城市管理综合执法研究初稿.docx

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城市管理综合执法研究初稿

1.引言

20世纪90年代以后，随着城市化进程的加快，市政管理的围迅速扩大，城市行政管理中的多头执法问题愈显突出，这方面的改革要求随之迅速被提上了议事日程。

自《行政处罚法》出台后，国务院做出相对集中行政处罚权工作的决定，先后在123个城市和3个直辖市开展城市管理综合执法的试点这一探索性实践，随后在全国各地迅速推广。

从反馈的情况来看，此项改革的推广在解决城市管理领域中的多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀、执法扰民等的问题方面取得了显著成效，也在一定程度上提高了行政执法水平和效率，改善了城市管理的面貌。

但当下城管执法过程中，执法人员与被执法者之间的冲突屡屡发生，暴力执法频频出现，严重背离了和谐社会的构建目标，危及到社会稳定和干群关系，进而影响党和政府在人民心目中的形象，破坏改革发展稳定的大局。

在社会转型时期，各种社会矛盾和问题也集中体现在城市管理综合执法层面上，城市管理综合执法队伍只有转变执法理念，改进执法方式，提高自身素质，加强队伍建设，才能更好的履行职能，跟上时代和社会发展步伐。

本文从公共管理角度出发，综合运用文献、网络、数据和信息，就城市管理综合执法中的问题进行了阐述和剖析，试图找出现行的城市管理综合执法制度的可改进之处，并提出改善的设想，从而为促进我国城市管理综合执法的法治化、信息化、职业化提出建议。

2.城市管理综合执法的由来

2.1综合执法的由来

城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。

1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权的制度”，提出了综合执法的政策。

从同年起，国务院陆续批准了、、等城市开展集中处罚权的试点工作。

但在实践中，这些城市的试点进度并不一致，有些城市进展的比较顺利，基本达到了预期的目的，但是有的城市遇到了较大阻力，进展极为缓慢。

为了解决试点中所出现的问题，1999年11月8日国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》（国发【1999】23号）再次强调：

“要按照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离制度’，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点围。

2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发【2000】63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等容做了具体规定。

在这一阶段，国务院法制办又先后批准了64个城市的试点申请，开始使用“城市管理综合执法局”这一称谓，并全国围统一了机构名称，标志这试点工作进入了全面推广阶段。

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权的规定》（国发【2002】17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本辖区有计划、有步骤的开展相对集中行政处罚权工作。

为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中处罚权和综合执法工作的通知》（中央编办法【2003】4号），就两项工作的贯彻落实做出了详细的安排和明确了规定。

至此，综合执法工作在全国围展开。

与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行使执法体制由多头多层执法向统一执法转变，执法方式由突击整治向长效管理转变，执法队伍向专业化转变，执法形象得以改善。

但我们也应清醒的认识到，城市综合管理执法目前仍面临着很多困难和问题，应当认真研究和加以解决，以推动城市综合管理执法的健康发展。

2.2城市管理综合执法的产生

所谓城市管理综合执法，主要是指在城市管理领域行驶综合执法权。

相对集中处罚权就是将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关来行驶，行政处罚权集中后，原行政机关不在行驶原行政处罚权，由特定机关统一行使，以求在行政部形成行政管理权和行政处罚权的分离和制衡，实现行政执法权综合行使的一种新型执法体制。

这个新的行政机关也就是我们俗称的城管。

城管的全称是“城市管理监察部门”，是被授权的城市管理的综合执法组织。

3城管制度是中国城市化进程的产物，为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院决定在全国围开展将若干行政机关的行政处罚权剥离出来交由一个行政机关行使的集中行政处罚权工作，城市管理综合执法的部门—城管随即产生。

但是由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、执法手段单一、执法程序不严、执法队伍人员素质不强、执法理念落后、执法环境不佳等等问题。

以上种种矛盾产生的直接后果就是执法者和行政管理相对人的冲突不断，暴力执法和暴力抗法等情况时有发生，这些都造成了城市综合管理执法部门和行政相对人的关系紧，大大损坏了政府形象。

