广州市老城区物业管理对策研究一.docx

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广州市老城区物业管理对策研究一

广州市老城区物业管理对策研究

（一）

摘要]由于历史遗留问题，广州市的老城区普遍没有实行专业化、市场化的物业管理。

为加快推进平安和谐社区建设，广州市政府力争2008年底前实现全市老城区物业管理全面覆盖。

本文作者受市政府委托进行调研，并在此基础上指出老城区的物业管理应当实行“三位一体”的管理模式，即自治性业主大会与业主委员会、专业性物业管理公司、社会性居民委员会三方在平等合作的基础上，按照一定的原则和三方协议，联合组成一体化的物业管理和服务共同体，共同对老城区实行物业管理。

关键词]老城区物业管理业主大会业主委员会物业管理公司对策

前言

社区是城市的细胞，城市现代化的历史，就是城市社区现代化的历史。

在计划经济体制下，“企业办社会”导致企业经济效率低下，社区发育不足，为了提高企业的经济效率，需要将企业的社会功能分离出来，交由社区承担，进而构建现代社区；而在社区建设问题上，政府不再包办一切，应当积极培育其他的营利性或非营利性的社会组织，让它们共同参与到社区建设中来，从而形成社区管理的分工与合作。

一般而言，城市社会中凡有社区就必有物业，区域性的特征使得物业管理和社区建设之间建立了紧密的联系，物业管理代表了社区现代化建设的发展方向，集中体现了社区服务产业化的未来趋势。

物业管理通过专业的管理服务活动，不仅提高了物业的使用功能和经济效益，实现了物业的保值、增值，而且还为物业的业主、使用人营造了一个舒适、宁静的生活、工作环境。

随着人们收入水平与消费水平的提高，对工作与居住环境的要求也随之提高，城市管理和居住要求都期盼物业管理。

广州市政府为加快推进平安和谐社区建设，力争2008年底前实现全市老城区物业管理全面覆盖，为老城区居民创造一个优美、舒适、安全、方便的居住环境，这反映了广州市政府为民造福、加强城市管理的决心，是一项浩大的管理工程和民心工程。

一、老城区实施物业管理的紧迫性与必要性

广州市老城区长期以来采用行政性、福利性的房屋管理模式，在管理体制上，政府、企事业单位采用行政手段，直接进行行政福利型的封闭式管理；而在管理内容上，以单一的“收租养房”为主要内容，但低廉的租金根本不敷房屋的维修养护之用，仍需国家的大量财政补贴。

这种管理模式体制僵化、效率低下，造成房屋失修失养严重，致使老城区的居住环境与新建小区相比反差极大；并且老城区原有的管理形式不是对整个居住环境进行管理，既不适应居民日益增长的改善居住条件的要求，也不适应现代化城市管理的需要。

而在老城区实施物业管理不仅可以养护、保养老城区的房屋和公共设施，延长其使用寿命，而且可以改善居民的生活环境，提高居民的精神文明素质和城市现代化意识。

同时，老城区的物业管理还可以把整个城市的物业管理水平带动起来，推进现代化城市的发展步伐。

随着城镇住房制度的改革，以前政府对城市房屋实行统一经营管理的格局发生了新变化，政府统管房屋的比重减小，房屋自管和委托管理比重增大，从而为物业管理发展带来了有利条件；随着住房制度改革的深入，房屋产权多元化态势已经形成，从而为摆脱传统行政型的经营管理模式而走向市场化的物业管理模式提供了良好机遇；随着新建小区物业管理的发展和规范，物业管理所显现出来的优越性越来越明显，从而对老城区的居民带来较大的影响和冲击，致使老城区居民的观念发生了改变：

一方面居民对居住环境和生活质量的要求越来越高，另一方面居民的投资意识增强，深知良好的物业管理可以提升房屋的价值，因此，老城区的居民也希望将以前的房屋管理模式转变为新型的物业管理，希望能够享受到物业管理所带来的良好管理与优质服务。

伴随城镇住房制度改革而来的是房屋产权的多元化，异产毗连成为不可避免的现象。

在同一栋大厦里，相当多人分别拥有一个专有空间并共同拥有其他部分，专有空间与共有部分结合成一个不可分割的所有权客体，法律上称为建筑物区分所有权。

同一栋大厦存在相当多数的区分所有权；而在同一区域内又有多栋建筑物，建筑物与建筑物之间又有共用空间。

一方面，各位业主因为同处一栋大厦内与同一区域内，从而形成事实上的社区关系；另一方面，各位业主不论认识与否，相互之间不得不就此社区关系形成一定的法律关系，即如何对共用部分与共有部分进行使用、管理和收益。

各业主对自有的专有部分自然会加以爱护，但同一大厦内的共有部分与同一小区内共用部分可能会被忽视，而公共地如果不能有效地加以管理，就有可能造成公共资源被过度地使用，而过度地使用公共资源则会加速公共地的资源被耗尽，从而造成“公共地悲剧”1.对小区内共有部分与共用部分实施统一管理，维护全体业主的利益，正是物业管理的必要性所在。

