融资平台指引.docx

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融资平台指引

中国建设银行信贷业务审批指引

（城市基础设施政府投资项目的融资客户1.1——2008年重检）

一、客户的主要特点

目前，国家法律明确规定地方政府不得直接借款和不得对外提供贷款担保（国务院批准的除外），但实际上存在不同形式的政府借款和贷款担保、且数额相当巨大。

近年来，各地方政府开始进行以政府背景或政府信用为支撑的多方式、多途径筹集城市基础设施建设资金的融资尝试，主要方式有直接融资、间接融资、BOT融资、土地储备整理的抵押融资等，这类城市基础设施项目政府投资的融资客户已成为建设银行的主要客户群体之一。

随着国家扩大内需政策的启动，各地城市基础设施项目政府投资的融资客户和授信额度有大幅增长之势。

（一）客户范围的界定

城市基础设施政府投资项目的融资客户是泛指专门承担或受托承担城市基础设施政府投资项目投融资的事业法人、企业法人和其他公司类法人。

城市基础设施包括城市道路、桥梁、管网、给排水、污水处理、公共交通（地铁和公汽）、城市供热、城市供气、垃圾处理、体育设施、公共卫生设施和公共建筑等在内的市政实施的建设和维护。

由于其投资经营模式不同形成的融资模式和主体千差万别，本标准仅限政府投资的城市基础设施项目的融资客户，即专门承担政府投资的城市基础设施项目投融资的借款人，要求其还款来源具备如下情形之一：

1、全部由政府预算拨付资金作为还款来源的；

2、由政府专项税费收入划转支付的；

3、由政府预算或专项税费补贴的；

4、由中央财政转移支付的；

5、由政府担保（承诺）兜底的。

（二）城市基础设施政府投资项目的融资客户的授信业务品种

这类客户的授信业务主要有融资授信业务和融资保证授信业务，融资授信业务包括一般的贷款业务、“搭桥”贷款、银行承兑业务、工程类保证业务和贸易融资业务等，融资保证业务主要包括客户发行债券、发行信托产品等提供信用保证（最近银监会禁止商业银行办理此业务，新发生时必须获得银监会的许可或解禁）。

（三）客户的主要特点

1、客户的多样性：

由于政府融资的用途、主管部门、融资条件等不同，政府会选择不同的融资载体，形成的客户多样性。

按性质分：

有事业法人、政府机构、民间组织和企业法人之分；按所有制分：

有国有企业、国有控股（参股）企业和民营企业之分；按管理层级：

有政府本级直属单位和下属单位之分；按职责范围或主营业务分：

有专业部门、专营企业和综合部门、综合企业之分等等。

2、生存和发展对政府的依赖性：

具有明显的政府背景。

政府设立和直接控制，或与政府关系密切，政府行为事项；客户的还款来源依赖于政府支出的拨付、专项资金拨付，依赖于政府的信用。

3、客户所经营的产品具有垄断性：

政府投资的目的主要为了建设或购买公共物品，大部分是城市基础设施、文教体育和医疗卫生设施等。

公共物品没有排他性、不可分割，城市基础设施的非排他性决定行业进入壁垒较高,一般企业不可能自由进出,行业经营具有垄断性。

（四）项目的主要特点

1、位置固定性:

一般城市基础设施都是固定在某一个地点，设施与地不分的,无法移动的,项目位置具有固定性;

2、政府决定性:

项目的发起、方案的制定和审批都是政府行为，政策性强，也容易受所在城市政府官员的影响;

3、无直接经营效益或稳定的低收益性:

