加强对监管权力运行的监督制约 创新有效预防腐败的制度机制.docx

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加强对监管权力运行的监督制约创新有效预防腐败的制度机制

加强对监管权力运行的监督制约创新有效预防腐败的制度机制

　　——湖南保监局纪委在中国保监会系统纪检监察工作会议上的经验交流材料

　　为进一步加大从源头上防治腐败的力度，确保监管权力在阳光下规范运行，2008年以来，湖南保监局深入贯彻落实科学发展观，按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的有关要求，在容易滋生腐败、发生问题的权力运行重点领域寻求突破口，从强化对保险监管权力的监督制约入手，选准着力点，大力推行行政处罚查处分离。

我局按照“有力制衡、阳光运行、量化法治、全程监察”的设计理念和实践要求，着力完善工作制度机制，合理配置权力结构，加强监督制约，实现案件调查权、处罚建议权、处罚决定权和监督权四个执行主体分离，在创新有效预防腐败的制度机制方面进行了有益的探索和尝试。

行政处罚查处分离工作机制实施一年多来，对规范监管权力运行、依法行政和进一步从源头上防治腐败发挥了积极作用，效果明显。

湖南省委副书记、省长周强批示：

“湖南保监局积极推行行政处罚查处分离工作机制，是可贵的探索。

”实践表明，推行这一机制对于实行依法行政，提高行政绩效和执法公信力都具有重要的意义，为我省深化行政管理体制改革提供了有益的经验。

”

　　一、提高认识

　　如何围绕抓监管、防风险、促发展来更好地发挥纪检监察在预防腐败、监督权力运行方面的作用，使纪检监察全程参与、有效渗透保险监管中心工作，始终是我们思考的重点和工作的重心。

我们认识到，权力的高度集中和缺乏制约，往往容易产生问题，滋生腐败。

推行行政处罚查处分离工作机制，科学配置监管权力，加强对监管权力行使的监督制约，就是要使纪检监察全过程参与保险监管，进一步从源头上防治腐败，从而不断促进依法行政，实现科学有效监管。

（一）加强对监管权力运行的监督制约是预防腐败的必然要求

　　中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中提出，必须紧紧抓住腐败现象易发多发的重要领域和关键环节，以规范和制约权力为核心，进一步从源头上深化防治腐败的体制改革。

推行行政处罚查处分离工作，建立既相互制约、相互监督，又相互协调、相互配合的权力运行机制，是进一步落实中央加大从源头上防治腐败力度，切实提高有效预防腐败能力这一战略部署的必然要求，是加强和改进纪检监察工作，围绕监管中心不断将党风廉政建设和反腐败工作引向深入的必然要求。

只有关口前移，着眼防范，规范监管权力的行使，才能从制度机制上保证监管干部在履行监管职责、行使手中权力时头不昏、眼不花、手不拿，保证党员干部不犯错误、廉洁行政。

纪检监察把预防腐败工作抓好、抓实、抓出成效，就是对监管工作的最好服务，就是对抓监管、防风险、促发展最大的支持。

（二）加强对监管权力运行的监督制约是依法行政的现实需要

　　伴随着快速发展，保险市场一些违法违规行为也时有发生。

如何更好地发挥行政处罚在规范市场秩序方面的重要作用，如何按照依法行政的要求进一步规范行政处罚行为，是我们纪检监察工作面临的一个迫切需要解决的课题。

长期以来，执法检查权、行政处罚建议权集中于业务处室，行政处罚缺乏明确统一的裁量标准，对执法行为没有合理的评估监督，容易导致行政处罚的主观性和随意性，难以确保执法的公正。

推行行政处罚查处分离工作机制，是把依法行政内在本质的要求，通过合理配置各方权力，规范工作程序，严格裁量标准，有效限制权力的滥用，控制监管的随意性，统一处罚尺度，保证对不同监管对象的公平性，确保行政处罚的公开、公平与公正，真正让权力在阳光下运行，促使依法行政工作不断上台阶。

　　（三）加强对监管权力运行的监督制约是科学监管的正确选择

　　通过深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学的监管理念，湖南保监局科学监管工作水平得到了较大提高。

