上海市地下空间开发利用和管理模式探讨.docx
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上海市地下空间开发利用和管理模式探讨
上海市地下空间开发利用和管理模式探讨
随着我国改革开放带动城市突飞猛进的发展和上海国际化城市进程的推动,上海城市人口急剧增加,城市土地价格持续上涨,土地资源受到限制，同时，随着上海的经济和科技实力不断提高,上海市政府对城市地下空间开发利用的进一步重视，地下空间开发利用和管理的重要性和战略地位还将不断地逐步提升。
未来的城市应是人工环境和自然环境充分协调，安全、清洁和高效的城市。
提高城市环境质量，建设环保、高效的城市交通和基础设施应成为未来可持续发展城市发展的核心之一。
理论研究和长期实践表明，可持续发展的城市应该大力开发和利用城市发展空间。
地下空间开发利用、管理要坚持科学发展观，确立“结构优化、系统整合，科技引领、规划先行”的指导思想。
目前发达国家已经不同程度地开发和利用城市的地下空间，管理体系也相当完善。
政府根据各自的管辖领域各负其责，不仅法律法规里有详细的规定，而且管理体制和机制合理可行，形成了适合本国特色的城市地下空间开发利用管理体系，同时管理手段也表现出多样化。
我国大陆地区的地下空间开发利用普遍较晚，管理相对滞后。
截至目前，从国家层面，有关地下空间开发利用还没有法律的界定和保障，最有权威的仅是建设部的一部行政法规《城市地下空间开发利用管理规定》，法律效率较低。
深圳市虽然地下空间开发利用面积不算太大，但已经探索制定了地方性法规《深圳市城市地下空间开发利用条例》（草案），海口市也制定了政府规章《海口市地下管理经营管理办法》。
上海是我国地下空间开发利用面积较大的城市之一，地下空间开发利用管理却相当滞后，不仅没有一部地方性法规或规章来保障城市地下空间的开发利用，而且管理体制不顺，机制缺乏，规划不统一，管理手段落后，与国际化大都市和“四个中心”的城市发展目标相去甚远。
为此，顺应时势，抓紧研究城市地下空间开发利用、管理应成为上海市政府近期急需考虑的问题之一。
上海开发利用地下空间是完善城市功能，改善城市环境，提高城市效率的迫切要求。
上海土地面积只占全国土地面积的0.07％。
上海的人均道路为2平方米，是巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3；开车难，泊车也难；上海中心城区地价持续上涨，建设地面基础设施的成本今非昔比；上海目前的绿化覆盖率为27％，2010年，上海将举办世博会，生态城市要求达到35％左右。
所有这一切都需要置换出相当大的土地资源。
事实上上海市政府2005年重大软课题——上海城市地下空间开发利用重大科研攻关项目确定的法制、权属和体制机制等研究正在进行中。
上海市地下空间开发利用、管理现状
城市地下空间的开发利用主要是指通过开发地表以下的空间，规划建设各类城市功能性设施以适应城市发展需要的建设活动。
城市的地下空间作为地上部分的延伸，可以为城市市政设施、交通设施和能源信息设施以及商业设施提供利用空间，对于优化城市功能，促进城市空间再开发具有十分重要的意义。
一、地下空间建设现状
上海先期地下空间开发利用以民防工程建设为主。
20世纪90年代后，在上海地下轨道交通建设的推动下，地下空间突破原有的民防建设范畴，取得了多方面的建设成就。
目前，除约390万平方米地下民防工程外，已建成的地下轨道交通线路长51.3公里，地下车站44座；穿越黄浦江隧道8条；地下管线总长度接近40000公里；地下建筑物3829个，总建筑面积314平方米。
上海中心城区地下空间开发利用的建筑面积总量已超过1000万平方米，主要包括以下几种类型：
（一）地下交通设施
上海市现有的地下交通设施主要包括越江隧道、地铁、地下过街道、地下停车库等，其规模见（表1-1）
表1-1 地下交通设施情况表
黄浦江越江隧道
地铁
立交、地道
社会停车库
名称
数量
地下
名称
数量
名称
数量
长度
车站
打浦、延安、复兴、大连、外环、外滩
上中、翔殷
8条
51.3km
44座
人行道
