第一章项目的立项与审批.docx

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第一章项目的立项与审批

第一章项目的立项与审批

公路建设项目的论证与审批工作分为项目建议书（关于技术复杂、造价较高的项目，在项目建议书前还必需开展预可行性研究）、可行性研究等。

以上工作，多数是由政府交通主管部门以业主的身份，委托有相应资质的咨询、勘探设计单位完成。

传统模式下，政府投资项目必需先列入行业或区域进展计划，国家各级投资主管部门再审批项目建议书，审查项目建设的必要性，决定项目是不是立项；然后，通过可行性研究的审查，从技术、经济、社会等方面分析项目的可行性，决定项目的建设方案，开始项目建设。

第一节项目建议书

一、项目建议书的提出

项目建议书（又称立项申请）是项目建设筹建单位或项目法人，依照国民经济的进展、国家和地址中长期计划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的整体假想，是项目进展周期的初始时期，是国家选择项目的依据，也是可行性研究的依据。

二、项目建议书的编制内容

项目建议书是对拟建项目提出包括目标、要求、原料、资金来源等的文字假想说明，不要求十分精准，数据一样可参照类似项目已有的资料，作适当的推算后得出，作为可行性研究的依据。

其要紧内容视项目的不同情形有繁有简，但一样应包括以下几个方面：

1.项目提出的必要性和依据;

2.拟建项目规模、建设地址和项目承担单位概况；

3.资源情形、建设条件、协作关系等的初步分析；

4.投资估算、资金筹措及还贷方案假想；

5.项目的建设进度初步安排；

6.项目投资的经济效益和社会效益的初步估量；

7.环境阻碍的初步评判；

8.其它按行业规定需要说明的事项；

9.结论。

三、项目建议书投资估算

公路工程投资估算是对拟建的公路工程项目的全数投资费用进行预测的估量。

要紧包括项目建议书投资估算和可行性研究报告投资估算；其中，项目建议书投资估算是在研究时期对是不是实施该项目具有决定性作用的投资造价文件，也是可否继续进行工程可行性研究时期的可行性研究报告投资估算文件编制的要紧依据，

因此，在编制项目建议书的同时必需遵从“科学性、客观性、系统性、公平性”的原那么编制投资估算。

项目建议书投资估算一样按公路品级及技术标准、标准进行估测而得出，多采纳《公路工程估算指标·综合指标》进行测算，其误差应操纵在±20%之内。

四、项目建议书的审查

项目建议书编制完成后，建设单位（或业主）在正式报送有关主管部门审批前，应组织有关专家对其进行初审，一样从以下几方面进行审查：

1.是不是符合国家的建设方针和长期计划；

2.项目建设地址是不是适合，市场需要的论证理由是不是充分（经营性投资项目）；

3.对项目的财务、经济效益和还款要求的粗略估算是不是合理（经营性投资项目）；

4.对遗漏、论证不足的问题提出修改意见。

项目建议书修改完成后，要向上级有关主管部门申请立项报批。

依照国家公布的有关文件规定，审批权限按报建项目的级别来划分。

依据《国家进展改革委关于印发审批地址政府投资项目有关规定（暂行）的通知》（发改投资［2005］1392号）规定，各级地址政府采纳直接投资（含通过各类投资机构）或以资本金注入方式安排地址各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》范围内应由国务院或国务院投资主管部门治理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家进展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。

需上报审批的地址政府投资项目，只需报批项目建议书。

国家进展改革委要紧从进展建设计划、产业政策和经济平安等方面进行审查。

项目建议书经国家进展改革委批准后，建设单位（或业主）应当依照国家法律法规和地址政府的有关规定履行其他报批程序。

第二节工程可行性研究报告

一、工程可行性研究报告书的编制内容

在项目建议书经投资主管部门批准后，建设单位（或业主）应委托有资质的单位对工程建设项目进行工程可行性研究报告论证工作，编制工程可行性研究报告，其要紧内容应包括：

概述、现有公路的概况及问题、运输量和交通量的进展预测、公路建设规模与标准、建设条件与方案选择、投资估算与资金筹措、实施方案、经济评判、问题与建议和其它应附的图表等。

