《江苏省农民工权益保护办法》解读.docx

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《江苏省农民工权益保护办法》解读

《江苏省农民工权益保护办法》解读

2008年2月29日，省政府第2次常务会议审议通过了《江苏省农民工权益保护办法》（以下简称《办法》）。

这是我省一部专门保护农民工权益的重要规章。

《办法》从江苏实际出发，遵循公平对待、强化服务、合理引导、分类指导、着眼长远的指导方针，着力解决当前农民工权益保护方面存在的突出问题和矛盾，为更好地保护农民工权益提供更加有力的法律保障。

　　一、《办法》的制定背景

　　江苏既是我国较早出现农民工的省份，也是农民工人数较多的省份。

据初步统计，截止2007年底，在江苏就业的农民工总量达900多万人，主要分布在经济较发达的苏州、无锡、常州、南京和镇江等地。

其中，本省农民工约500万人，外省籍农民工约405万人。

从性别结构看，以男性为主，占到65%左右；从年龄结构看，以20?

39岁年轻人为主，占到70%左右,45岁以上的只占到总数的7.3%，平均年龄30.5岁。

其中男女农民工年龄结构有明显差异，男性平均年龄为31.6岁，女性平均年龄为28.5岁，女性25岁以下低年龄段比例明显高于男性；从文化结构看，以高中（含高中）以下文化程度为主，占到88%还多，其中初中文化程度的又占大头，达到52%，17%是小学文化程度，未受任何教育的4%左右；从婚姻状况看，农民工中超过一半是已婚者，达到63%，离婚、丧偶的比例很小，只占2%左右。

从流出区域看，75%来自华东地区，12%来自西南地区，9%来自中南地区，东北、华北、西北地区的很少，不足4%。

其中48%是本省农民工，来自苏南的占7%左右，苏中的13%左右，苏北的比例较高，达到28%。

外省主要分布在安徽（19%）、四川（9%）、河南（5%）等地；从行业分布看，主要集中在第二、第三产业，分别占到36%和54%左右。

其中，电子机械制造业占20.3%、建筑业占16.4%、服务业占15%、纺织服装业占10.7%、饮食行业占9.5%、商业占8.6%。

从服务的对象看，主要集中在私营企业和个体经济组织从事劳动，比例分别为32%和29.3%。

　　上述情况表明，农民工已成为我省建设更高水平小康社会的一支重要力量。

能不能保护好、实现好农民工的权益，是直接关系到科学发展、社会和谐的重大问题。

　　近年来，党中央、国务院和省委、省政府高度重视农民工问题，农民工权益保障工作取得了巨大成效。

党中央、国务院制定了一系列政策文件，如2003年国务院办公厅印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号），2006年，国务院专门制定了《关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）等，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施，为基层做好农民工权益保护工作指明了方向。

按照党中央、国务院的决策部署，省委、省政府始终坚持把解决农民工问题作为统筹城乡发展的重要内容，作为建设社会主义新农村的重要任务，建立健全工作协调机构，扎实推进农民工权益的保障和维护工作。

如通过优化内转外输环境、加强职业技能培训、建立苏南苏北对口挂钩协作机制，使全省农村劳动力转移规模得到进一步扩大；通过建立工资保障制度，部门联合实施综合治理，农民工工资拖欠和偏低问题得到缓解；把加快建立和完善农民工伤保险和医疗保障制度列入省政府关系民生的十件实事之一等。

全省农民工社会保障力度逐步加大，面向农民工的公共服务不断优化，农民工的权益保障机制渐趋完善。

　　但当前农民工权益保护过程中，还存在一些问题，如农民工工资水平普遍偏低，拖欠或者变相压低农民工工资的问题在规模以下的非公有制企业还比较突出；农民工用工管理尚不够规范，劳动合同签订率不高；农民工参加社会保险的比率偏低；职业病和工伤事故多；部分农民工工作环境较差，超时加班现象时有发生；有的地区、部门对农民工工作缺乏通盘考虑，工作主动性不够，协调配合积极性不高等。