16条
人民广场、上海南站等
899座
车行道
17条
下立交、地道
7条
（二）地下市政基础设施
上海市的给水、排水、电力、燃气、信息等市政公用设施类型与规模见（表1-2）
表1-2各类管线设施统计表
序号
类别
名称
长度（km）
数量（条）
一
供水
给水管道
16253
原水管道
129
二
排水
雨水管道
1575
污水管道
1391
合流管道
1210
三
燃气
燃气管道
10156
四
通信
信息导管
5000
五
共同沟
综合管沟（共同沟）
18
六
黄浦江越江管道
给水管道
2
原水管渠
2
污水管道
2
燃气管道
2
电力隧道
3
石油隧道
2
（三）地下空间建（构）筑物
目前全市具有一定规模的地下空间建筑物，包括商场、办公、仓储、医院等，共有3829个，总建筑面积约314万平方米。
其中，有地下综合体5处，即人民广场、徐家汇、静安寺、铁路上海站、上海南站。
地下综合体主要建在交通枢纽、商业繁华、人流密集的地区，并以地铁车站为媒介，通过地铁相联接。
（四）地下民防工程
截至2004年7月，市区内共建成各类民防工程390余万平方米。
二、地下空间管理现状
目前，上海地下空间利用已相当广泛，地下交通加快了城市运行速度，架空线入地美化了城市景观，地下停车场拓展了地面停车空间。
有关地下空间管理方面现行的法律法规、相关规定主要有：
建设部《城市地下空间开发利用管理规定》（2001），其中第十一条规定：
附着地面建筑进行地下工程建设和独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等设施，应随地面建筑一并向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；第二十五条规定：
地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。
《上海市民防条例》（1999），其中第三十三条规定：
民防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有；第三十七条规定：
结合民用建筑修建防空地下室的建设单位，应当按照建设项目的规划审批权限报市或者区县民防办审查，经审查同意后方可向规划管理部门申请核发建设工程规划许可证。
《上海市民防工程建设和使用管理办法》（2002），其中第二十条规定：
民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。
民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。
信息化管理方面。
地下空间信息数据资源大都只停留在专业管理功能需要层面，缺少综合完整的信息资源，各相关单位和部门地下资源信息数据都各自享有自己的版权，相互之间既不连通也不共享。
但现在地下空间信息库以及应用系统的开发和管理已得到上海市政府的高度重视，市政府已批准由市建设交通委牵头，着手全面建立上海城市地下空间信息基础平台。
其他管理方面。
市发展改革委负责地下空间的立项审批，市建设交通委负责地下空间的建设管理（包括初步设计方案审批、招投标管理、施工图设计审批，核发施工许可证，办理竣工验收备案等），市政局、水务局、电力公司、信息委等分别负责越江隧道、地下通道和地下管线的建设和管理，市交通局负责地铁的运营和地下公共停车库的使用管理，市民防办负责民防工程的规划、建设、使用和管理等，市环保局负责组织环境评价、环保验收等。
上海地下空间开发利用、管理存在的问题
一、管理体制不能适应地下空间综合开发利用的需求
上海目前的地下空间在开发利用和管理上存在条块分割、多头管理。
相关的职能部门有建设交通委、民防办、规划局、市政局、水务局、房地局、信息委、电力公司、交通局等。
多头管理制约着地下空间有序开发利用，同时，无法适应地下空间开发利用统一管理的需求，其弊端已在上海城市建设和地下空间开发利用的实践中显现，并直接反映在城市交通枢纽、道路地下空间开发利用、地铁建设等多个方面。