二、老城区的物业管理：

政府掌舵

相对于传统的住房管理制度和社区管理体制，物业管理无疑是一种制度创新。

在老城区的改造中，如何完成物业管理的模式转换，顺利实现制度变迁，是一个重大问题。

制度变迁的途径分为诱致性和强制性两种2.诱致性变迁主要依据一致性的原则，利害关系相关者共同协商一致而实现制度转换；强制性变迁主要是指凭借政府的力量，以较短的时间、较快的速度推进制度变迁。

老城区的物业管理由于涉及业主的切身利益，如果业主之间能够协商一致，自发实现制度转换，将会是一种最有效率的模式。

但老城区的物业管理难以采取诱致性的制度变迁模式，而应当由政府以法律手段强制推进制度变迁，其原因如下：

（一）居民旧观念与旧思维方式可能难以转变

由于老城区多年来一直实行传统的房屋管理制度，计划经济色彩与福利性思想浓重，致使老城区居民形成免费午餐的观念与思想。

在引进物业管理中，居民可能一时难以接受“自己花钱买服务”的方式，认为几十年来都是政府出钱维修，而现在自己要出钱，旧有的观念与思维方式可能一时难以转变过来。

居民期盼物业管理却又不愿交钱，对物业管理就有可能采取抵制态度。

（二）居民共同决策的困难

在老城区中，居民组成呈现多样化的态势，彼此各有各的生活目标，其社区关系并非基于同意或身份而产生，纯粹是因为同居一地或同居一楼而自发形成；居民通常数量众多且身份复杂，有搬进有搬出、有先来有后到、有自住有出租，对于如何共同管理、如何使用大楼或小区的共有部分，将很难达成共识。

（三）居民自治自律意识不强

小区物业管理需要该小区的居民组成业主大会，通过召开业主大会选聘物业管理公司，并通过召开业主大会选举业主代表组成业主委员会，并由业主委员会代表全体业主与物业管理公司签订物业管理合同，由业主和物业管理公司按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。

物业管理是业主自治管理与物业管理公司专业管理的结合，但老城区的居民多年来习惯于依赖政府，缺乏自治自律意识，纯粹任由居民自主决策，物业管理恐怕难以进入老城区。

（四）集体行动的难题

由于参与管理需要成本，居民对参与社区管理往往抱有节制的态度。

在公共事务的管理过程中，决策是集体作出的。

当众多的居民都有权投票时，没有人能够期望自己的投票能够决定“游戏”的结果，这样，居民就缺乏适当的激励去收集信息，以投出正确的一票。

因此，在引入物业管理的问题上，居民可能会出现“理智的冷漠”。

（五）公共产品与搭便车问题的存在

公共产品具有两个密切相关的特征：

一是消费的非竞争性，即一个人对公共产品的消费并不减少可供其他消费者的消费量；二是消费的非排他性，即排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本是如此之高以致于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。

物业管理具有准公共产品的特征：

一个人的消费并不减少其他任何消费者的消费量，如果只是一些业主购买了物业管理服务，那些未出钱的业主就有很强的动机成为搭便车者，因为他们希望无成本地从那些付费者那里获益；而对于提供物业管理服务的物业管理公司而言，由于业主同处一个社区，排除没有付费的业主几乎不可能。

因此，搭便车问题的存在可能会阻碍物业管理进入老城区。

老城区的物业管理不但涉及业主自治的问题，同时也涉及政府城市管理与社区管理的问题，老城区的居民自身难以实现制度转换，政府应当使用法律手段的方式在老城区强制性地推行物业管理。

由于老城区的物业管理不但涉及业主利益（个人利益），同时也涉及社区利益与城市利益（公共利益），不但涉及业主的自我管理，同时也涉及政府的城市管理，因此，政府指导、帮助老城区建立物业管理并监督老城区实施物业管理。

1.政府应当为老城区规划合理的物业管理区域

物业管理是区域化管理，首先应当明确各个区域的边界。

物业管理区域的划定原则上应当按照城市规划，考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，以方便人们生活、生产，合理利用和充分发挥房屋及市政设施的效用以及便于管理为原则，综合考虑地缘因素、区位因素、规模因素等，从而形成有一定的规模面积与一定数量的常住人口，有独立或相对独立分界线的居住小区。

2.政府应当为老城区完善物业管理必要的基础设施与设备，协调有关部门的关系

老城区的物业管理，是政府的民心工程与安居工程，但老城区的基础设施较差，保养不到位，有些已进入设施更新和改造期，且由于历史原因，这些物业大都没有建立专项维修资金以及没有专门的物业管理用房和设施。

要改变这种现状，需要政府加大投入，改善老城区的基础设施，整治社区环境，确定物业管理用房，负责前期投入（包括投入必要数额的房屋专项维修资金）。

老城区的物业管理是一项系统工程，是城市管理的重要一环，其中涉及国土房管、建设、市政、卫生、公安、规划、工商、城市综合管理和街道等多个部门的关系，政府应当推动各部门之间整体配合、协调管理，各自做好本职工作，不要越位、错位和缺位，共同推进老城区的物业管理。