出现上述问题的原因是多方面的，如农民工数量大、分布广、从业较为分散，统一规范的劳动力市场尚未完全建成等。

其中一个很重要的方面是，农民工权益保护过程中的一些成功做法和制度规范没有法律做后盾。

因此，运用立法手段，保护农民工的权益，十分必要。

　　二、《办法》的主要内容

　　《办法》共六章三十七条，包括总则、就业服务、工资和保险权益保护、其他权益保护、监督与保障、法律责任等。

内容比较丰富，亮点和特色也不少。

概括起来，主要有以下几个方面：

（一）强化政府的服务责任

　　政府职能转变的一个重要方面就是要提升政府的服务功能，农民工在社会结构中处于劣势地位，保障农民工权益、为农民工提供服务更是政府责任的应有之义。

将农民工纳入城市管理体系和社会保障体系，强化对农民工的服务意识，创造平等的就业环境，开展劳动监察，帮助农民工提高自身素质，加强对农民工的援助等，是政府保障农民工权益的应尽责任。

《办法》将明确政府责任作为农民工权益保护的重要方面予以规范，在第三条规定：

“地方各级人民政府应当坚持公平对待、强化服务、完善管理、合理引导的原则，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体系和制度，将农民工及其随带配偶、子女的就业、教育、医疗等纳入当地公共服务和管理范围。

”在第四条规定：

“劳动和社会保障、建设、公安、教育、卫生、财政、安全生产监督管理、人口和计划生育、司法行政等部门，按照各自职责共同做好农民工的服务、管理和权益维护工作。

农民工认为其合法权益受到侵害的，有权向前款所列部门投诉，相关部门应当及时处理，不得拖延、推诿。

不属于本部门职责范围的，应当告知农民工具体受理部门。

”同时，《办法》专门单设“就业服务”一章，明确政府应当开展农民工劳动技能、安全技能培训，促进农民工就业，保障农民工安全；规定劳动保障部门及公共就业服务机构应当加强信息网络建设，免费为农民工提供就业信息、政策咨询和职业指导；规定卫生部门应当将农民工随带子女免疫工作纳入当地免疫规划，计划生育部门应当为农民工免费提供基本项目的计划生育技术服务等。

这些政府责任的设定，体现了省政府对农民工权益保护工作的态度和决心，对规范政府行为、加强对农民工服务有重要的促进作用。

（二）规范和约束用人单位行为

　　农民工是社会的弱势群体，在劳动关系双方中，用人单位居于极为强势的地位。

双方地位的不平等，是造成农民工权益屡遭侵犯的根本原因。

当前所暴露出来的农民工权益受侵害事项，除极少部分属于政府缺位或者社会歧视造成的外，大部分都是用人单位不依法或者不规范操作造成的。

设定用人单位责任，规范和约束用人单位行为，是非常必要的。

《办法》除在工资和保险方面明确了用人单位的责任和义务外，在“其他权益保护”一章中专门对用人单位的责任作了规定，主要有以下几个方面：

　　第一，规定用人单位应当规范使用农民工，不得违反规定向农民工收取或者变相收取保证金、抵押金及其他不合理费用，不得扣押农民工个人证件。

这是在《劳动合同法》（2008年1月1日起施行）规定基础上的适当细化。

《劳动合同法》第九条规定：

“用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。

”

　　第二，规定用人单位应当提供必要的安全生产设施和劳动保护条件，提供符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作和生活环境，采用有效的职业病防护设施，为农民工提供职业病防护用品和职业健康监护，落实工作场所职业病危害因素的日常监测。

这是对《国务院关于解决农民工问题的若干意见》有关要求的落实，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出：

企业必须按规定配备安全生产和职业病防护设施。

用人单位要向新招用的农民工告知劳动安全、职业危害事项，发放符合要求的劳动防护用品，对从事可能产生职业危害作业的人员定期进行健康检查。

　　第三，规定用人单位一般不得延长农民工工作时间，确因生产经营需要延长农民工工作时间或者在休息日、休假日安排农民工工作的，应当按照法定程序进行，并依法支付加班工资或者安排补休。