不同的开发者，不同的开发项目之间疏于协调，各自为政，突出表现为各自根据自己的需要开发建设项目，同一地区项目之间缺乏衔接和联系。
由于地下空间彼此独立、互不连通，政府没有引导地下连通的有效措施，从某种程度上削弱了其利用价值。
如何整合地下空间管理已变得越来越必要。
二、未能形成地下空间综合规划的指导
长期以来，上海市地下空间规划滞后，造成开发的无序，为进一步开发增加了复杂性和难度。
在2005年1月，《上海市地下空间概念规划》终于出台，这是上海有史以来第一次为地下空间编制规划。
一方面，概念规划标志着上海市在地下空间方面开始有了规划的理念，规划从无发展到有。
另一方面，概念规划毕竟是概念性的，与实际规划还存在相当距离。
由于地下空间开发利用投资大、技术要求高、开发后难以改造和消除等特点，所以地下空间开发利用规划指导非常重要。
但由于地下空间开发利用涉及专业规划较多，综合性和系统性强，至今也只是制定了上海市地下空间概念规划，而没有综合规划。
正是由于缺少科学的综合规划，地面的大规模建设已经对地下空间的开发利用产生了影响，如大量高层建筑的建设，对地铁的规划、选线、建设产生了严重影响；同时由于缺少规划的指导，已开发的440万平方米的地下工程相对独立、互不连通，一方面总体使用效能难以发挥，另一方面，现阶段的开发利用对后续的开发利用产生了严重影响；而作为地下空间开发利用重要内容的道路地下空间，由于缺少系统的规划，有的道路下部所铺设的管线几乎占据了整个路幅，使道路地下空间资源趋于饱和，不仅严重影响了城市基础设施的更新与改造，而且严重影响了地铁建设、架空线入地等项目的实施。
三、地下空间利用法制管理不到位
国家涉及地下空间开发、利用、管理的法规主要有：
1997年10月27日建设部令发布《城市地下空间开发利用管理规定》（后于2001年11月20日进行了修正、完善）、《中华人民共和国人民防空法》（1997年1月1日实施）、建设部《我国城市地下空间开发利用“十五”规划纲要》。
上海市地方性法规及规章涉及地下空间开发、利用、管理的主要有：
《上海市轨道交通管理条例》、《上海市城市规划条例》、《上海市民防条例》，《上海市停车场（库）建设管理规定》、《上海城市道路架空线管理办法》、《上海市管线工程规划管理办法》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》、《上海市地下空间消防安全管理规定》和《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》。
既有的《上海市城市规划条例》中还没有涉及地下空间开发规定，地下空间利用的使用权、产权等法律界定更是空白。
地下空间的开发利用是城市建设的有机组成部分，所以地下空间相关法规体系，也应纳入城市建设的法规体系。
目前本市地下空间开发利用法规体系的建设，与北京、深圳等城市相比尚有距离。
由于缺少法规的引导、协调、保障和制约，地下空间开发利用的规模无法满足城市发展的实际需求，既有设施也不能充分发挥其作用。
如张扬路共同沟建成后，由于缺少相关的政策和配套的法规，至今仍无法投入正常的使用，不仅造成浪费，而且直接影响了共同沟在上海的发展；同时由于缺少法规的保障，无法建立地下空间开发利用的多元化投资模式，也在一定程度上影响了上海地下空间开发利用的快速发展。
市房地资源局负责地下空间开发利用有关的土地使用权和建成物业的产权登记。
但目前地下建设用地和土地使用权确权两个管理环节还是盲点，现行法律还未对地下空间设施的产权关系进行明确，地下空间利用产权确权还是法律空白。
根据国家土地法及房地产相关法律法规，国有土地的土地使用权出让（租赁）合同和建设用地批准文件（划拨土地）是土地使用权初始登记的原因文件。
但从上述我国和上海市关于地下空间的法律法规来看，上海市现在主要是通过向规划管理部门申请规划许可和向民防管理部门申请建设民防工程等方式来取得地下空间的开发利用权，却没有向土地管理部门申请办理建设用地批准书和土地使用权确权的法律法规规定。
因此，与地上建设工程相比，地下工程目前没有地下土地使用权审批管理这一环节，致使地下土地使用权的行政管理处于空白状态。
