法本集体土地所有权制度研究.docx

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法本集体土地所有权制度研究

法律专业本科毕业论文

题目：

集体土地所有权制度研究

学号：

姓名：

李云龙

学校：

怀化电大

指导教师：

王勇霞

答辩日期：

论文成绩：

湖南省广播电视大学

[内容摘要]我国在改革开放之初选择农村土地集体所有权形式，实行近30年以来产生了诸多问题。

本文通过对几种改革思路进行分析，认为农村集体土地所有权国有分配化改革、私有化改革和多种所有方式改革都无法克服诸多弊端。

而集体土地所有权形式本身是一种兼顾效率和公平的科学的物权制度安排，只要对现行的集体土地所有权制度进行完善，同样可以解决实践中遇到的问题。

同时本文还就农村集体土地所有权主体进行分析，对农村集体土地所有权行使机构提出初步设想，以期能对完善我国集体土地所有权制度有所助益。

[关键词]集体土地所有权国有化私有化法律制度

我国集体土地所有权制度分析

我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。

我国《农村土地承包法》的颁布实施，在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的基本保障。

如今，我国的城市化、城镇化、现代化进程不断提高，农村集体土地与国有土地、农用地和建设用地的矛盾不断加深，同时也暴露出我国集体土地所有制度立法上的缺陷，亟待我们去解决。

一、我国集体土地所有权制度的现状分析

（一）集体土地所有权主体方面

《民法通则》第74条规定：

“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。

已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。

”《土地管理法》第10条进一步补充规定“村农民集体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。

”《农业法》也有相同规定。

由此可知农村集体土地的所有权主体是农民集体，在法律上有三类：

村农民集体，乡（镇）农民集体，村内农业集体经济组织内的农民集体小组。

土地既是一种重要的财产也是一种的重要的自然资源，是关系着国计民生和广大农民群众的大事。

国家对其权利进行限制是有必要的。

但众所周知，我国是人口大国、农业大国，其中农村人口占80%以上。

上述有关法律对集体土地所有权主体的规定，很明显农民集体经济组织才是集体土地真正的主体，农民只有土地使用权，这是我国所有权制度决定的。

但在现实生活中农民集体经济组织怎样体现主体资格、行使主体权利，法律上、制度上没有明确的规定，由于目前在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。

而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。

因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。

在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：

（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；

（2）由于土地所有权主体概念不清，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。

我国集体土地所有权主体是什么概念模糊不清。

（二）集体土地所有权客体范围方面

宪法第10条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。

《土地管理法》第6条规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有。

这一规定原则上是《宪法》第10条规定的具体化。

同时，《土地管理法实施条例》第3条规定，农村和城市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有。

从上述立法，我们可以得出：

对农村土地，除了国家的，就是集体的。

“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。

同时，各层次集体所有权之间也客体不明。

《土地管理法》第10条规定：

“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

”《土地承包法》也有类似的规定。

这样的立法有一个根本的缺陷，即没有将每一个层次的农民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开，而是共同指向同一范围的土地，导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。

（三）集体土地所有权权属方面

《民法通则》第71条规定：

“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。

”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。

但是，农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。

国家对其用途、流转、处置进行严格的限制。

具体体现在：

第一，使用权能方面，集体土地不能用于产生巨大经济效益的房地产开发；第二，在收益权能方面，由于集体土地不能用于房地产开发，而必须先由国家征用转为国家所有后才可转让，在实践中转让金大大高于征用费，这就使得本应属于集体土地所有权的收益权受到限制。

第三，处分权能，一方面，集体土地不得买卖或以其他形式非法转让，另一方面国家为公共利益的需要可以对集体土地进行征用。

对土地的法律处分本属于土地所有权的一项权能，但集体土地所有权的处分权受不得买卖和征用的限制，显得很不完全。

二、农村集体土地所有权制度的改革方向

我国集体土地所有权制度存在着多发面的问题，如何解决呢？

现在的法律界主要存在着国有土地私有化，集体土地国有化，新型农村集体土地所有制。

观点分别概述如下：

（一）、相关观点述评

（1）私有化

这种观点主张将集体土地划归农民个人所有，只有这样才能真正激发农民的生产积极性，才有助于农地的规模化经营，主张西方资本主义土地制度模式。

我不同意这种主张，因为我国是社会主义国家，所有制实行公有制决定了土地制度的性质，我国社会主义公有制的确立是以三大改造的完成为基础的，其中农业社会主义改造的重要内容便是改土地农民私有为集体所有集体土地所有制是社会主义公有制的重要内容，在这方面不能有任何的动摇，不然就会动摇建国立党的根基。

此观点首先与我国的政治制度相违背。

（2）国有化

这种观点主张取消集体土地所有制，在全国范围内实行统一的土地国家所有，理由是目前的集体土地所有制漏洞百出问题不断，不如取消，由国家全面掌控。

我认为这种观点不妥，理由如下：

第一，采取何种国有化途径？

是有偿购买还是无偿征收？

倘若有偿购买，需要支付巨额资金，受国力所限，国家势必无力承担；倘若无偿征收，定会引起农民不满，极有可能导致社会动荡.第二，如何管理？

国家毕竟是一个抽象主体，实行国有化后，国家还需通过社区组织来管理土地，而在社区没有所有权的情况下，社区组织能否比现在更好地存在和运行值得怀疑，是不是又会变成第二个“集体经济组织”。

