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我国社会福利发展诉求与政策回应
2013年1月
第23卷第1期
西安电子科技大学学报（社会科学版）
JournalofXidianUniversitv（SocialScienceEditionl
Jan.2013
Vo1.23No
.管理学
我国社会福利发展诉求与政策回应
—基于发展型社会福利政策的选择
姚云云，刘金良
（东北石油大学人文科学学院，黑龙江大庆163318）
摘要:
社会发展的最终目标是社会福利的实现，然而很长一段时间人们仍将发展的内容局限于经济增
长，且把经济增长作为衡量社会发展的唯一尺度，忽视社会福利的改善，导致“扭曲的发展”问题出现。
正是
在这样的背景下，提高社会福利的发展型社会福利政策路径脱颖而出。
发展型社会福利政策倡导经济和社会协
调发展来解决扭曲发展的问题，实施以人力资本投资为导向的政策，构建发展型社会福利体系，推进城乡基本
公共福利服务均等化，实行政府、非政府组织和家庭等福利供给多元化策略，推行社会福利专业化服务模式，
从政策视角回应了我国社会福利的发展诉求。
关键词:
社会发展;社会福利;扭曲的发展;发展型社会福利政策
中图分类号:
D632.1文献标识fib:
A文章编号:
1008礴72X（2012）06-0018-06
收稿日期:
2012-8-6
基金项目:
黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目“包容性增长视角下的我国发展型社会福利政策研究”
（项目编号:
12522014）阶段性成果
作者简介:
姚云云（1978-），女，黑龙江大庆人，东北石油大学人文科学学院副教授，社会工作师，主要
从事社会学方向研究;
刘金良（1976-），男，黑龙江安达人，黑龙江广播电视大学富拉尔基分校副教授，主要从事哲
学、法学方向研究。
随着全球化时代的来临，“有增长无发展”、
“经济发展背离社会福利”己成为多数福利国家
的内在困境之一。
以往的研究并没有非常清晰的
澄清社会发展与社会福利之间的关联，这需要从
一个全新的视角考察社会福利，并在此基础上重
新考量社会福利与社会发展的动态关联。
“改革开
放30年来，我国经济、社会与人民生活都发生了
天翻地覆的变化。
但社会发展面临突出问题和挑
战，在社会福利领域表现也很突出，构建全民共
享的发展型社会福利体系已成为迫切的现实需
求”（t1。
发展型社会福利政策作为一种新的福利发
展理念被关注，也因而激发出更多的福利发展新
思维。
、“扭曲的发展”与社会福利的
背离
“社会发展”主要指人类社会领域的发展，
包括经济领域的发展、政治领域的发展、文化领
域的发展等各个构成领域的发展，也包括作为这
些构成领域有机统一的社会整体领域的发展及人
的发展①。
关于社会发展的内容，最初人们只是从
经济学角度提出的，即认为经济增长就是发展。
英国古典政治经济学家亚当·斯密在其著作《国
富论》一书中，首次将发展等同于国民财富的增
长。
“联合国上一世纪60年代的第一个十年发展
计划，几乎也将社会发展等同于经济的增长。
不
少发展中国家的政治和经济领袖也视经济增长为
实现现代文明和美满幸福的唯一手段”IZl。
在经济
发展初期，经济增长和社会发展的关联度较高，
即经济增长会带来社会福利的改善。
然而经济发
展到一定程度后，并没有使社会中大部分人从中
受益。
所以将发展的内容局限于经济增长，以经
济增长作为衡量社会发展的唯一尺度，忽视社会
福利的改善和自由、平等、公正等人类基本价值，
结果必然导致“经济急速增长的过程中贫困现象
的持续存在”。
在一些国家和地区，经济发展并没
有带来相应程度的社会进步和社会发展，这种现
象往往被称为“扭曲的发展”或“畸形发展