同时，由于土地使用权确权手续缺少也为下一步无法办理地下设施、构筑物的产权证埋下了伏笔。
规划和建设目标
2005年初由上海市人民政府批准的《上海市地下空间概念规划》，向人们展示了本市地下空间开发利用的规划蓝图。
该规划目标确定：
到2010年，配合世博会的举办，在城市若干重点地区建成一批骨干性的地下空间工程，形成城市地下空间开发利用良性运作的初步框架。
到2020年，实现对城市地下空间全面、充分、高效的利用，形成城市地上地下空间功能协调一体，开发机制健全完善、运行管理规范有序的良好格局。
根据《上海市地下空间概念规划》，上海轨道交通基本网络将达到约510公里，有相当部分线路敷设在地下。
《规划》对中、近期上海城市地下空间开发利用的重点提出了设想。
近期（2007年前），将重点推进建设"东南西北中"八大骨干工程：
东为世纪大道东方路交通枢纽；南为上海南站；西为静安寺地区、中山公园交通枢纽、宜山路－凯旋路交通枢纽；北为虹口足球场交通枢纽、江湾五角场副中心；中为人民广场综合交通枢纽等。
中期（2010年前）建成的骨干工程有：
世博会地区、徐家汇地区和龙阳路综合换乘枢纽等。
国外地下空间的发展和经验启示
一、法国的管理体制和机制
土地征用机制。
和一些西方国家（如加拿大、日本）一样，法国法律规定，出于公共目的允许在私人产权的土地下开发利用地下空间。
但用于公共收取土地时需与住民协商，协商不成由法院判决。
目前已建立了即使住民不理解也不让项目拖延的体制，项目的最终决定权在城市政府手中。
二、香港行政区现状
香港地下除了有许许多多的人行通道和市政管线外，有7条运营地铁线。
大楼下面普遍建有地下室，最深的是新世界中心（NewWorldCentre），地下建有六层。
地下室常用来建停车场和购物中心。
另有两个地下项目，即赤柱污水处理厂、西岛垃圾中转站。
香港地下空间开发利用从立法到规划、实施标准和控制方法，采用的是井井有条的方式。
尽管没有形成地下空间开发利用的综合性法律，但涉及地下空间开发利用的主要行业法律比较健全，不仅有最高权力机构的立法，也有行政机关的立法。
不仅有民事基本法律基础，也有地下空间开发利用的行政管理法，地下空间开发利用的配套法律非常健全。
三、加拿大地下人行道
（一）加拿大的地下人行道网络规模
谈到地下空间，就不能不谈加拿大，因为加拿大的地下人行道开发非常成功。
地下人行道网络在加拿大特别是多伦多、蒙特利尔两个城市已经被广泛应用。
多伦多人行道网络。
总长27公里，将50多幢大楼连接在一起。
同时，该网络还通往20个停车库、5个地铁站、1个火车终点站、2家百货公司、6家酒店等。
每天通行人数10多万。
在网络系统内创造就业岗位5000个。
蒙特利尔地下城比多伦多人行道网络稍大。
全长32公里，连接10个地铁站、2个火车站、2个地区巴士总站和超过62幢大厦，总使用面积400多万平方米。
四、国外的经验与启示
国外城市地下空间开发利用的成功之处可归纳成以下几个方面：
（一）法律完善。
地下空间开发利用的法律由国家最高权力机构立法统领，形成全国统一的法律和管理体制。
法律体系完备，凡是涉及地下空间开发利用的相关行业都纳入了法律调整范围。
民事基本法为地下空间开发利用提供了民事权利基础。
随着地下空间利用形态的演变，地下空间开发利用的管理立法由专项立法逐步发展到综合立法。
（二）管理体制健全，力度大。
国家设有最高的法定机构专门负责地下空间开发利用，地方政府按照权限要求成立专门机构负责地方的地下空间开发利用。
国家和地方设置相应职能部门或公共事业部门负责具体操作事宜，相关职能部门或公共事业部门分工合作，各负其责。
政府把城市地下空间的开发利用纳入整个城市建设中的长期规划，并对每个项目进行严格的可行性研究，地下与地面建设同步规划，分阶段实施。
（三）公共性地下空间的开发利用以政府参与为主，形成政府与企业间的合作关系。
地区性的地下空间开发一般由政府牵头，与企业共同投资，成立专业经营开发公司。
（四）政府对地下空间开发利用在政策上给予政策优惠，积极倡导并组织协调社会企业实现地下空间的连通。