3.城市管理综合执法目前存在的问题

3.1相关法律不够完善，执法依据不足

中央和地方层面的立法确立了城市管理综合执法的这种形式，初步建立起城市管理综合执法的框架，然而城市综合管理执法是做为行政执法改革的突破口而开展的试点工作，其推出和运行是以行政管理的需要做为考虑基点，存在着一定的法律滞后现象，在诸多方面存在不足：

3.1.1中央立法欠缺可操作性

中央的立法只是对开展综合执法工作作出原则的规定，从总体上提出一些工作要求，不具备实际操作性。

从法律层面上讲，对相对集中行政处罚权做出直接规定的只有《行政处罚法》第16条，其容也只是授权国务院对行政机关的法定职权进行重新调整，而其它法律文件中找不到直接规定此事项的规则。

随后的法制办的一系列文件及批复虽然是对《行政处罚法》第16条的贯彻和落实，但都是纲领性和指导性的文件，缺乏具体可操作性。

3.1.2地方立法权威性不足

地方层面的立法主要包括地方性法规和地方政府规章，目前除、、等少部分城市颁布城市管理综合执法的地方性法规外，全国绝大部分城市关于城市管理综合执法的规定为政府规章或者规性文件。

从法律上讲，地方政府规章法律地位较低，权威性不够，若要进一步提升政府规章的法律效应，就应由地方人大制定地方法规。

3.1.3执法依据不足

城市管理综合执法完全依据各地方法规以及各部门政府规章，没有一部专门法律是针对城市管理综合执法的，很多方面就造成执法依据不足。

各地因政府授权不同而执法围不同，总体可分为10大领域，这种借多部门规章跨领域执法的方式给城管综合执法带来诸多不便之处。

随着城市管理涵不断深化，城市管理综合执法的围也不断扩大，群众对此项的要求也越来越高，因此，要完善城市管理综合执法必须法律先行，为城市管理综合执法制定一部单独的、全面的法律法规已成为当务之急。

3.2机构设置不够完善，执法体制混乱

3.2.1城市管理综合执法机构设置不完善

城市管理综合执法的执行部门到底属于什么性质到今天仍然不明确，各地的机构名称也不尽相同，有城市管理综合执法局、市容管理局、城市管理监察总队、城市管理行政执法支队等等，人员性质有的为行政编制，大多数为行政事业编制。

由于以上的种种不同，再加上没有全国统一的城市管理综合执法的法律支撑，使得全国围的城市管理综合执法部门的管理体制、人员身份、机构性质、着装标识等各方面没有统一标准，直接影响了队伍形象，使得许多高素质人员不愿意加入城管执法队伍，而且因解决不了身份问题而转岗现象也比较普遍，严重影响了城市管理综合执法队伍的素质和稳定。

3.2.2执法体制较为混乱

城市管理综合执法部门的处罚权是从各行政机关划拨过来的，涉及到局部利益调整以及权力的重新分配问题，但我国现行的法律法规并没有对各相关部门之间的权限做出明细划分和界定，各职能部门在认识上存在偏差，所以在执法过程中难免与各相关专业部门存在职能交叉，各部门配合城管执法不积极、相互推诿扯皮的现象，造成行政执法的缺位和越位。

现状中城市管理综合执法部门的执法围和执法手段的不确定性，既不利于城管部门的执法，也不利于管理相对人规。

5城市管理综合执法部门拥有的行政强制权较少，而实践中又往往需要采取一定的强制措施，容易引发相对人的抵抗，现在采取的行之有效的方法就是与公安部门联合执法或者向人民法院申请强制执行，但是这两种方式都大大增加了执法成本，本来可以由城管部门就解决的城市管理问题，却还要两个以上的执法部门来解决，实际上削弱了综合执法的功能。

