中国儿童福利政策报告范文.docx
《中国儿童福利政策报告范文.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国儿童福利政策报告范文.docx（56页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
中国儿童福利政策报告范文
中国儿童福利政策报告2011
本研究主要成员：
王振耀、尚晓援、高华俊、徐佳、曹意文、朱照南
报告主要执笔人：
尚晓援
本报告系北京师范大学壹基金公益研究院·儿童福利研究中心的研究团队共同对中国儿童福利政策的系统跟进与评估，并于2011年度“儿童福利活动周”正式发布。
本报告获得联合国儿童基金会的支持，特此致谢！
我们非常欢迎来自您的任何形式的评论和建议。
与本报告有关的问题，请与我们联系（cw@bnu1.org）。
2010年，中国GDP实现亿元，较2009年增长10.3%，总量超过日本成为世界第二大经济体，人均突破4000美元，中等经济发展水平进一步稳固。
农村居民人均纯收入增长速度，自1998年以来其首次超过城市，国家财政收入、外汇储备、粮食产量和工业生产值等均取得不同程度的快速增长，国民经济发展再上新台阶。
儿童福利事业在良好的经济形势下迎来了新的进展与突破，2010年中国第一项儿童福利津贴制度正式确立，标志着我国在儿童福利理念和认识上的重要转变，政府第一次面向全体孤儿承担起养育的主要经济责任，对民生方面的重视和投入进一步增加。
中国儿童福利服务至此开始了在四大方面的重要转型，主要表现在：
儿童福利的理念转变、服务对象范围扩大、服务项目增加和儿童福利机构的功能转型。
本报告分别以儿童基本生活保障、儿童养育和照料、儿童医疗保障、残疾儿童康复救助、儿童教育福利、儿童保护以及非政府儿童福利组织参与等七大方面为切入点，系统梳理中央与地方层面的政策与实践举措，对2010年度中国儿童福利发展的总体形势进行分析与判断。
从中可以看出，我国儿童福利事业的发展在取得进展与突破的同时，仍然面临三大挑战：
第一，经济社会发展过程中的结构性失衡与长期存在的贫富差距，青少年人口比重降低与人口老龄化加速，以及环境与资源限制对粗放式发展模式的终结，共同构成了我国未来发展社会福利制度的宏观挑战。
从积累人力资本的角度出发，中国构建与中等经济发展水平相适应的社会福利制度，必须从儿童福利开始。
第二，中国在残疾儿童康复就学、儿童学前教育，以及儿童保护和安全等方面尚未建立起有效的制度安排；加之，社会提供儿童福利服务的机构发展不足，政府缺乏对儿童发展性及其家庭的支持，已成为当前儿童福利的重要缺口，中国儿童福利制度的建设任务依然艰巨。
第三，中国与儿童福利相关的政策法规，尽管涵盖范围较为广泛，但相对分散，未能形成全国统一、自成体系、目标明确的国家儿童福利系统，缺乏完备的国家儿童福利系统所应当包括的：
独立的儿童福利行政管理机构、完善统一的立法以及专门的儿童福利预算等。
如何突破体制缺陷，是建立与中等经济发展水平相适应的儿童福利体系的巨大挑战。
鉴于儿童多方面发展需要对社会福利体系提出的要求，以及中国已迈入中等经济发展水平的事实，建立与之相适应的儿童福利制度被提上重要的议事日程。
2011正值中国“十二五”规划的开局之年，大力发展儿童福利事业，将是“十二五”时期的重要任务之一，未来中国儿童福利事业的发展形势紧迫、任务繁重，应当立即从儿童福利观念、儿童福利规划设计及其支持保障体系的构建着手：
儿童福利观念方面，倡导政府儿童福利理念的转变，强调政府主导角色的发挥，首先为困境儿童承担起提供福利服务的责任；将把儿童福利视为“单纯支出”的观念转变为“对国家未来发展的投资”，并予以高度重视；解决所有儿童基本生活保障的基础之上，必须树立“全面实现儿童权利”的决心与魄力。
儿童福利规划设计方面，中国应当立足于“十二五”规划，2011年立即从儿童大病、残疾和学前教育入手，优先构建三大儿童福利制度，即：
全国普及的儿童大病医疗保险制度、残疾儿童福利津贴制度以及儿童学前教育津贴制度。
尽快使我国儿童优先受益于中等经济发展水平时期的阶段性成果。
