6亿元，占GDP的比例仅0.83%，2008年增加到4570亿元，占GDP的1.52%。
全球金融危机爆发后，我国把科学技术的重大突破作为创造新的社会需求和催生新经济繁荣的重要手段。
特别是核心电子器件、核能开发利用、高档数控机床等16个重大专项，突破一批核心技术和关键共性技术，为我国经济在更高水平上实现可持续发展提供科技支撑。
鼓励和支持企业广泛应用新技术、新工艺、新设备、新材料，开发适销对路产品。
推动发展高新技术产业群，培育新的经济增长点。
（十一）实施西部大开发和振兴区域经济战略
世界经济危机的经验表明，区域开发是抵御消费不足、经济衰退的力量。
1998年以来，国家相继推出了西部大开发、滨海新区开发、东北振兴和中部崛起战略，以推动区域协调发展。
党的十七大报告强调，要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。
加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。
遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。
重大项目布局要充分考虑支持中西部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。
加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。
帮助资源枯竭地区实现经济转型。
更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用。
大开发和区域经济振兴战略对经济长期保持准繁荣状态，对反衰退、保增长、调结构意义重大。
二、扩大内需的制约因素
扩大内需取得显著成效，突出表现在经济持续平稳快速增长、物价水平稳定、人民生活水平明显提高等方面。
名义上国内生产总值增长2.56倍，但CPI增加不足20%，实际GDP（以1998年为100）增长2.14倍：
农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别增加1.2倍和1.9倍，消费结构升级加快，城乡居民的恩格尔系数分别下降7.6和9.7个百分点，汽车和住房成为新一轮消费热点和新的经济增长点。
但是扩大内需的源泉和持久动力存在萎缩趋势。
（一）经济增长的成果偏向于政府和企业，居民收入增加速度慢于政府和企业
财政收入由不足l万亿元增加到6万亿元，而居民收入的增长则相对缓慢。
1998年各项存款为95697.9亿元，其中，城乡存款占55.8%，企业、财政和机关团体占37.6%。
2007年，各项存款总额达到389371.2亿元，其中，城乡占44.3%，下降11.5个百分点，而企业、财政和机关团体存款所占比重上升7.5个百分点，呈现出城乡居民存款比重下降，企业、财政和机关团体上升的特点。
（二）人口增长下降和严格的人口控制政策
马尔萨斯反对人口增长，是因为人口增长有使经济发展的努力集中在生活资料的发展方面，从而使资本积累和摆脱低水平陷阱变得更加困难。
凯恩斯主义者欢呼人口增长，是因为人口增长是有效需求增加的原因，能够扩大消费，为企业家提供乐观预期，打开投资通路；人口增长的下降则关闭了投资通路。
我国控制人口增长，其原因之一是增加社会总供给、控制总需求过快增长，实现经济的平稳较快发展。
我国已经摆脱短缺经济，进入以买方市场和主要依靠内需拉动经济发展的新阶段。
在经济发展的新阶段，消费应成为经济增长的首要驱动因素，但消费能力则成了稀缺资源，人口增长的迅速下降对走出短缺困扰特别有利，而对消化吸收过剩生产能力、扩张消费能力不再是一个利好因素，严格控制人口增长变得不太需要。
但严格的人口政策进一步固化了人口增长的下降趋势。
10年来，出生人口数由2000多万减少到近年来的1500多万，净增人口数由1200万减少到600多万，自然增长率由1%减少到0.52%，人口增长的下降对培育更为稀缺性的消费能力意味着减少了消费者人数，使得以满足少年儿童为主要对象的投资变得不再必要。
随着这种趋势的加剧，长期中的投资通路也将因人口增长的迅速下降而关闭。
（三）大幅度增加居民人力资本投资以扩大内需的做法遇到诸多限制
1998年来通过非义务教育的发展，虽然使得居民支出不断增加，短期内对扩大内需产生了正效应，但这种效应很快就被支出预期扩大所带来的负效应抵消。
实践证明，在通货紧缩期，人力资本投资试图要居民取代政府、或者是政府或社会少花费而让居民多花费的做法对扩大内需是适得其反的。
另一方面，高考生源的逐年减少、大学生就业难问题的突出也对通过非义务教育实现扩大内需的做法提出了巨大挑战。
（四）在全球金融危机背景下，城镇化进程对扩大内需的积极效应可能出现边际收益递减
我国城镇化尽管仍然处于中期阶段，但经过10多年的高速发展，迟早会进入调整周期。