加班加点在当前农民工就业过程中相当普遍，私营企业职工和个休工商户雇工尤其突出。

据国家统计局联合江西省劳动保障厅于2006年下半年的调查显示：

农民工平均每周工作6天，平均每天工作9小时，个体业主、居民服务和小摊小贩农民工平均每天工作7天，灵活就业的农民工平均每天要工作11小时。

单位提供加班补贴的占52.1%，有双休日的只占8.4%。

据常州市统计局调查显示：

外来就业人口平均每周工作达58.7小时，按每周工作6天计算，每天平均9.7小时。

《劳动法》第四十三条规定：

“用人单位不得违反本法规定延长劳动者的工作时间。

”《办法》的规定，一是对国家法律的细化，另外，也是从保护农民工劳动权益的角度出发，抑制用人单位的加班加点现象。

　　（三）以保障工资支付为根本

　　农民工一般来自于欠发达地区，都是家庭中的主要劳动能力，也是家庭经济的主要来源。

农民工的工资往往就是一个家庭的活命钱，保障支付尤为重要。

近几年，我省通过建立工资支付监控制度和工资保证金制度，有效缓解了农民工工资拖欠问题，但拖欠工资的情况在较小规模非公有制企业还是时有发生。

《办法》对农民工工资保障做了着重规范，主要有以下几个方面；

　　第一，规定了工资支付期限和支付要求。

首先，明确工资应当按月足额支付。

在第十二条规定：

“除实行小时、日、周工资制的用人单位外，其他用人单位应当每月向农民工支付当月工资。

”《劳动法》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对此也有相关规定。

作此规定的目的是为了避免工资因长时期积累，增大拖欠风险。

其次，明确“工资应当支付给农民工本人，并同时提供工资清单。

”强调工资必须支付给劳动者本人，目的是防止用人单位将农民工工资支付给不具有用工主体资格的组织或者个人，例如支付给包工头。

在当前的工资拖欠行为中，有不少是用人单位将工资支付给了不具有用工主体资格的组织和个人，而这些组织和个人却没有将这些工资发放给农民工，由于这些组织和个人未经登记，所以农民工维权相当困难。

强调发放工资时应当提供工资清单，一是为了维护农民工的知情权，二是考虑到农民工在进行工资维权时可以作为证据提供。

　　第二，授权制定工资保证金制度实施办法。

工资保障金制度是防止和遏制用人单位拖欠农民工工资的一个重要制度。

对这个制度，国家和我省都曾作出过规定。

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出：

劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。

对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理。

《江苏省工资支付条例》（2005年1月1日起施行）第四十一条规定：

“纳入工资支付重点监察的用人单位,必须按照政府欠薪预警制度的规定提交由金融机构出具的保函或者预交工资支付保证金。

工资支付保证金专户储存，专款专用，用于保障该单位劳动者的工资支付。

”考虑到国家和我省关于工资保证金的规定相对较为原则，对各级政府的相关义务和责任、工资保证金的收取标准、资金的管理和监督、资金支付等，都没有作详细规定，为了更好地落实工资保证金制度，保障农民工权益，《办法》在规定应当建立工资保证金制度的基础上，授权省劳动保障行政部门，会同省财政、建设等有关部门制定具体的实施办法。

之所以规定劳动保障部门要会同财政、建设等有关部门共同制定实施办法，一是因为工资保证金涉及资金收缴及资金的管理和监督，与财政、审计等部门有密切关系；二是有一些农民工较为集中的领域，如建设领域等，实施工资保证金制度应当与建设等主管部门的日常监管相结合，做好制度上的衔接；三是便于各部门间的沟通协作，有利于制度的完善和有效执行。

第三，推行劳动计酬手册制度。

从2006年7月起，我省在建设领域全面推行农民工劳动计酬手册制度，用于记录农民工劳动和计酬情况。

劳动计酬手册记录由工种班组长每天在考勤栏中填写，农民工签字确认，现场负责人每月汇总核定工资。

同时，劳动计酬手册由农民工本人管，与劳动合同配套使用，记录数据由现场施工员和农民工共同签字确认，并由施工企业项目部盖章，劳动计酬手册记录的数据信息具有法律效力。

这一做法在全国引起强烈反响，媒体普遍认为，江苏的农民工劳动计酬手册制度既使农民工按劳取酬有了凭证，也有效遏制了拖欠农民工工资行为，是农民工的“护身符”。

全省建筑业农民工共有300多万人，目前已发放手册约250万册，自劳动计酬手册制度推行以来，实行劳动计酬手册的建筑企业，还没有发生一起因农民工工资被拖欠的投诉事件。

为了将这一成功做法推广到其他农民工相对集中的用人单位，《办法》第十三条第三款规定：

“在建设领域和农民工集中的用人单位推行《劳动计酬手册》制度，对其工资支付情况实施重点监控。

”