儿童福利支持保障体系方面，严格将儿童福利制度的确立与实施，纳入政府财政预算，为福利项目落实提供经费保障；从构建专业化的儿童福利工作人才队伍和儿童友好型的设施设备着手，启动儿童福利软硬件配套体系建设；在整合当前儿童福利相关政策、健全服务体系的基础之上，继续推进中国儿童福利的立法建设，保障儿童福利的提供有法可依；努力设立专门的国家儿童福利局，对全国儿童福利事业进行统一管理，为各项政策的落实提供行政支持，加速推进中国儿童福利制度建设。
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战....................1
进展与突破..............................................2
面临的挑战..............................................6
第二部分中国的儿童、弱势儿童及其福利状况................11
儿童基本生活保障......................................14
儿童养育与照料.......................................16
儿童医疗保障..........................................18
残疾儿童康复救助.....................................23
儿童教育福利..........................................26
儿童保护.............................................30
非政府儿童福利组织参与...............................34
第三部分中国儿童福利制度的推进与构建.................37
重塑儿童福利观念，全面促进儿童福利体系的转型..........38
立足规划，优先从儿童大病、残疾和学前教育着手儿童福利体系设计...................................................39
尽快构建儿童福利的支持保障体系...................................................41
附录一中国儿童福利大事记（2011）.....................44
附录二中国部分省市孤儿基本生活津贴实施标准............52
附录三中国主要经济与民生指标........................53
1
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战
中国儿童福利政策报告2011
2
2010年，被业内人士称为中国的“儿童福利元年”。
2010年11月，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》出台，标志着国家对孤儿基本生活的保障真正从（福利）院内扩大到院外，从以实物救助为主转向以现金救助为主。
在西方福利国家发展的历史上，院内福利向院外福利的扩展，是现代意义上社会福利制度的标志。
此后，中国政府部门在儿童福利方面进行制度建设的努力以及公民社会对儿童福利问题的关注都在持续跟进。
2011年“两会”期间，人大代表和政协委员们关于弱势儿童群体的议案提案数量刷新记录。
按照这种发展趋势，中国儿童福利事业的发展在“十二五”期间必将大大提速。
当然，乐观的预期并不能代替艰苦的工作。
建立与中等经济发展水平相适应的中国儿童福利制度，仍然面临着来自各个层面的挑战，考验着政府、社会各界特别是中国社会福利学界的理念、制度创新和政策设计的能力。
一、进展与突破
（一）从孤儿保障开始，儿童福利政策取得重大突破
《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕53号）于2010年11月出台，国家第一次直接通过现金补贴的形式为福利机构内外的孤儿提供制度性保障，标志着中国在儿童福利政策方面的重大突破，也体现了政府和社会对于儿童福利的观念和认识发生重要转变。
