突发事件应急管理概述与案例分析.docx

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突发事件应急管理概述与案例分析

突发事件应急管理概述与案例分析

第一节突发事件应急管理概述

人类文明发展的历史，从一定意义上讲，也是一部不断遭遇挑战、战胜挑战的历史。

预防和应对各种类型、大大小小的突发性灾难事件，贯穿于人类历史发展的全过程。

当今世界，伴随着经济发展、社会变迁和科技进步，突发事件的诱因更加复杂，形态更加多样，各种传统和非传统、自然和社会、国际和国内的风险和矛盾交织并存、错综复杂、公共安全形势更加严峻。

一、突发事件的定义和分类分级

从历史早期的灾荒饥馑、瘟疫兵祸，到现代工业革命

后的技术事故、环境灾难，再到现代全球化背景下的金融危机、恐怖袭击，突发事件的种类和形态日趋多样。

20世纪以来，各国政府、科研人员及众多学者进一步加强了对突发事件的研究，在突发事件的概念、分类、分级、预防、应对方面都进行了有益的探索，并取得了丰富的成果。

（一）突发事件的定义

国内外学者对“突发事件”这一概念提出了很多定义，至今已有100多种，这些定义都从考察角度和研究目的不同各有侧重。

在我国目前对“突发事件”概念是这样规定的：

2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第三条规定：

突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

从突发事件这一定义来看，明确界定了4个要件：

1、突发性

事件发生的准确时间、地点及危害难以预料，往往超乎人们的心里惯性和社会的常态秩序。

2、破坏性

事件给公众的生命财产或者给国家、社会带来严重危害。

这种危害往往是社会性的、受害对象也往往是群体性的。

3、紧迫性

事件发展迅速，需要及时拿出对策，采取非常态措施，以避免事态恶化。

4、不确定性

事件的发展和可能影响往往根据已有经验和措施难以判断掌控，处理不当就可能导致事态进一步扩大。

（二）突发事件的分类

对突发事件进行合理的种类划分，是有针对性地制定和实施防范应对措施的前提，目前，世界各国对突发事件的种类划分并不统一，因为，突发事件的类型纷繁复杂，在不同时期、不同地域，常见或多发突发事件也会有所不同。

例如，在农耕社会，应该没有环境事故之害；在内陆国家，也极少有海啸、台风之虞。

根据我国现阶段的实际情况，应对法对突发事件归纳为四种类型：

1、自然灾害

其本质特征主要是自然因素直接所致，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

2、事故灾难

其本质特征是人们无视规则的行为所致，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。

3、公共卫生事件

其本质特征是由自然因素和人为因素共同所致，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

5、社会安全事件

其本质特征主要是由一定的社会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。

（三）突发事件的分级

突发事件究竟如何分级比较合适，需要按照“既要有效控制事态、又要应急措施适当”的原则，根据突发事件的严重程度、可控性、影响范围等因素，突发事件应对法对突发事件分为4级：

Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ（一般）。

究竟哪些突发事件属于特别重大、重大，哪些属于较大、一般级别，这方面考虑的因素十分复杂，应对法规定，突发事件的分级标准由国务院和国务院确定的部门制定，《国家突发公共事件总体应急预案》对特别重大、重大突发事件分级标准作了详细的规定，并同时明确，较大和一般突发事件的分级标准由国务院主管部门确定。