（四）强力推动农民工社会保障

　　当前，农民工社会保险已成为社会关注的一个重要问题。

据统计，现阶段我国农民工总数在１.5亿以上，80％的农村家庭有人在外面打工，如果农民工养老、医疗、生育、失业、工伤等没有保障，将影响绝大多数农村家庭的生活，进而影响整个农村的稳定。

　　我省把加快建立和完善农民工工伤保险和医疗保障制度作为关系民生的十件实事之一，重点加以推进。

截止2007年11月底，全省参加工伤、医疗和养老保险的农民工人数分别达到290万、273万和282.5万，约占与用人单位建立稳定劳动关系农民工总数的50%左右。

相对于其他省而言，这是一个不小的进步，但对照农民工总数来看，农民工社会保险保障工作的任务还相当艰巨。

为了规范和推进农民工参加社会保险，《办法》着重在以下几个方面作了规定：

　　第一，明确了劳务派遣劳动关系中社会保险费的缴纳主体和缴纳标准。

劳务派遣中的劳动关系问题，过去有争论。

按照2008年1月1日起施行的《劳动合同法》的规定：

“劳务派遣单位就是用人单位，应当履行对劳动者的义务。

根据这一精神，《办法》在第十四条第二款规定：

劳务派遣组织向用工单位派遣农民工的，由劳务派遣组织和农民工按照劳务派遣组织所在地社会保险的有关规定参加社会保险，缴纳社会保险费。

”

　　第二，明确了社会保险经办机构办理农民工社会保险关系转移接续的责任。

《办法》第十五条规定：

“劳动保障行政部门社会保险经办机构应当按照国家和省有关规定，及时为农民工办理社会保险关系保留及转移接续手续，不得以各种名义拒接农民工社会保险关系。

对确实无法转移、接续社会保险关系的非本省户籍农民工，可以将其个人帐户储存额一次性支付给本人，同时终止社会保险关系。

”

　　第三，明确了农民工参加医疗保险的保险费承担原则。

我省以农民工集中的制造业、建筑业、服务业等为重点，分类施保，全力推进农民工参加医疗保险。

对有雇主的农民工，要求用人单位一视同仁地为其办理与单位其他职工同样的城镇职工医保，确保农民工享受同样的医保待遇；对灵活就业的农民工，可按照灵活就业人员参保办法以个人名义参加城镇职工医保，也可选择参加就业所在地城镇居民基本医疗保险。

分类施保的灵活方式，对推动农民工参加医疗保险起到了很好的促进作用，但也需要对每一种施保方式中用人单位和农民工的权利和义务作具体规定。

当前农民工反映较为突出的，就是保险费谁交、交多少的问题。

为此，《办法》在第十七条作了指导性规定：

“用人单位应当为所招用的农民工办理城镇职工基本医疗保险。

参加统账结合基本医疗保险的，医疗保险费由用人单位和个人按规定分别缴纳；参加大病医疗保险或住院医疗保险的，医疗保险费主要由用人单位缴纳。

”根据这个总体原则，相关主管部门在操作中方向就会比较明确，也可以依据此规定精神作出具体性规定　

　　（五）保障农民工子女平等接受教育

　　农民工子女上学难、上学贵一直是个突出问题。

据调查显示，41.5%的农民工子女是随父母一同居住在打工所在地的，这个比例是相当高的，所以农民工随带子女上学的问题是一个必须重视和解决的问题。

我省在农民工子女接受义务教育方面，坚持由流入地政府负责，以全日制公办中小学吸纳为主的原则，保障其平等接受教育。

省财政专门设立农民工子女教育专项经费，近两年共安排3000多万元补助学校。

全省54万随父母居住的农民工适龄子女全部解决入学问题，其中75%以上在公办学校就读，全部享受免学杂费等待遇。

同时，江苏还对农村“留守儿童”加强教育管理，全部建档造册，逐步建立起“覆盖到边、监护到底、关爱到位”的“留守儿童”工作网络。

这些制度和做法是积极而富有成效的，受到了农民工的欢迎，在充分调查和研究的基础上，《办法》将这些制度通过立法形式加以固定：

对于跟随父母到打工地的子女，规定由农民工就业所在地政府及其教育行政部门按照“流入地政府负责，公办学校吸纳为主”的原则，采取多种形式，安排接受义务教育。

农民工子女到当地全日制公办中小学入学学习的，在入学条件、收费标准和教育教学管理等方面应当与当地学生同等对待，不得违反国家和本省规定收取其他费用。

农民工子女返回原籍就学的，其户籍所在地人民政府及其教育行政部门应当安排当地公办学校予以接收，学校不得收取国家规定以外的费用。

对于留守在家的农民工子女，规定农民工户籍所在地人民政府、有关行政主管部门和村民委员会，应当加强农村留守儿童的教育管理，对有不良行为的儿童，应当加强监护帮教，保障留守儿童健康成长。