从福利理念上看，这反映出儿童生活保障不再仅仅是家庭和扩展家庭的责任，国家同样有责任和能力接替扩展家庭，为失去父母养育的儿童提供生活保障。
也就是说，当核心家庭不能为儿童提供有效的生活保障时，国家将接替家庭的责任，为这些儿童提供有保障的生活。
2010年，中国在儿童大病医疗和早期教育等方面也相继出台了相关政策和措施，留守儿童服务纳入民政部的工作范围，体现出政府在儿童福利领域承担更多责任的趋向。
综合看来，我国儿童福利政策取得了重大进展，尤其是在基本生活和医疗卫生等方面为广大儿童提供了较为全面的福利。
但就儿童其他方面的福利服务而言，仍然处于前现代型和补缺型的政策阶段，相关部门的儿童福利政策目标
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战
3
和福利服务的具体对象主要针对孤残儿童和部分困境儿童。
公民社会参与儿童福利政策的决策过程，积极为儿童代言，参与服务供给，这是一个崭新的社会现象。
在2010到2011年间，儿童福利方面最引人注目的现象是中国的公民社会积极参与中国的儿童福利制度建设，并通过现行的决策系统，提出有关儿童福利的政策和制度建设建议。
2011年的两会期间，有关儿童福利的提案至少有19个。
为了落实（或部分落实）这些提案，中国的儿童福利制度需要大大向前推进一步。
因此，可以说，公民社会的努力，在儿童福利领域，已经有效地影响了有关儿童福利的很多政策。
值得注意的是，虽然仅仅是有限的成功，对公民社会参与儿童福利的制度建设，已经是极大的鼓励，这个趋势还会继续。
我们预计，明年的两会期间，有关儿童福利的提案数量还会大大增加。
公民社会的参与，正在有效地改变儿童没有政治声音的现状。
随着中国公民社会的继续壮大和国家政治民主化的进程，儿童福利的制度建设必将走上更加积极的发展轨道。
（二）经济形势向好，政府承担的社会福利责任持续增加
2010年，我国国内生产总值（GDP）达到亿元，比2009年增长10.3%，总量超过日本成为世界第二大经济体，人均突破4000美元，中等经济发展水平进一步稳固。
2010年，全国城镇居民人均可支配收入19109元，扣除价格因素，比上年实际增长了7.8%；农村居民人均纯收入则达到5919元，实现了10.9%的实际增长，自1998年以来其增长速度首次超过城市。
国家财政收入、外汇储备、粮食产量和工业生产值等均取得不同程度的快速增长，国民经济发展再上新台阶。
在良好的经济形势下，国家在民生方面的重视和投入进一步增加。
2010年城镇基本养老和医疗等保险参保人数持续增加，农村贫困人口数减少四分之一；卫生技术人员达584万人，医院和卫生院床位数437张，尤其在社区层面，社区服务中心（站）数量比2009年增长28.6%。
“十一五”期间，中国民生建设迈出较大步伐，适度普惠型社会福利制度建设有了重要突破。
全国普遍实现了九
中国儿童福利政策报告2011
4
年义务教育，城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率提前达标，医疗保险制度实现结构性转型，新型农村养老保险制度已经在许多地方启动，孤儿基本生活保障体系开始建立等等，中国通过发展社会福利以增进社会和谐的政策方向基本确立。
从多元福利的理论框架看，社会福利的提供主体包括亲属、雇主、社区、市场、社会组织和政府六类。
我国特有的单位制度，属于雇主福利类型，但根据雇主的性质不同，介于市场和国家之间。
我国儿童社会福利服务提供的主体主要是亲属、集体、单位、市场、社会组织以及政府六类。
在我国，家庭在儿童福利提供的领域内一直发挥着主导作用。
特别是在养育、照料、医疗、学前教育和高中以上教育方面。
改革开放以来，国家在义务教育方面逐渐承担起更多的责任。
但在其他方面，特别是在医疗、早期教育和高中以上教育方面，国家的作用减少，市场的作用增加。
最近两年，这个趋势得以逆转。
国家在儿童的医疗保障方面，开始承担起主导作用。
在孤儿养育方面，国家第一次正式接替了扩展家庭，承担起主要的经济责任，照料的责任还是由扩展家庭承担。