（distorteddevelopment）"②。
在这些国家，问题
不是缺乏经济发展，而是未能使经济与社会发展
目标相和谐，未能在保障经济进步的同时使整体
人口受益，使全体民众的社会福利状况得到改善。
在经济发达国家，尽管经济高速发展，但扭曲发
展状况的幅度也很惊人。
这些国家的经济发展并
没有能够消除贫穷，提高全民的福利水平，相反
却扩大了收入和其他社会福利方面的差距。
这并
不是说这些国家没有出现经济进步，事实上这些
国家的人口总体上享有高水准的生活。
问题是，
部分群体没有从经济增长中受益。
这些国家的扭
曲发展问题在衰败的城内区域和贫困的乡村社区
尤为显著。
正是这些地方，贫穷、失业、犯罪、
家庭解体、暴力、吸毒和社会匾乏等现象最为显
著，弱势人群被排斥在充分参与之外，妇女和儿
童没有充分享受应有的权益。
“在很多发展中国家
的经济发展过程中，社会福利相对于经济的增长
只是处于边缘化的状态。
经常是，在经济停滞的
时候，社会福利大量减少，而在经济增长的时候，
它也只是少量增加”（3j0
扭曲的发展昭示我们，经济发展和社会福利
之间的平衡被打破，需要寻求新的平衡。
所以，
无论是福利国家还是发展中国家都在寻求一种整
合模式以实现经济发展与社会福利之间的平衡。
实践证明，经济发展和社会福利之间的新的平衡
只有在社会发展的整体框架中才有可能找到，j2}zv}0
社会发展是与经济发展的动态过程一起协同促进
人类福利的过程，“社会发展本身带有福利含义，
社会发展会提高人们的收入，改善人们的教育水
平、住房条件和健康状况等，其实质便是人类福
社的实现。
经济发展和社会福利是社会发展的应
有之义，经济增长只是社会福利的必要条件，而
不是充分条件，实现社会福利目标还需要社会政
策的有效配合”[4]300。
正是在这种背景下，提高社
会福利的发展型社会福利政策路径脱颖而出。
二、我国社会福利发展诉求与发展型
社会福利政策的相遇
1.我国社会福利发展的新诉求
改革开放以来，我国经济社会高速发展，人
民生活水平不断提高，社会福利相比过去有明显
改善，但仍存在诸多问题，社会福利提出发展的
新诉求。
首先，我国社会福利总体水平不高，覆盖范
围非常有限，城乡和某些区域的经济社会发展不
平衡问题比较严重。
我国一直实行的是城乡“二
元化”的补缺型和制度型并存的、尴尬的社会福
利模式，使“城市部分人员享受全面的制度型社
会福利，农村部分老弱病残人员享受补缺型社会
福利，占全国总人口30%的城镇居民享受了95%
以上的社会福利资源;而占全国总人口70%以上
的农村居民却只享有社会福利资源的5%"（5j。
同
时城镇中的流动人口和农民工群体由于其尴尬的
“城乡双重边缘化身份”使其被排斥在城市社会
保障体系之外，其社会福利需求日益增加。
其次，同许多国家和地区一样，我国的社会
发展也出现了“扭曲发展”或“有增长无发展”
的现象。
根据亚洲开发银行统计，我国基尼系数
从1981年的0.31显著上升，至2010年己经超过
了0.5。
城乡及地区间收入差距也日益扩大，收入
呈现出不同步增长趋势，在1985年至2010年间，
城乡人均收入的比例由1.9:
1上升至3.23:
1，而
2006至2010年的五年时间里，城乡居民人均纯收
入差距一直保持在3.3上下，没有明显缩小的趋势⑧，
我国已经成为世界上城乡差距最大的国家之一。
而真正导致我国收入差距拉大的原因主要是我国
长期以来单纯追求GDP的增长，而忽视了经济社
会发展的平衡性，导致我国经济发展的成果并没
有惠及所有地区和人群，不同群体所分享的社会
福利服务高度不均等。
最后，我国一直重视经济发展，轻社会福利
发展，把社会福利看成是“经济发展的附庸和手
段”，结果导致我们放大了经济增长的目标和结
果，而经济增长实现人类福扯的最终目的却被模