目前全国大多数地区在城市管理综合执法上采用市区（县）两级共管模式，将市城市管理综合执法部门的行政处罚权下放到各区县级城市管理综合执法部门行使，市级城市管理综合执法部门对下一级单位进行业务指导和督导，这样使得区（县）级城市管理综合执法部门受到当地政府和市级城市管理综合执法部门的双重领导，地方政府根据自己的实际情况来安排工作，而市级城市管理综合执法部门却根据全市的综合情况来部署，这样难免在工作中发生冲突和矛盾。

另外，市级城市管理综合执法部门因脱离执法第一线，制定的规章制度和实施方案难免有些脱离实际和可操作性，再加上有些城市管理的违规行为因为地方政府的干预而得不到应有处罚，这样就造成城市管理综合执法工作大打折扣。

3.3城市管理理念落后，执法环境恶劣

3.3.1行政执法人员对于城市管理综合执法认识存在问题

目前很多行政执法人员对于城市管理综合执法认识不够，将城市管理和行政执法的观念混淆，认为管理就是执法，而执法就是收费和处罚，以罚代管，缺少服务意识。

有些执法人员认为执法就是管制，认为法律就是管制老百姓，自己是权力的拥有者，不能认识到权力的来源和执法的目的，在执法过程中对老百姓的权益漠不关心，有意无意的将自己放在老百姓的对立面，不去考虑老百姓的困难，一味的处罚或者取缔，完全忘记了城市管理的本质含义。

6其实，城市管理行政执法，是为了保障城市生活中老百姓的生活环境整洁、舒适、和谐，对一些触及他人利益的行为及时指导纠正，以保证城市生活的和谐稳定。

但在实际操作中，由于执法人员执法形式单一，使一些百姓失去生活来源或者失去居住场所，违背了保障百姓生活和谐稳定的初衷，同时也导致了大量者为了自己的生存权益而暴力抗法的事件的发生。

3.3.2老百姓对于城市管理综合执法认识存在问题

老百姓对于城市管理综合执法认识，因其所在阶层不同而认识也各异。

一些生活状况比较好的百姓，在物质生活满足的同时开始追求精神文明的生活，对于自己生活的周边环境开始有所要求。

如因乱设摊而引起的噪声、破坏绿化、影响市容等问题，他们都会向城管部门投诉并要求解决这些问题，但同时这些人又是乱设摊贩的主要消费群体，正是因为他们的消费才会让摊贩们为了追求利益而摆摊，从而使乱设摊点取缔不尽。

往往执法人员一来，摊点一哄而散，执法人员一走，摊点继续摆出，这样这些问题解决不了，他们就觉得城市管理部门效率太低，进而反映到媒体或者上级部门，加大了城市管理综合执法部门的压力。

为了彻底解决这些问题，城市管理综合执法部门只好使用强制手段，往往容易引发暴力抗法，而这时这些人却成了者的保护人，对执法人员冷嘲热讽，甚至参与暴力抗法。

究其原因，是这部分人对城市管理综合执法认识不够，他们认为自己生活环境出了问题就应该由城市管理综合执法部门来解决，同时本身又纵容那些使自己生活环境出问题的者，从始自终，他们只享受了自己的权益，却没有尽自己的义务。

所以城市管理问题更是广大市民的问题，市民在享受自己权益的同时，更应该履行城市管理法律规定的义务，配合执法人员对者的查处而不是抵制。

还有部分群众，因为各种原因生活在社会的底层，普遍文化层次不高或者缺少一技之长，在现在就业环境下很难获取一份稳定工作，只能通过摆摊来获取生活来源。

他们在违规摆摊的同时并没有意识到自己已经违反了城市管理的相关法律规定，他们认为自己只是为了生存，不偷不抢就没错，当城市管理综合执法人员对他们进行查处时，认为执法人员是针对自己，不想让自己生活下去，会想尽方法来进行抵制和抗争，甚至煽动周围百姓来同情自己一起加入到暴力抗法中去。

不管是那些纵容者还是直接暴力抗法者，归根到底只有一个原因，就是对于法律的宣传和教育还不够，老百姓法制意识淡薄。

4.改善城市管理综合执