但在监管实践中我们也发现，由于业务处室既查又处，不符合决定与实施相分离的原则，同时，受人力和专业的限制，业务处室在行政处罚上的专业水平也受到较大影响，容易造成在抓监管、促发展两方面都不专不精。

推行行政处罚查处分离机制，实现调查权和处罚建议权的分离，一方面能使业务处室更加集中精力于市场发展和现场检查，切实加强监管能力建设，提高科学有效监管水平。

另一方面，通过在全局范围内选调9名监管业务熟、法律功底好的干部组建法制处，使法律审核更加专业，保证了行政处罚的合法性和准确性，使不同的违法违规行为得到相应的惩罚和处理，能最大限度地发挥行政处罚对规范市场行为的作用，行政处罚对规范市场的有效性进一步提高。

　　二、基本做法

　　围绕案件调查权、处罚建议权和处罚决定权相分离这一基本要求，我们先后制定出台了一系列办法、规定，规范执法检查、处罚裁量、处罚执行等环节的工作标准、程序和时效，努力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督制约机制。

（一）构建职责明晰、制衡有力的权力架构

　　行政处罚查处分离工作机制的核心是案件调查权、处罚建议权和处罚决定权三个执行主体分离，即执法职能处室负责立案，实施现场检查和信访案件调查，对调查取证程序的合法性、证据的真实性和有效性承担责任，督促被处罚机构和个人履行行政处罚决定；法制处负责审核案件调查程序、内容、依据及相关证据的合法性，组织听证，提出行政处罚建议，制作并送达行政处罚法律文书，对行政处罚建议的合法性、适当性承担责任；局长办公会从案件定性、事实证据、法律依据等方面对行政处罚建议的合法性、适当性进行全面审查，形成行政处罚决定意见。

（二）建立相互制约、相互协调的运行机制

　　在行政处罚查处分离具体工作实践中，加强各环节的相互制约和配合，既严格限制相关处室的查处权力，也严格规范局长办公会的决策行为，确保权力既相对独立行使，又有序衔接运行。

　　一是加强对案件调查权的监督制约。

在执法检查阶段，全程进行法律监督，有力提供法律服务。

一是强化立案法律监督。

对需立案调查的案件，执法职能处室必须会签法制处后，报分管局领导决定是否立案。

案情复杂或者影响较大的，还需报局长决定是否立案。

法制处认为执法职能处室立案或不立案的意见不妥当，有权提出修改建议。

二是前移法律审核关口。

将法律审核的时间提前，调查终结后执法职能处室立即移交案件材料，避免执法职能处室在调查取证程序及事实定性、证据形式等方面可能出现的偏差。

三是加强执法过程服务。

法制处通过参与调查方案拟订、调查取证技术指导等工作，为监管执法全程提供法律服务，确保程序合法和证据有效。

在今年进入法律审核程序的22起案件中，有5起经法制处法律审核后，要求执法职能处室及时进行补充调查或进一步核实证据，形成了运转协调的监督制约和协作配合的工作机制。

　　二是加强对处罚建议权的监督制约。

在法律审核阶段，法制处认真听取执法职能处室意见，合法、适当提出处罚建议。

一是法制处在组成审核小组正式审核时，必须先听取执法职能处室和调查组关于案件有关背景、违法事实、当事人的态度及反映等相关情况的介绍，认真考虑执法职能处室的意见，提出合法、适当的处罚建议。

二是法制处提出的处罚建议，必须会签执法职能处室，再报局领导决定是否上会研究。

执法职能处室如认为处罚建议不妥，可以在上会之前报请分管局领导召集调查组和审核小组进行再次研究。

通过相互监督和配合，在法律审核中既做到独立审核，又不独断提出处罚意见。

　　三是加强对处罚决定权的监督制约。

在集体决策阶段，严格按照规定的裁量标准决定行政处罚。

依照《保险法》和相关法律法规，根据湖南保险市场目前违法违规行为的主要表现，首创性地出台《湖南保监局行政处罚裁量暂行规定》，共梳理设定了13大类55种违法行为的具体裁量标准，量化裁量权，着力规范行政处罚的自由裁量权限，使处罚裁量更具操作性。