国家在儿童福利方面承担起更多的作用，是目前新的政策发展趋势。
在当前虽然比较有限但正逐步扩展的儿童公共福利政策领域中，政府的主导作用还应继续加大力度与强度。
（三）儿童福利服务面临四大转型
当前，我国儿童福利服务事业正在发生四个方面的重大转型，包括儿童福利理念的变化、服务对象范围的扩大、服务项目增加和儿童福利机构的转型，其中最重要的是，儿童福利概念从条块分割到系统综合的转变趋势较为明显。
一是儿童福利理念的转变。
就我们关于儿童福利的基本理念来说，正在经历着重大的转变。
在过去的几十年中，从根本上说，与儿童福利制度紧密相关的一个基本观念是：
人口的增加，以及相关的对儿童的各种福利支出，对经济发展和社会的影响是负面的。
随着中国的劳动力市场上刘易斯拐点的到来，劳
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战
5
动力成本的增加，人口老龄化进程的加快以及人力资本的增值提速。
我们每天都在感觉到这个变化。
儿童是中国未来发展最重要、最宝贵、但是又最稀缺的资源，这一点已经越来越成为社会共识。
儿童福利不仅仅是家庭的问题，国家必须在这个对未来发展具有极其重要的战略意义的方面进行投资。
没有对儿童的投资就没有中国的未来，这是我国从现在开始的儿童福利制度进一步发展的重要前提。
二是服务对象范围的扩大。
就服务对象而言，我国狭义的儿童福利服务，服务对象已经开始扩大，逐渐从只覆盖少数由国家监护的儿童，向社会上的弱势儿童扩大。
这个转变不仅仅是覆盖的人数增加了，而且覆盖的人群也发生变化，从过去只覆盖福利机构内养育的孤儿，现在开始拓展到所有孤儿，包括散居在亲友家的孤儿。
同时，服刑人员家中无人照料的未成年子女、受艾滋病影响的儿童、流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童、大病儿童和留守儿童等，也都纳入了社会福利服务关注的范围。
尤其是对农村留守儿童的服务，也纳入了民政部服务的范围，意味着中国的儿童福利制度，正在转向为所有需要帮助的儿童提供服务。
三是服务项目的增加。
就福利服务的项目而言，当前儿童福利服务正经历着从一般的养育和照料，向养育、照料、康复、和儿童身心全面健康发展的方面转变。
这是儿童福利制度的重大转型。
同时，服务的周期向青年时代延展，孤残儿童向成年过渡和就业安置正在成为儿童福利系统服务中的重要一环。
如何帮助福利机构中的大龄孤儿和残疾儿童健康地从童年、青少年时代向成人过渡，真正融入社会，得到正常的人生，是我国儿童福利机构在提供养育服务基础上急需予以解决的重要问题。
四是儿童福利机构的转型。
就服务提供者来说，我国的国有儿童福利机构正在经历着和面临着重大的转型和功能改造。
从以抚育无人照料的儿童为中心工作，向基于社区的多功能儿童福利的资源中心转变。
这样的转变必然导致儿童福利机构的扩大、预算和人员的增加，社区儿童福利机构的设立以及一个全新的、覆盖全国的儿童福利制度的建立。
面对儿童福利工作的重大转型，我国
中国儿童福利政策报告2011
6
儿童福利组织功能必须重新定位，儿童福利工作体制必须转变。
二、面临的挑战
（一）宏观挑战：
儿童福利制度建设的形势紧迫
由于我国经济社会发展中存在的一些矛盾，使得儿童福利制度建设的形势十分紧迫，任务依然艰巨。
第一，经济与社会发展出现结构性失衡，社会建设亟待加强。
如何最为有效地缓解贫富差距，使全体人民共同享受改革开放的成果，是当前一个相当紧迫的社会挑战。
2011是“十二五”规划的开局之年，中央政府注重保障和改善民生并将其进一步提上重要议事日程。
“十二五”规划坚持将加快转变经济发展方式落脚于保障和改善民生，并明确要求完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，确保我国经济社会发展的成果能够惠及全体人民。
保障和改善民生的主要内容就是发展以儿童、残疾人和老年人社会福利服务为基础，以医疗、教育和住房福利为重要内容的现代型社会福利制度。
大力发展儿童福利事业，将是“十二五”时期的重要任务之一。