二、工程可行性研究的用途

工程可行性研究在建设项目的整个进程中具有决定性意义，有着多方面的用途：

1.可作为建设项目投资决策的依据；

2.可作为编制设计文件的依据；

3.可作为向银行贷款的依据；

4.可作为建设项目与各协作单位签定合同和有关协议的依据；

5.可作为环保部门、地址政府和计划部门审批项目的依据；

6.可作为施工组织、工程进度安排及完工验收的依据；

7.可作为项目后评估的依据。

三、工程可行性研究报告投资估算

工程可行性研究报告投资估算较项目建议书投资估算深切、细致。

工程数量上，可行性研究投资估算工程量是通过踏勘测量计算和调查得出的，有明确的结构设计方案和施工方案。

多采纳《公路工程估算指标·分项指标》进行测算，其误差应操纵在±10%之内。

四、工程可行性研究报告的审批

依照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）要求，政府关于投资项目的治理分为审批、核准和备案三种方式。

1.关于政府投资项目，继续实行审批制。

采纳直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情形外再也不审批动工报告；采纳投资补助、转贷和贷款贴息方式的，再也不审批项目建议书和可行性研究报告，只审批资金申请报告。

2.关于内资企业不利用政府性资金投资建设的项目，再也不实行审批制，区别不同情形实行核准制和备案制。

3.关于以投资补助、转贷或贷款贴息方式利用政府投资的内资企业投资项目，政府有关部门只对是不是给予资金支持进行批复，再也不对是不是许诺项目投资建设提出意见。

同时，依照《云南省人民政府关于印发〈云南省企业投资项目核准实施方法（试行）〉等六个投资体制改革文件的通知》（云政发[2004]224号）的相关要求，建设单位（或业主）在报审工程可行性研究报告时，依照公路建设项目的规模，还应附送如下文件：

（1）城市计划行政主管部门的城市计划意见；

（2）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（3）环境爱惜行政主管部门出具的环境阻碍评判文件的审批意见；（4）建设项目资金来源说明材料；（5）依照法律法规和政府标准性文件需提交的相关部门的专业性评估（审核）文件。

第三节与项目前期治理有关的部份评估

一、环境阻碍评判

依据《交通建设项目环境爱惜治理方法》（中华人民共和邦交通部令第5号）第七条规定：

“未依照国家规定进行环境阻碍评判的交通建设项目，县级以上人民政府交通主管部门不予审批工程可行性研究报告和初步设计”。

因此，建设单位在取得项目建议书的批准文件后，须尽快委托具有相应资质的环保单位进行环境阻碍评判工作。

第一，建设单位应依照《建设项目环境爱惜治理条例》（中华人民共和国国务院令第253号）及《环境阻碍评判法》（中华人民共和国主席令第77号）的有关要求，编制环境阻碍报告书或环境阻碍报告表或环境阻碍记录表，而后再按《中华人民共和国环境阻碍评判法》第二十二条第一款和《建设项目环境爱惜治理条例》第十条的相关要求，将环境阻碍相关材料先报交通主管部门预审后，再报同级环境爱惜行政主管部门审批。

依照《国家环保总局、国家进展改革委关于增强建设项目环境阻碍评判分级审批的通知（环发〔2004〕164号）》规定：

公路建设行业除国道骨干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的公路项目；跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的独立公路桥梁、隧道项目的环境阻碍评判文件属国家环保部审批外，其他建设项目的环境阻碍评判文件由省级环境爱惜行政主管部门依照建设项目的环境阻碍程度，结合地址情形提出，报省级人民政府批准。

按规定，交通建设项目需要配套建设的环境爱惜工程，必需与主体工程同时设计、同时施工、同时投入利用。

初步设计的环境爱惜篇章不符合规定要求的，不得通过初步设计审查。

交通建设项目完工后，建设单位（或业主）应当向审批该建设项目环境阻碍报告书或环境阻碍报告表或环境阻碍记录表的环境行政主管部门申请环境爱惜设施完工验收，同时报县级以上人民政府交通主管部门。