通过对土地有偿获得、租赁地铁沿线土地、出售未使用的通道等办法激励地下空间的投资和开发。
（五）地下空间规划坚持功能性、实用性和舒适性的有机统一，增加地下空间的生机和活力，重视行人的各种使用需求和美感享受。
总之，国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，一些国家也经历了摸索、发展到成熟的过程。
加拿大的多伦多起初开发地下空间的时候，也缺乏地上景观与地下开发的协调，在地下连通方面也有欠缺。
后来在蒙特利尔开发地下空间的时候，就充分考虑了地面规划和景观，然后有机合理地进行地下开发，所以综合规划非常重要。
我们研究国外的情况，主要是为避免走其他国家曾走过的弯路，在充分接受其他国家先进经验的基础上，实现我国地下空间开发利用和管理的跨越式发展。
几点建议
一、地下空间开发利用、管理体系建设
面对上海地下空间开发利用规划和建设时间短、任务繁重的特点，政府管理缺位问题更显突出，甚至捉襟见肘。
为此，应尽快梳理各部门权责关系，按照“有序、统一、高效”的原则，围绕城市地下空间规划、建设、运行、维护、交易等行为，通过管理体制、机制创新，构建健全的地下空间管理体系，适应上海地下空间跨越式发展需要。
二、加快上海城市地下空间规划编制
在现有概念规划的基础上，必须加快编制城市地下空间规划，除了为开发利用地下空间而规划，还应根据现代城市地下空间规划理论，围绕可持续发展目标，更加强调规划的系统性与以人为本的原则，即无论地下空间的形态规划还是地下空间的功能规划，都应置于城市这个大的有机系统综合考虑。
2002年上海提出了地下空间开发利用的功能：
交通设施为先导；基础设施为重点的原则进行系统的功能规划。
所谓交通设施为先导，是指充分利用地下空间资源，完善城市的立体交通网络系统；而基础设施为重点，是指利用地下空间资源，建设城市的市政设施系统，完善城市基础设施的功能。
城市各类功能性设施在地下要按照平面与竖向空间的形态进行规划和设计。
1、平面形态
根据国内外地下空间开发利用的成功经验，上海地下空间开发利用的平面形态，应以道路地下空间为主体，形成完善的地下基础设施网络体系；同时结合竖向规划，以轨道交通为基本骨架，以地下街作为地铁车站的延伸，以大型的地下综合体为节点，形成城市的地下人流输送系统。
在此基础上，还应对一些重要的城市节点地区的地下空间资源进行科学规划。
2、纵向形态
城市地下空间资源有浅层、中层和深层之分。
由于地下空间开发具有不可逆性，一旦形成就很难改造和消除，所以地下空间资源的开发利用应当进行长期分析预测，对地下空间资源的开发层次和开发时序作出合理安排，科学合理地进行分层次、分阶段、分地区开发。
地下空间分层规划是将地下空间作为一种资源，根据城市发展的需求进行统一规划，并满足不同地下空间设施建设的要求。
在分层开发时，对目前不能开发或不必开发的空间资源，要进行充分保护，以保证地下空间资源开发利用的可持续发展。
三、完善上海城市地下空间开发利用、管理的法规体系
鉴于国家有关层面上的立法存在不足，而国家层面立法的修改和调整又受各种情况影响，在短期内制定或修改的可能性比较少。
而地下空间开发利用的现状又等不及国家层面法律的调整。
故应结合本市实际，首先制定地下空间方面的地方性法规，为进一步制定规范性文件奠定基础。
其次，地下空间的开发利用只是城市建设的一部分，应考虑与其他建设和管理协调发展，在城市可持续发展中产生最大的综合效益。
为此，要对现行与地下空间开发利用、管理相关的法规进行必要的衔接。
另外，工程技术规范是保证工程质量，确保地下工程施工和运营安全的重要因素，需要根据上海的实际，抓紧编制地下空间设施相关技术规范。
逐步建立和健全相关的法规体系，提高地下空间开发利用、管理的科学化、法制化以及规范化水平，促进城市地下空间的开发利用和城市的可持续发展。
四、研究投融资机制
城市地下空间的开发需要大量资金，且城市地下空间的开发利用已渗透到许多领域，这就决定了地下空间开发利用的投资应该有多种渠道和方式，应建立多元化的投资模式。
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