因为项目为公共物品，不收费或公益性服务收费，收费也是实行管制价格，收益不容易受经济或市场波动的影响，收益低但比较稳定。

（五）我行信贷现状

目前，我行信息系统无法统计分析这类客户的信贷情况。

如将城市公共交通业、燃气的生产和供应业、水的生产和供应业、公共设施管理业等4个国标行业大类，热力的生产和供应业、城市环境卫生管理业、投资与资产管理业等3个国标行业小类，以及土地储备贷款等归类为基础设施类，截至2008年10月底，全行除西藏分行外37家分行有城市基础设施建设贷款，客户2118个，贷款余额3090.39亿元，占全部公司类贷款11.42%，比年初增加634.17亿元，贷款增速达25.82％，高于公司类贷款平均增速15.33个百分点；不良贷款余额41.69亿元，比年初增加4.01亿元，不良率1.35％，比年初下降0.19个百分点，不良率低于全部公司类贷款不良率0.85个百分点。

基础设施类贷款占全行贷款比重较高，贷款不良率低于全行不良贷款率，但城市公共管理和公共交通类贷款增速较快，不良贷款额新增比率在基础设施类贷款中相对较高。

二、政策环境

（一）城市规划

1、城市基础设施建设项目应按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划，按计划分步实施；项目实施实行建设工程规划许可；

2、在城市规划内进行建设需要申请用地的，必须持有国家批准建设项目的有效文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由土地管理部门划拨土地。

（二）预算法：

我国《预算法》第二十八条规定：

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

还规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

（三）担保法：

《担保法》第八条明确规定：

“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。

（四）宏观调控政策：

2006年4月25日，发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委联合发布了《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27号，下称《通知》），明确提出严禁各级地方政府和政府部门违规担保，不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。

2005年1月财政部下发《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7号），要求地方财政应严格遵守有关法律规定，禁止违规担保。

《通知》规定，以2005年1月26日为界限，此前各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外债务承担的担保，则需履行担保责任；此后的均属于严重违规行为，其担保责任无效，但政府需督促企业保证偿还贷款本息。

（五）我行信贷政策：

总行《关于印发〈大中型客户授信审批五项基本原则〉的通知》（建总函〔2006〕996号）规定城市基础设施建设项目资本金比例必须达到35%以上，其中城市轨道交通项目的资本金比例必须达到40%以上。

我行城建行业进入的重点区域应该是经济发达的地区和中心城市，特别是长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海经济圈与首都经济圈城市群的中心城市。

经济相对落后的区域和贷款不良率高的中心城市应以退出存量为主，保留少量风险低、收益高的好客户。

（六）2008年11月起，国务院出台的“进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施”等一系列政策。

三、合规性要求

（一）借款人资格:

城市基础设施政府投资项目的融资客户必须是合法的投资主体法人，能够独立承担民事责任，同时具备：

1、经有权部门合法登记注册的企业法人或事业法人，或经政府批准设立的政府组成部门（主要指铁道部和各省市交通厅（公路管理局）、城市建设管理委员会等）；

2、取得《贷款证》并按时年审通过；

3、特殊行业获得特许经营许可证。

国家禁止政府投资项目以建筑企业带资承包的方式（BT：

biuld-transfer）进行建设,因此不得为施工企业发放此类贷款。

（二）符合我行信贷政策，统一执行总行相关行业营销指引或信贷业务规定。

（三）融资获得政府审批。

既然本指引的对象为城市基础设施政府投资项目的融资客户，其融资行为应属政府决定及政府授权行为，而不是借款人自主决定的企业行为。

（四）项目合规性。

借款人所投资的项目经有权部门批准或核准，项目资本金比例不低于35％；

（五）第一还款来源合法。

借款人申请借款提出的第一还款来源明确，并经政府有权部门明确规定，是政府有权支配的资金，审批程序合法合规。

专项行政收费作第一还款来源的，要获得有权部门颁发的行政收费许可证和空白收据。

四、授信业务主要风险点及控制措施

（一）客户主要风险点

城市基础设施政府投资项目的融资客户是政府借款的载体，政府承担最终还款人，但是作为政府借款的载体是政府借款多了一个环节，毕竟不是政府直接借款，所以在同等条件下，借款人自身的风险程度存在差异。