3.政府应当加强宣传，增强群众物业管理意识

物业管理是新生事物，存在一个逐渐熟悉与接受的过程。

政府应当以多种形式向社区居民宣传《物业管理条例》等法律、法规和政策，有针对性地做好宣传引导工作，提高居民对物业管理法律法规的认知程度，逐步使其树立依法管理社区与小区的意识。

通过宣传周边的物业管理示范小区，使居民群众清楚认识到社区引入物业管理的优点，使之逐步树立起有偿服务的意识。

通过讲座、讨论、问答等多种面对面的交流方式，生动形象地普及物业管理常识，提高居民群众对物业管理的认识程度，使其逐步树立自治管理的意识。

4.政府应当引导老城区居民实行自治管理

在老城区推行物业管理，政府主要的任务是掌舵，而不是划桨1.政府将老城区规划成若干合理的物业管理区域后，应当指导物业管理区域内的物业业主成立业主大会，制定业主公约，选举业主委员会委员及选聘物业管理公司。

《物业管理条例》第12条规定“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内持有二分之一以上投票权的业主参加”，“业主大会作出决定，必须经与会业主所持投票权二分之一以上通过。

业主大会作出制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘和解聘物业管理企业，专项维修资金使用和续筹方案的决定，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权三分之二以上通过”。

但问题是，如果业主开不成会（没有达到二分之一的法定投票权人数），或开会而做不成决议（没有达到二分之一或三分之二的法定多数）时，政府就应当强制性地介入管理，就如同在新建住宅小区在出售给业主之前，法律规定必须先由开发商选聘物业管理公司、制定业主临时公约，如果业主开不成业主大会或业主大会形不成决议，则由开发商选聘的物业管理公司继续管理，老城区的物业管理，政府应当预先制定业主临时公约、预先招标物业管理公司提供给业主选择，如果业主放弃选择或选择不成则视为业主认可政府的选择（当然，也可以采取事后的模式，在业主开不成业主大会或业主大会形不成决议时政府才介入）。

凡有可能，决策应当交给业主，只有在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采用政府干预这种次佳的办法。

5.政府应当制定老城区物业管理的实施办法或实施细则

虽然物业管理已经有了全国性的法规《物业管理条例》，但《物业管理条例》主要针对的是新建小区，对老城区如何实施物业管理关注不多，致使老城区的物业管理在很大程度上存在法律空白；《物业管理条例》主要是原则性的规定，对老城区建立物业管理具有指导意义，但对老城区如何推行物业管理缺乏具体操作的程序与步骤规定；同时，《物业管理条例》针对的是全国性的普遍情况，而不同城市的老城区各有各的特殊情况，因此，政府应当根据本地老城区的特点，以《物业管理条例》为指导，制定适合于本地区的、可操作性强的物业管理实施办法或实施细则，从而以法律手段在老城区推进物业管理。

6.政府应当指定居民委员会全程跟进老城区的物业管理

老城区建立与完善物业管理制度将是一个长期的艰巨的过程，在这个过程中，制度运行可能会有偏差、冲突可能无法避免。

政府是社会公共利益的监护人，应当纠正制度运行的差错，预防未发生的冲突，并解决已发生的冲突，为此，政府应当密切关注老城区的物业管理，时时跟进老城区的物业管理。

政府由于其机构所限，不能因为老城区的物业管理而单设一个对口机构，选择一个已存的合适的部门负责老城区的物业管理将是一个良好的制度安排。

长期以来，我国城市社区中的自治组织主要是居民委员会，1954年，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》，使作为地域性社会群体自治组织的居民委员会有了明确的性质，1982年通过的宪法首次以国家根本大法的形式确认了这一性质。

居民委员会由于扎根基层，便于指导、帮助、监督老城区的物业管理，政府应当明确居民委员会的主要职责就是协助政府有关部门实施其在物业管理区域内的职责，共同推进社区建设。

居民委员会在我国城市工作中已经具备了良好的基础，可以凭借自身的优势，指导、帮助、监督老城区的物业管理，推动老城区物业管理的健康发展。

三、老城区的物业管理：

业主自治

老城区物业管理事关老城区业主的切身利益，谁最清楚业主的利益所在，只有业主自己最清楚自身利益所在，因此，老城区的物业管理应当是业主的自治管理。

在经济学上，业主被假定为理性人与经济人，而理性人与经济人是在一系列约束条件下追求效用最大化的活动主体。

物业与业主利害攸关，业主最清楚自身利益所在，所以可以对自己的物业进行有效的管理。

但当业主因共居一地而形成共同体或社区时，其对私人效用最大化的追求就要受到他人利益的限制，这种相互限制作用形成了共同体或社区的共同利益。

物业管理的目的就是追求全体业主共同利益的最大化。

共同利益的表达通常采取公共选择的方式，它要求合作的集体决策，即由全体业主组成业主大会，通过投票程序决定物业管理重大事项。

然而，事无巨细都诉诸业主的投票是不经济的，于是，就由业主通过业主大会选举代表组成业主委员会，作为全体业主的代表和业主大会的执行机构负责执行和实施业务大会的决议。

因此，物业管理中的业主自治管理并不是业主“各人自扫门前雪”，而是业主通过业主大会和业主委员会实现自我管理。