10年来城镇化率提高了13个百分点，每年约1.3个百分点，但2008年比往年的平均水平几乎下降过半，遇到外部环境冲击和国外需求的下降，城镇化速度将会放缓。
国内外经验表明，城镇化具有驱动投资和消费的效应，经济的每一次高涨，都伴随着城镇化的推动。
由于农业比较效益的提高和农民工市民化的制度性障碍，农民变农民工、农民工市民化虽然仍在继续，但伴随着全球金融危机的发展和世界经济的回调，农民工回流问题有突出之势。
随着这种趋势的发展，城镇化的内需效应将出现边际收益递减趋势。
三、扩大内需的新策略
1998年以来实施的扩大内需政策是我国经济转型过程中的重大制度变迁。
立足内需推动发展是我国经济发展的长期战略方针和转变经济发展方式的重要内容。
10年来，扩大内需政策除适时采取积极的财政政策、宽松的货币政策等多项措施以外，从人口经济学的视角考察，积极推进城镇化、大力提升人力资本也是我国扩大内需的重大战略措施。
但从近期的形势和未来的发展看，城镇化的推进、居民人力资本投资遇到农民工回流、大学生就业难等一些瓶颈，因此，继续扩大内需必须寻找新的源泉和动力支持。
（一）扩大内需必须坚持以人为本的发展战略
我国有13亿多人口，年均净增人口600多万，虽然比印度少一半，但仍是世界第二人口增长大国。
13亿多人口的巨大市场是扩大内需的源泉和长期动力，也是扩大内需的基本立足点和出发点。
从人的需要、人的发展和经济社会发展的总体联系出发，扩大内需必须着眼于人的需要和人的全面发展，着眼于全国人民的根本利益。
坚持以人为本的扩大内需战略要注意两点：
一是关注我国人口动向，生产适销对路产品。
我国正在经历急剧的人口经济转变，少子老龄化趋势快速发展，年出生人口稳中有降，而死亡人口逐年增加。
2008年死亡人口达940万人，比10年前增加了100多万，“十二五”期间将超过1000万人，由此将对消费结构、产品结构和产业结构产生深远影响，为不同企业、行业和产业带来不同的机遇或挑战。
因此，把握人口发展动向，生产适销对路产品，把需求引导供给和供给创造需求紧密结合起来，适时培育适合老年人发展的产业。
二是注重藏富于民，国民收入应适当向劳动者倾斜，使居民收入增长与经济增长相适应，特别是通过初次分配和减税、转移支付等再分配手段，提高居民收入，扩大居民收入在国民收入中的比重。
（二）通过财政支持，兑现承诺的奖励补助和优惠政策
在扩大内需的过程中，我国社会保障体系建设取得了较大成绩，在养老保险、医疗保险等方面力度很大，职工参保人数大幅度增加，农村居民也从中受益不少，但覆盖范围仍有待进一步扩大。
比如，全国有2/3的省、市、自治区曾经规定对城镇独生子女父母给予年老奖励补助，但由于种种原因，这项政策并没有得到很好落实，由此产生了一些社会问题。
多数部门都有类似规定，不同程度地存在类似问题。
建议各部门尽可能落实已经出台的规定，审慎出台新的奖励措施。
经费有困难且合理的，应考虑纳入财政和社会保障体系建设统一解决。
独生子女父母的奖励补助应纳入财政渠道。
站在贯彻以人为本和科学发展观以及扩大内需保持经济平稳较快增长的高度上，加快解决步伐，注重兑现、少说多做。
（三）实现由严格控制人口增长的扩大内需向允许人口适度增长的扩大内需转变
从世界各国的经验看，扩大内需的国家一般不控制人口，控制人口的国家一般不扩大内需。
既控制人口，又扩大内需，在世界上没有先例，更没有成功的案例。
日本扩大内需战略比我国至少早了10年，但从20世纪90年代开始，经济走向衰退。
为此，日本采取了包括鼓励人口增长、零利率等多种扩大内需的措施，但成效甚微。
其原因在于人口增长的持续低迷，从发达国家最年轻的人口结构到老龄化程度最严重国家的急剧转变，是对其陷于深层次衰退的最好诠释。
正如克鲁格曼所述，日本的衰退完全可以从人口学的角度解释。
在没有人口增长的情况下怎么能使内需得以扩大呢？
在内需驱动的模式下，只有经济的增长，而要求人口不增长或负增长，那么从长远和更广泛的角度考察，这样的经济增长可能对市场有效益。
凯恩斯曾经警告，在需求比预期低，且过剩供给不容易改变时，人口增长趋势改变对繁荣的影响可能是大灾难。
人口增长的快慢影响衰退时期的长短，从人口渐增时期进入渐减时期，则衰退时期将延长。
应该说除人口增长外，国外采取的做法中可以扩大内需的办法我们都已经采用或正在采用，唯一没有采用的可能就是放松人口控制、允许人口增长了。
在教育产业化、高等教育大众化对内需的影响日渐式微、城镇化对内需的影响边际效应递减以及我国人口经济转型接近日本20世纪80年代的转折关头，日本的经验值得借鉴，内需枯萎的教训值得深思。
实施由严格控制人口增长的扩大内需向允许人口适度增长的扩大内需转变，应该成为未来扩大内需的重要选项。
（四）增加人力资本和社会资本的政府性投入，提振居民信心
应对全球金融危机，不仅要解决就业岗位不足、失业率上升的现实问题，也
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