1、借款主体风险

主要表现在经营主体资格不健全和转制的风险。

地方政府专门成立以融资为目的城建投资公司，将无直接收益的市政道路设施资产注入公司，资产虚拟；公司的法人治理结构存在先天性缺陷：

项目融资主体、资金运用主体与项目实施主体互相分离；公司产权不明，受到地方政府过多的干预；项目收入的支配权不明晰等，容易造成还款资金被挪用。

个别地方政府追求形象工程，具有较强的融资冲动，千方百计扩大政府融资和拖延银行债务的偿还、甚至逃避原有债务，往往通过行政手段以资产重组、改制等方式将原有企业主体重新成立新的投融资主体以争取银行贷款，而在改制中出现原有银行债权悬空的情况。

2、单一客户的风险

单一客户是指其职责或主营业务仅限承担政府项目建设和投融资的客户，没有其他自担风险的经营性业务；其财务接受政府相关部门管理和审计。

这类客户的风险主要有持续经营、管理风险和财务风险：

（1）持续经营风险。

要关注临时性机构，如以政府××指挥部、政府××办公室等临时机构，防止机构撤并导致债务悬空；要关注客户的经营期限与贷款期限，贷款期限不得超过客户的经营期限。

（2）管理风险。

要关注政府主管部门的控制力度，防止政府管理失控，经营和财务监督缺失的风险；要关注内部管理的制度是否健全和高管人员的素质与信用，防止内部管理混乱引起机构的生存风险、信用风险；绝大部分城建行业企业与政府关系密不可分，甚至根本就是政府职能部门的改头换面，企业管理人员的经营管理能力和经验不足，同时受原有行政思想影响较重，企业财务管理不规范、经营责任不清、人员负担过重导致经营不善，容易拖欠银行贷款。

（3）财务风险。

由于单一客户的财务收支依赖于政府拨付资金和融资，要防止支付风险。

一要关注历年的财务收支是否平衡；二要关注资金使用是否合规，防止资金挪用；三要关注历年政府对到期贷款的还款资金拨付和归还情况。

既判断借款人的资金使用和平衡情况，也要检验政府的信用和借款人的信用。

3、综合经营客户的风险

综合经营客户是指既承担城市基础设施政府投资项目的融资职责也有自担风险的经营业务，这类客户既要关注存在于单一客户的风险，也要关注自营业务相关的风险和关联占（挪）用，防止自营业务对政府融资业务的冲击。

除按一般授信客户全面分析借款人的风险同时，重点关注如下风险：

（1）客户的资产质量和收益性：

要按照客户所在的行业审批标准进行客户风险分析，重点分析客户现有资产的有效性和盈利水平，分析客户持续经营能力和存在的风险。

（2）客户的债务风险：

分析客户的资产负债水平，防止负债扩张的债务风险。

（3）客户的财务管理风险：

关注客户资金管理方式，防止挪用项目资金的风险；关注政府还款资金的专户控制措施，防范政府拨付资金被挪用。

（4）信用风险：

关注客户的信用记录，防止客户违约风险。

（二）政府主要风险点

1、政府偿债能力风险

政府偿债能力风险就是政府负债超过了政府能够用于偿债的能力，必须考虑以下两个因素：

（1）债务的承受能力，这主要取决于该地区的经济发展速度和经济效益水平、政府的资金实力，即该地区的GDP和财政收入是否在债务偿还期内维持持续的、稳定平衡和增长。

（2）债务的偿还能力，它最终依赖于当地财政收入的增加，财政收入占国内生产总值的比重以及财政收入中能够拿出多少来偿债。

上述两个指标是衡量偿债能力大小的主要尺度。

但无论如何，一个地区的偿债支出既不能影响社会再生产的正常进行（经常性事业费的刚性支出），也不能影响人民的正常生活（社会保障和维护支出），满足这两个条件的债务支出最高额也就是债务偿还能力的最高限额，即政府融资（借债）只能是财政经常性收支有结余的地方政府，或用于专项支出的时间差（如上级拨款的时间差），地方财政赤字或“吃饭财政”的地方政府融资风险较大；

2、政府信用风险

由于实行政府任期制度，贷款偿债期与政府毎届任期不一致，容易发生“新官不理旧事”的情况，加之各地公