（3）多种所有方案

这种方案旨在调和国有化和私有化观点的分歧。

依此方案，农村土地将被分割为多部分，一部分归国家，一部分归集体，一部分归个人。

笔者认为这种方案太复杂了，要将现在的集体所有土地重新进行分割将是一件浩大的工程，牵涉到方方面面的利益。

稍有不注意就会引起社会的动荡不安。

而且实际操作起来将是非常繁琐的事。

重新分割后，现有的法律规定都得作出修改或废除，成本太高了。

可以这么说，这种方案汇集了上述两种方案的弊端，同样是不可取的。

（二）新型集体土地所有权制度构建

将于２００７年１０月１日起施行的物权法规定，土地承包期届满可继续承包，赋予了农民长期而有保障的土地使用权。

物权法规定：

“耕地的承包期为三十年。

草地的承包期为三十年至五十年。

林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

”在物权法草案征求意见时，不少农民提出承包期届满后该怎么办的问题。

对此，物权法规定：

土地承包期届满，“由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。

    对于土地承包权的转让问题，物权法规定：

“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。

流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

”

物权法肯定了作为集体土地的承包者、使用者的合法权益，这一规定维护了现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，但如何解决我国现行集体土地所有权制度存在的缺陷，如何调整国家与集体、集体与个人之间的利益关系，如何切实保障广大农民的土地及相关权益，如何使“集体”成为真正意义上的法律主体，由于多方面的原因，新物权法没有给予明确的规定。

本人在参考法学界的有关观点、文献的基础上，并结合实际工作经验，对如何构建新型集体土地所有权制度做如下概述：

1．新型集体所有权有特征

新型集体所有权是指一定范围的居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有的财产共同为全面支配的权利。

这种新型的所有权关系具有以下几个特征：

第一，新型所有权主体是一定社区范围的居民全体。

而这些人群共同体并不是一个具有独立法律人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人团体，其权利义务仍由组成团体的全体成员承受，不由个别成员承受，也不由团体独立承受。

因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。

全体成员都是所有权主体，但他们作为新型所有权主体又不同于个人所有权，只有当他们结合为群体，处于群体之中时才能享有集体财产的所有权。

第二，集体所有的财产由全体集体成员按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则统一进行最终支配，体现全体成员的共同意志，实现全体成员的利益要求。

当作为多数人之全体集体成员按照民主的程序形成集体共同意志，做出决策后，由代表全体成员的集体组织负责执行。

这种负责执行的团体是集体所有权的管理体。

第三，新型所有权不可分割。

也就是说作为新型所有权主体的集体成员不得分割作为集体所有的财产，既使其脱退集体或死亡时都不发生对集体财产的分割。

正因为新型所有权的不可分割，决定了集体所有权的稳定存在。

只要集体组织尚有成员存在，新型所有关系将永远存续下去。

2．新型集体土地所有权制度的内容

（1）确定以村为单位的农民集体为集体土地所有权主体。

《民法通则》第74条规定：

“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。

已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。

”但无论是在法律规定中还是在事实上都不存在所谓的乡农民合作社，乡农民集体经济组织事实上是不存在的，这样土地实际上是由乡政府所有，集体土地事实上成了国有土地；而村民小组规模过小，公有化程度太低，而且目前村民小组拥有的土地数量和质量参差不齐，并不合理。

而以村为单位既符合目前我国农村基层组织大多建立在村一级的现实，也符合农业生产的实际情况，以村为单位规模也较为适当.

（2）建立合理有效机制，设立三级机构。

第一，权力机构-----村民大会或村民代表大会。

明确村民大会或村民代表大会为有关农民集体土地以及其他生产资料、公共设施等问题的权力决策机构。

第二，执行机构----村民委员会。

由于村民大会或村民代表大会作为农村集体所有权行使的权力机构，它并非是一个常设机构，不可能直接进行具体业务管理和经营活动，因此，必须有一个常设的管理机关来从事业务管理与执行权力作出的决策。

确立村民委员会为农民集体土地的法定经营管理机构，由村民大会选举产生，根据村民大会或村民代表大会的决议对集体土地进行经营管理。

我国农村集体土地所有权是一定社区范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。

而村民委员会只是代行经营、管理权并不享有单独的所有权。

第三，监督机构----村民大会或村民代表大会。

在行使的过程中，容易出现经营管理机构掌握大权，滥用权力的现象，因此应该赋予村民大会监督权。

关于这三种机构的具体内容在这里就不过多涉及了，着重强调一点就是村民委员会不能充当这三个机构中的任何一个机构，村民委员会虽定性为基层群众自治性组织，但其仍是具有政府职能的准行政主体，在某些情况下其工作人员也被视为国家工作人员，在许多地方，村民委员会选举还存在政府任命的现象，甚至农民由于传统文化的影响，在观念中也将村民委员会管理者视为“官”，视为行政权力的行使者。

而我们所构建的集体土地所有权制度应是一个纯粹私法意义上的制度，倘若以村委会为其中的一个机构，则公权力必然渗透进来，破坏私法自治，比如，村民委员会参与合同关系必然导致农地承包合同订立事实上的不平等，很容易导致强行撕毁合同、随意缩短承包期等村干部个人说了算的后果，最终损害农民的利益。

所以必须排斥村委会的介入。

（3）赋予集体成员有效权利。

如集体成员对土地享有平等的决策权，有权选举产生集体土地的管理机构，有权通过民主管理的方式参与集体财产的管理、决策和监督，在集体土地受到侵害时有权提起损害赔偿之，等等。

综上所述，我国农村集体土地所有权制度改革以迫在眉睫，其中牵涉到国家利益和集体利益、农民个人利益，关系到社会经济的长远发展和国家的长治久安，笔者认为须全面客观的从实际出发、从广大人民群众利益出发，整合土地资源，集思广益，从制度上、法律上解决现行集体土地所有权制度存在的缺陷。

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