第二，劳动力市场供求关系出现变化，将深刻地影响国民经济和社会生活的各个方面。
在过去的几十年中，和儿童福利制度紧密相关的一个基本理论前提是，人口增加对经济发展有负面的影响，相关的对儿童的各种福利支出，是私人领域的问题，所以尽量应该由家庭承担。
但是，随着中国劳动力市场上刘易斯拐点到来，劳动力成本增加，人口老龄化加速，人力资本的增值加速，劳动力日益成为经济发展中的稀缺要素。
2010年以来，我们在各个方面，都感觉到这一个变化。
在未来，儿童是中国发展最重要、最宝贵、但是又最稀缺的资源，这一点已经非常明显。
在这种情况下，儿童福利不再仅仅是家庭的事情，国家需要承担起相应的责任。
第三，经济快速发展和环境及资源瓶颈的限制。
环境和资源瓶颈的限制意味着中国过去三十年多中外延扩大和粗放式的发展模式已经走到尽头。
只有转
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战
7
变发展模式，中国经济才可能突破资源和环境瓶颈，获得进一步发展的动能。
新的经济发展模式需要高素质的人才和劳动力，高度依赖人力资本的培养和积累。
因此，作为人力资本积累最重要的方面，儿童福利成为中国经济可持续发展中的重要的一环。
国家必须在这个对国家未来发展有极其重要的战略意义的方面投资。
没有对儿童的投资就没有中国的未来。
这是我国从现在开始的儿童福利制度进一步发展的重要前提。
（二）制度缺失：
中国儿童福利制度建设任务繁重
中国的儿童福利制度，2010年有了重大突破，社会散居孤儿和失去父母、主要照料者缺失的儿童，得到了国家的儿童福利津贴。
但是，通过逐项进行制度分析（具体内容参见本报告第二部分），我们发现，仍然存在着重要的制度缺口，导致儿童权利不能完全实现，儿童发展受到阻碍。
这些缺口，需要政府和公民社会共同努力，进行制度建设，完善中国的儿童福利制度。
以下是几个影响最大、需要尽快解决、且国家完全有力量解决的重大制度问题。
第一，学前教育的缺口。
中国学前教育的过度市场化和私有化，在很多城市造成了入托难、学前教育昂贵的情况。
在当前的世界上。
儿童的早期教育在发达国家日益成为国家人力资源战略的重要部分。
早期教育的责任逐渐从家庭向国家转移。
在这个关键的时期，中国前一时期主导的政策取向是国家把早期教育的财务责任陆续向家庭转移，把服务提供的责任向市场转移。
这个私有化的政策取向在儿童早期教育的服务供给方面产生了非常消极的影响，对中国的未来可能会产生严重的负面影响。
因此，应当中断目前放任早期教育私有化的倾向，当务之急，国家应尽快制定新的早期教育政策，对儿童福利进行战略性投入，向儿童早期教育（即国家的未来）发展倾斜。
第二，在残疾儿童康复和三类残疾儿童之外的残疾儿童就学方面，目前的制度有重要的缺口。
目前主导的残疾儿童治疗和康复思路还是医学模式。
服务提供和家长的要求都是重治疗，轻康复。
同时，残疾儿童迫切需要的治疗和康复服务都是主要由市场提供，家长买单。
家长投入首先向治疗倾斜。
在家长无
中国儿童福利政策报告2011
8
力负担时，对儿童一生有重大影响的治疗和康复被推迟或放弃，结果是残疾儿童需要一生依靠家长和国家的支持。
这对家庭和国家都是重要的损失。
第三，在儿童安全方面，缺少整套的制度安排。
随着私家车的普及和道路交通流量的增加，道路事故已经是中国儿童的最大杀手。
据报道，意外伤害是中国0-14岁儿童的首位死亡原因，每年有超过20万0-14岁的儿童因意外伤害而死亡（死亡率为67.13/10万），即每三位死亡的儿童中就有一位是意外伤害所导致。
中国0-14岁儿童意外伤害死亡的总费用，约占到中国GDP的2个百分点。
中国0-14岁儿童意外伤害死亡的发生率是美国的2.5倍，韩国的1.5倍1。
在发达国家，关于儿童的道路安全，有整套的制度安排，包括家长和儿童的道路安全教育、学校附近的道路标志设计，上下学期间在学校附近安排的安全员，立法对儿童在汽车内的座位规定，以及对家长的监护要求（如14岁以下儿童没有成人监护不能单独外出）等等。
第四，儿童保护的制度缺口。