例如，特别重大和重大安全事故关于人员伤亡和经济损失的分级标准是：

特别重大安全事故：

造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或直接经济损失1亿元以上的事故；

重大安全事故：

造成10人以上、30人以下死亡（含失踪）、或危及10人以上、30人以下生命安全，或直接经济损失5000万元以上、1亿元以下的事故。

二、突发事件应急管理

在形形色色的突发事件面前，人类并不总是被动的承受者。

突发事件不仅可以被识别，而且只要把握规律、应对得当，突发事件的发生是可以防止的，突发事件的损失是可以有效控制的。

应急管理工作从总体上看，大多遵循一些普遍性、规律性的原则：

1、生命至上原则

将抢救生命和保障人们的基本生存条件，作为突发事件预防应对的首要任务；

2、第一时间原则

事发后立即采取紧急处理手段，力争在最短时间内平息事件影响；

3、预防为主原则

将监测、预警、预防作为应急管理的中心环节，力争将事件控制在萌芽状态；

4、协调一致原则

统一调度各方面的应急力量，优化整合政府、民间资源，协同应对突发事件；

6、分级管理原则：

根据突发事件危害和影响程度的不同，分别由中央政府和地方政府组织应对；

7、合法适度原则

依法行使突发事件处置权力，审慎适度采取预防应对措施，最大限度地避免或减轻措施本身可能造成的损失或影响。

我国深刻总结总结突发事件应对工作的实践，充分借鉴其他国家的有益经验，明确了我国突发事件应对的理念原则、组织体系和应对程序。

（一）突发事件应急管理的原则

1、以人为本，减少危害

切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

2、居安思危，预防为主

高度重视公共安全工作，常抓不懈，防范未然。

增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好预订突发事件的各项准备工作。

3、统一领导，分级负责

在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

4、依法规范，加强管理

依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。

5、快速反应，协同应对

加强以属地管理为主应急处置队伍建设，建立协调联动制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

6、依靠科技，提高素质

加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众防范应对突发事件的综合素质。

（二）突发事件应急管理的组织体系

1、领导机构

国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。

在国务院总理领导下，由国务院常委会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

2、办事机构

国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构，内设国务院应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

3、工作机构

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作，具体负责负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

4、地方机构

地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。

5、专家组

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理工作提供决策建议，必要时可直接参与突发事件的应急处置工作。

（三）突发事件应急管理的主要环节

1、预测预警

针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。

根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。

2、应急处置

主要包括:

信息报告、先期处置、应急响应、指挥协调、已经结束等环节。

3、恢复重建

主要包括:

善后处置、调查与评估、制订恢复重建计划并组织实施等环节。

4、信息发布

事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作，及时澄清不实传言和谣言，确保不因虚假信息造成社会公众恐慌。

形式主要包括授权发布、新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

第二节国外突发事件应急管理的主要做法

一、强化应急管理机构

总体上看，各国不断完善应对危机的强力机构，应急机构由分到合、由弱到强、由虚到实的趋势明显。

如，英国政府负责应对全国性的重大突发事件，首相是应急管理的最高行政首长，建立内阁紧急应变小组机制和国民紧急事务委员会，发挥应急管理决策和协调作用，并成立内阁办公室紧急事务秘书处，承担应急管理办事机构的职能。

美国于9.11事件后新组建了国土安全部，并将原有的内阁级防灾部门联邦应急管理署并入其中。

在2005年“卡特里娜”飓风应对中，联邦应急管理署暴露出重反恐、轻防灾的弊端，因此，美国政府重新打造联邦应急管理署，规定其在紧急状态下可以提升为内阁部门，直接对总统负责，并强化了其作为全国性应急管理机构的职能。

二、完善应急管理法规

日本有《灾害对策基本法》等各专项应急法律。

澳大利亚有《紧急救援法》、《危机管理法》等法律。

三、制订应急准备计划

英国《国内紧急法》规定，制定应急管理规划和预案是地方各级政府和应急服务部门的核心职责之一。

美国联邦应急管理署发布了《突发事件应急计划制订导向》，明确了制定各级各类预案的程序，并对预案演练和修订作出规定。

四、重视早起监测预警

德国拥有先进的监测预警技术系统，重大灾害预防委员会专门负责灾害发生的时间、地点、频率的分析和防灾计划的制订，每年向政府提出防灾减灾的对策建议；位于波茨坦市的地理研究中心通过分布在全球的监测点和先进的技术手段，及时向政府提供各种自然灾害预警信息，曾多次在第一时间成功预测了全球范围内的灾难。

五、加强救援力量建设

日本政府将消防部队作为应急救援的中坚力量，不断扩充强化，2005年消防部队达94万人，数量是警察的四倍；危险品生产企业按《消防法》均设立了专职消防队伍，形成了较为完善的专业救援体系。

六、借重新闻媒体作用

及时、公开、客观的信息发布和新闻报道是突发事件应急处置工作的重要组成部分，完全的新闻自由和保守的信息封锁，都会引起不必要的社会恐慌，导致事态升级恶化。

比如：

在俄罗斯的应急运行程序中，对媒体进行规范和引导是其中重要的环节，一旦进入紧急状态，政府的指令即通过广播、电视等大众媒体传播给社会民众，及时发布相关信息，并依法加强对社会媒体的管理，防止有害、虚假信息传播。

七、加强社会资源动员

近年来，在构建和完善应急管理体系实践中，一些

国家和国际组织逐渐认识到，有效应对突发事件仅靠政府的力量是不够的，只有广泛动员社会力量参与应急管理，才能全面提升社会危机应对能力、最大限度降低危害影响。

在提高社会公众自救互救意识和能力方面，有些国家在法律中强调了政府应急管理责任的有限性原则，明确基层居民的自救互就义务，如日本的《东京都震灾对策条例》强调两个理念，一是“自己的生命自己保护”，二是“我们的城市我们保护”。

许多国家对应急技能培训极为重视，德国、日本等国都是从娃娃抓起，幼儿园、中小学普遍设有相关教学内容，英国注重在在日常生活中通过知识普及和情景训练增强公众应急能力。

第三节我国的突发事件应急管理

一、面临的形势

我国是一个幅员辽