只有经环境爱惜设施验收合格后，该建设项目方可正式投入生产或利用。

二、建设用地申请

我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人在依法利用土地时必需依照国家编制的土地利用整体计划合理利用。

国家严格限制农用地转为建设用地，操纵建设用地总量，对耕地实行特殊爱惜。

由于公路工程建设的特殊性，修建进程中往往需占用大量不同性质的土地，因此在办理建设用地申请时所需相关材料及履行的程序都较为繁琐。

在此，对较为普遍的公路建设占用土地利用整体计划确信的城市建设用地范围以外的土地，涉及农用地的土地利用申请程序及要求做简单介绍。

其它性质用地的申请按《中华人民共和国土地治理法》及《中华人民共和国土地治理法实施条例》相关条款执行：

1.建设项目可行性研究论证时，依照分级预审原那么由相应级别的土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行预审，提出建设项目用地预审意见；可行性研究报告报批时，必需附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审意见。

同时，依据2020年1月1日正式实施的《建设项目用地预审治理方法》（中华人民共和国国土资源部令第42号）第七条规定：

“已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交以下材料：

......（四）单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治计划确信的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；（五）单独选址建设项目所在区域的国土资源治理部门出具是不是压覆重要矿产资源的证明材料。

”

　　2.建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地址案、征用土地址案和供地址案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地址案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地址案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地址案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地址案时一并批准（涉及国有农用地的，供地址案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

　　3.农用地转用方案、补充耕地址案、征用土地址案和供地址案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。

有偿利用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地利用者签定国有土地有偿利用合同；划拨利用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地利用者核发国有土地划拨决定书。

4.申请办理土地记录。

三、占用林地申请

《中华人民共和国丛林法》第十八条规定：

“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或少占林地；必需占用或征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地治理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳丛林植被恢复费。

丛林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复丛林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的丛林植被面积。

上级林业主管部门应当按期催促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复丛林植被的情形”。

因此，建设单位（或业主）必需依照相关规定办理占用征用林地手续及缴纳丛林植被恢复费。

依据《占用征用林地审核审批治理方法》（国家林业局第2号令），参照《云南省占用征用林地审核审批程序》的要求，用地单位在申请建设工程占用征用林地时，需提供以下材料：

①用地单位向本地县级林业行政主管部门提出的书面用地申请。

②县级以上人民政府或县级以上人民政府打算部门下发的建设项目批准文件。

③用地单位与被占用征用林地的林权所有单位签定的林地、林木补偿费和安置补助旨协议书。

④预交的丛林植被恢复费收据。

⑤有资质的林业计划设计单位作出的建设项目《利用林业可行性报告》。

⑥填写《利用林业申请表》。

其中，丛林植被恢复费征收金额需依照《利用林业可行性报告》中的统计数据计算后得出。

四、水土维持评估

我省地处山岭重丘区，在公路建设施工进程中土石方数量大、结构物多、开挖范围广，较易造成植被破坏和水土流失，对生态环境的阻碍较大。

因此做好公路建设中的生态爱惜和水土维持工作十分必要。

依据水利部及交通运输部联合制定的《公路建设项目水土维持工作规定》（水利部、交通部[2001]12号）中第五条的规定：

“在山区、丘陵区、风沙区修建的公路建设项目，在可行性研究时期应将水土维持工作作为线路方案比选的重要条件之一。

对线路中隧道、特大桥梁、高填、深挖路段及通过水库、不良地质地段提出水土维持方法及估算投资，编制水土维持方案报告书。

”在第八条中规定：

“各级水行政主管部门和交通主管部门应在收到公路建设项目水土维持方案报告书30天内组织审查，预审后30天内向负责审批的水行政主管部门提报修改后的报告书及预审意见。

水行政主管部门在接到预审意见后20天内予以批复，超期未批复的视为已被确认。

”建设单位（或业主）应当依照建设项目特点委托具有相应资质的机构编制水土维持方案，并依照项目治理权限上报审批：

国家批准立项的公路建设项目，其环境阻碍评判文件及水土维持方案报告书由国务院交通主管部门组织预审，各相关部门参加；地址立项的公路建设项目，其环境阻碍评判文件及水土维持方案报告书由省级交通主管部门组织预审，同级环保、水行政主管部门参加。