除各种意外伤害之外，人为暴力伤害也不容忽视，如校园暴力、网络伤害以及其他环境污染等因素造成的伤害等等。
尤其在2010年3月以来，中国发生了一系列校园杀童事件，更是引起全社会的警醒。
在儿童的家庭教育方面，中国目前的制度安排是家长几乎有完全的自由。
在家庭中打骂儿童为非常普遍的现象，同时，家庭中针对儿童的暴力和恶性虐待事件时有发生，中国目前虽然有相关的禁止虐待儿童法律，但是，在执行过程中尚有难度。
国家公权在恶性事件发生的时候，往往袖手旁观。
儿童保护制度空白的现象亟须改变。
第五，提供儿童福利服务的机构发展不足。
目前，国家在儿童福利服务领域中，已经不作为主要服务提供者发挥作用。
这个领域的服务提供，亟须非政府非营利组织来补充。
因此，鼓励非政府儿童福利服务组织的发展，规范服务市场，是政府的责任，也是这个领域发展的当务之急。
第六，缺乏对儿童发展性支持和家庭支持。
儿童发展性福利需求以所有儿童的全面发展为界定标准，倾向于广义的儿童福利概念，使政府的儿童福利政
1引自：
“全球儿童安全网络”，http:
//www.safekidschina.org/research.html，2011年2月20日
第一部分中国儿童福利制度的进步与挑战
9
策适度惠及全体儿童，采取避免儿童陷入困境的预防性干预模式，保障所有儿童身心健康发展。
从需求的迫切程度来看，现阶段中国儿童发展性福利应当首先侧重于从孤儿，留守儿童，单亲家庭儿童、残疾儿童等弱势儿童群体入手，改变造成大量儿童与父母分离的政策，推动留守儿童和父母团聚，支持弱势儿童家庭等。
同时，鼓励开展社区服务、社区看护、早期项目以及各种家庭支持，最终惠及全体儿童。
（三）体制缺陷：
中国儿童福利制度建设需要系统设计
通过对我国儿童福利政策的梳理和总结可以看出，当前中国已经在儿童福利提供方面取得了一定的进展。
在儿童福利的各个方面，都有了基本的服务项目。
现存的儿童福利政策虽然项目、规范（或标准）较多，涵盖范围也十分广泛，但相对分散和混乱，未能形成全国统一、自成体系、目标明确的国家儿童福利系统。
独立的国家儿童福利系统应该包括独立的儿童福利行政管理机构、完善统一的立法以及专门的儿童福利预算等等。
行政管理机构方面，我国缺少国家一级的主管儿童福利事务的机构。
目前我国与儿童福利与服务相关的管理机构，分散于全国人大内务司法委员会妇女儿童青少年室，国务院妇女儿童工作委员会，国务院各部委相应的儿童工作部门如民政部儿童福利处、文化部未成年人文化处、卫生部妇幼保健司，全国青联和共青团组织少年部，妇联组织设有儿童部，全国及各省市的未成年人保护委员会等等，缺乏独立统一的儿童福利行政管理机构。
过去一年的进展在于，民政部的儿童福利处增加了两个编制，规模扩大了一倍。
同时，中国儿童福利和收养中心正式挂牌成立，并建立了儿童福利信息系统。
立法方面，我国还缺乏一部统一的《儿童福利法》。
许多国际社会和地区在早期就已建立了针对儿童福利的立法，如英国1946年就通过《家庭补助法》，为多子女家庭提供津贴，1948年就出台了专门的《儿童法案》，并不断修订；日本1947年就通过了《儿童福利法》；瑞典1960通过了《儿童及少年福利法》；挪威1992年通过了《儿童福利法》。
我国香港地区则于1951年开始实行《保护
中国儿童福利政策报告2011
10
儿童及少年条例》；台湾地区1973年即通过了专门的《儿童及少年福利法》。
我国应该借鉴上述国家和地区的先进经验，大力推动《儿童福利法》的出台，以更好地保证我国儿童福利的具体实施有法可依。
相应地，没有单独的儿童福利立法，也不会有专门的儿童福利财政预算体系。
基于上述对中国儿童福利发展总体形势的分析与判断，本报告认为：
第一，中国儿童福利的制度突破已经开始，这个突破是从孤儿的生活保障开始的。
但是，在孤儿乃至所有弱势儿童的基本生活得到保障的同时，考虑到儿童多方面发展需要对社会福利服务提出的要求，鉴于中国已进入中等经济发展水平这一事实，建立与之相适应的儿童福利制度必然地被提上议事日程。
第二，中国儿童福利制度的破冰，是在政府部门、公民社会组织和学术界共同努力下实现的。
它的未来发展，也不会是政府垄断下的福利供给，而是通过政府购买服务
升级会员 