　　（六）以培训促就业

　　《江苏沿江农民工现状调查报告》显示：

农民工找工作最大的困难在于没有技术，其比例为41.1%。

2006年河北省农村劳动力外出务工状况调查显示：

被调查的农村劳动力中有专业技能认证的仅占17.14%；已就业农村劳动力参加过培训的人数占32.2%；67.93%的被调查者认为培训“重要”和“很重要”。

大部分人想通过培训达到“多学一些本事”、“提高工资待遇”、“找工作更容易”的目的。

2006年江西省调查统计显示：

所调查农民工中参加过职业技术培训的占46.2%，已参加培训的农民工中，23.5%农民工认为参加职业培训对找工作非常有帮助，63.9%的认为有一定帮助，只有12.9%的认为帮助不大。

从上述数字不难看出，农民工还是高度期待通过培训提高就业能力的，但当前农民工的培训现状并不十分乐观。

农民工是一支产业劳动大军，他们的技能水平，关系到产品的质量，关系到整个国家工业化的水平。

加强对农民的职业培训，不断提高农民工的素质，是为农民工创造发展机会的有效办法，也是提高产业发展水平的重要途径。

《办法》对政府和用人单位分别设定了相应的农民工培训责任：

　　第一，规定政府应当加强农民工技能培训。

在第六条规定：

“地方各级人民政府应当组织开展农村劳动力转移就业技能、安全技能培训和引导性培训，并在财政支出中安排专项经费重点用于扶持农村劳动力就业技能和安全技能培训工作，制定和落实以培训促就业的激励、奖励和补贴措施。

”2003年以来，江苏省财政累计安排农村劳动力转移培训资金2.51亿元，全省共培训农村劳动力563万人次。

《办法》的规定，将农民工培训由原来的政府为农民工做好事定位成政府的法定义务，是一个较大的进步。

　　第二，规定用人单位应当加强农民工岗位培训和安全培训。

在第二十四条规定：

“用人单位应当制定农民工岗位培训计划并组织实施，按照规定提取职工教育培训费，专款专用。

对不履行培训义务的用人单位，按照国家规定强制提取职工教育培训费，用于政府及行业组织的必需的岗位培训。

煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等生产经营单位应当对农民工进行强制性安全培训。

从事特种作业的农民工，经过专门的安全作业培训，取得国家规定的特种作业资格证书后，方可上岗作业。

严禁任何单位以培训为名向农民工非法收取费用。

对未进行职业技能培训的农民工，用人单位不得以农民工不能胜任工作为由解除劳动合同。

”《办法》最具制约性的规定，在于用人单位对未进行职业技能培训的农民工，不得以不能胜任工作为由解除劳动合同，可以有效促进用人单位岗位培训的落实。

　　（七）切实保障农民工土地承包权和民主政治权利

　　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中要求：

要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。

要保障农民工土地承包权益，不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。

农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。

这两个要求，是健全维护农民工权益保障机制的重要组成部分，《办法》也做了具体规定：

　　第一，关于农民工农村土地承包权保护。

《办法》第二十九条第一款规定：

“农民工户籍所在地人民政府、有关行政主管部门和村民委员会，应当依法维护农村土地承包关系，不得非法收回和强行流转农民工承包的集体土地。

支持和鼓励农民工自愿和依法有偿转让承包集体土地的使用权。

”

　　第二，关于农民工民主政治权利保护。

《办法》第二十九条第三款规定：

“农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或者决定涉及农民工权益的重大事务时，应当及时通知农民工，并通过适当方式保障其行使民主权利。

”

　　我省是全国较早通过立法手段专门保障农民工权益的省份之一。

《办法》的制定，是省政府着力促进社会发展、改善民生和建立服务政府、法治政府、责任政府的实事之一，体现了省政府对农民工群体的高度关注。

《办法》的实施，必将有效保护农民工的权益，促进江苏的整体和谐发展。