建设单位依照预审意见，完善相关文件，别离报环保、水行政主管部门批准。

初步设计时期，设计单位依照交通部颁技术标准、标准、定额及设计文件编制方法进行设计的同时，应依照水行政主管部门对报告的批复意见进行水土维持方案设计，并将工程费用纳入初步设计概算。

在主体工程完工验收前，应当按国家有关规定进行环境爱惜专项验收。

交通主管部门组织完工验收时，邀请水行政主管部门参加，对水土维持的相关设施一并进行验收。

五、地质灾害危险性评估

地质灾害，是指由于自然因素或人为活动引发的危害人民生命财产平安的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂痕、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

依据《地质灾害防治条例》（国务院令第394号）第二十一条规定：

“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究时期进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部份；可行性研究报告未包括地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。

”，地质灾害危险性评估报告经有资质单位编制完成后，应当按报告书级别别离上报县级及以上国土资源行政主管部门备案。

对经评估以为可能引发地质灾害或可能蒙受地质灾害危害的建设工程，应当配套建设地质灾害治理工程。

地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。

配套的地质灾害治理工程未体会收或体会收不合格的，主体工程不得投入生产或利用。

六、压覆矿产资源备案证明材料

矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或利用权的不同而改变。

《矿产资源法实施细那么》第三十五条对《矿产资源法》做出了明确说明：

“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各类大型建筑物前，必需向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地域的矿产资源散布情形，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。

在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院打算行政主管部门决定。

”

七、文物考古调查

中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。

我国《文物爱惜法》（主席令第84号）中明文规定：

进行大型大体建设工程，建设单位应当事前报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古挖掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地址进行考古调查、勘探。

在建设工程选址时，应当尽可能躲开不可移动文物；因特殊情形不能躲开的，文物爱惜单位应当尽可能实施旧址爱惜。

实施旧址爱惜的，建设单位应当事前确信爱惜方法，依照文物爱惜单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将爱惜方法列入可行性研究报告或设计任务书。

无法实施旧址爱惜，必需迁移异地爱惜或拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或拆除省级文物爱惜单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。

全国重点文物爱惜单位不得拆除，需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。

以上如考古调查、勘探、挖掘、旧址爱惜、迁移、拆除等工作所需费用，由建设单位列入建设工程预算。

第四节建设项目法人的组建

依据《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求，新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作，在工程可行性研究报告批准后，应正式成立项目法人。

《公路建设项目法人资格标准（试行）》（交公路发【2001】583号）中规定，公路建设项目法人分甲级公路建设项目法人和乙级公路建设项目法人。

其中，乙级公路建设项目法人能承担二级及以下公路（含大桥和长隧道）工程的项目治理，资格标准为：

1.具有项目法人成立的批准文件，法定代表人的任职文件；2.具有拟建工程项目的工程可行性研究报告的批复文件；3.对公益性公路，项目法人应具有事业单位记录治理机关颁发的《事业单位法人证书》；4.公路建设资金来源已落实；5.负责项目治理的机构和人员必需具有以下条件：

（1）机构内设有打算、工程、财务等要紧职能治理部门，部门职责分工明确，治理制度完善；

（2）项目负责人具有中级以上职称，熟悉国家有关工程建设的法律法规，政治素养好，业务水平高，具有较丰硕的工程治理体会，担任过1项以上公路工程项目的负责人；（3）技术负责人具有公路工程专业中级以上职称，担任过1项以上公路工程项目的技术负责人；财务负责人具有中级以上会计职称；（4）具有公路工程专业中级以上职称的工程技术人员5人以上，低级以上会计职称的财务治理人员2人以上。