其核心内容是综合考量各类违法违规行为的事实、动机或目的、性质、情节、社会危害程度等因素，预先确定普遍适用的行政处罚措施种类与幅度控制标准，对查证属实的违法违规行为按照规定标准实施行政处罚。

局长办公会成员在集体决策时，只能根据查实的事实，对照裁量标准来决定处罚意见，避免了处罚的主观随意性，最大限度减少了权力寻租空间，有效提高了执法公信力。

经过法律审核的22起案件中，有1件经局长办公会讨论后，在细化后的裁量标准范围内加重处罚、1件重新提出处罚建议、1件决定不予处罚。

　　（三）开展考核严格、监督有力的效能监察

　　我们除了着力设计行政处罚查处分离制度机制，还注重运用效能监察手段，对查处分离工作进行事前、事中与事后全程动态监督检查和考核，以确保制度落到实处。

一是全程开展监督。

对立案后的案件，纪检监察处指定专人负责及时跟进，以“一案一监察”的方式，对立案、调查取证、案件送审、法律审核、权利告知、执行和归档等各环节进行监督检查，促使权力依法规范行使，保证机制有效顺畅运行。

二是严格进行考核。

对照制度规定，从工作时效、调查取证、审核落实、工作纪律四个方面，对案件查处分离执行主体——执法职能处室和法制处实行严格的“双百分”考核，通过将评分和年度工作考核挂钩，强化对各相关处室的鞭策激励，促使其不断改进工作，严格按照规定办事。

三是认真总结完善。

对效能监察中发现的问题和不足，以《效能监察意见函》的形式向相关处室进行反馈，督促其及时整改，认真总结。

12月1日，我们还召开专题局务会，对机制运行的效果进行全面分析评估，进一步研究完善制度机制的方法，确保监管权力既监督制约有力，又协作配合有效。

6月1日以来，共对18起案件开展了效能监察，除前4起案件的考核得分相对低外，其余已结案的案件得分均在92分以上。

通过严格的考核和有力的监督，执法职能处室和法制处更加注重调查取证和法律审核的程序规定、工作标准和时限要求，行政处罚的质量和工作效能不断提高，机制运行更加顺畅，权力行使进一步规范。

　　三、几点体会

　　加大从源头上防治腐败的力度，强化对权力运行的监督制约，是一项长期性、艰巨性的任务。

推行行政处罚查处分离机制一年多来的探索和实践，使我们更深切地体会到推进从源头上防治腐败的制度机制创新的重要，也从中收获了诸多启示。

（一）必须坚持围绕中心，服务大局

　　纪检监察工作必须始终围绕和全力服务依法监管、科学监管、有效监管，促进保险业科学发展这个中心和大局，主动思考，深入研究，努力解决妨碍依法行政、科学监管的突出问题，抓住监管权力运行中的重要部位和关键环节，通过科学配置权力结构，着力加强监督制约，使纪检监察工作融入保险监管中心工作，在参与中做好监督，在监督中搞好服务，在服务中履行好职责。

（二）必须坚持改革创新，与时俱进

　　改革创新是一个国家兴旺发达的动力，也是纪检监察工作取得突破与发展、保持生机与活力的关键。

推行行政处罚查处分离机制，加强对监管权力运行的监督制约，是一项全新的工作，只有进一步解放思想，敢于和善于跳出原有的思想框框和思维定式，才能不断创新有效预防腐败的理念、手段和方法，不断增强惩治和预防腐败体系建设的实效。

　　（三）必须坚持标本兼治，注重预防

　　制度是管根本、管长期的，纪检监察工作必须更加重视防治腐败和加强对权力运行监督制约的制度机制的建设。

只有更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，努力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督制约机制，才能有效防止权力失控、决策失误和行为失范，保证权力沿着制度化轨道运行，从源头上预防和解决腐败问题。

、监察部副部长、国家预防腐败局副局长

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