糊了，经济增长实际上有意无意地被当作社会发
展的最终目标了（b]0
联合国《2005世界人类发展报告》指出，中
国GDP经济指标的增长速度远远快于中国的人类
和社会发展指数HDI的增长速度，中国的人类和
社会发展滞后于经济发展，在公平和效率问题上，
还存在着一定的价值偏差，政策导向更加倾向于
效率而忽视了社会公平、公正和福利的普惠，出
现经济发展的成果并没有使全体人民受益，实现
人类福社[}j。
面对这种争论与福利困境，怎样使经
济增长与发展过程更加公平，使增长的成果能够
更广泛地分享，实现社会发展目标促进全体社会
成员福利的改善，己经成为我国社会福利发展需
要思考的首要问题。
我国社会福利的发展主义特
征愈益明显，在社会发展理论中考虑发展型社会
福利政策选择已成为未来福利发展的新方向。
2.发展型社会福利政策对传统福利模式的超
越
随着社会发展观的不断深化与社会福利的现
实需求，与社会发展相联系的发展型社会福利政
策开始浮出水面。
1968年，联合国第一届国际社会福利部长会
议报告提出了促进社会福利的“发展型社会福利”
途径;1979年联合国经济及社会理事会通过《加
强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展
型社会福利”的新理念。
但是在相当长的一段时
间内，发展型社会福利理念并没有受到更多人的
关注。
直到1995年联合国社会发展世界首脑会议
后，发展型社会福利才逐渐受到各国政府和学者
们的广泛关注。
学者们从各自不同的研究领域将
社会发展引入社会福利研究或者把社会福利引入
社会发展研究。
美国福利学者詹姆斯·梅志里
（J.Midgley）在其著作《SocialDevelopment:
the
DevelopmentPerspectiveinSocialWelfare》中将现
代意义的发展观和社会福利政策的本质结合起
来，提出社会福利政策的发展型功能。
随后，梅
志里又与美国学者安东尼·哈尔（AnthonyHall）
在《TheSocialDimensionsofDevelopment》一书
明确提出“发展型社会福利政策（发展型社会福
利模式）’’概念。
发展型社会福利政策流派的代表
人物英国学者吉登斯（A.Giddens）从社会投资国
家角度，阿玛蒂亚·森从“以自由看待发展”角度
对发展型社会福利政策进行研究，提出各自的社
会福利发展主张。
首先，发展型社会福利政策是一种协调经济政
策和社会政策，融合社会发展目标的福利政策模
式。
这种福利模式超越了西方社会福利发展史上备
受关注的“补缺型”福利模式和“制度型”福利模
式④，被看作是对补缺型福利和制度型福利的双重
途径的扩展。
补缺型福利模式极为重视家庭和市场
的作用，强调在正常情况下依靠家庭和市场来为个
人提供其生存和发展所需的各种福利，而国家和政
府只是在家庭和市场的作用失灵而不能为个人提
供其所需的社会福利的情况下才会介入，承担相应
的福利责任[[81，且社会福利的提供是暂时性的救
助。
制度型福利模式则更重视国家和政府的作用，
强调国家和政府的福利责任，主张国家应该广泛
地、全方位的介入社会福利的各个方面。
然而，
无论是补缺型还是制度型福利，两者都没有明确
地应对发展问题。
虽然两种途径在社会福利理念
和福利资源的分配方式、政策性建议等方面有所
不同，但两者都强调社会性干预，把人看成被动
的福利接受者，被动地依赖于经济发展，结果导
致社会福利政策与经济活动形成一种不确定、不
规则、令人不满意的关系，造成新的福利危机。
发展型社会福利模式之所以能超越补缺型和制度
性路径争论，其最明显的特征是协调经济政策和
社会福利政策，把经济发展和社会发展联系起来，
既能提高所有公民的生活质量，也能解决扭曲发
展的问题，将积极发展导向促进人类福利实现的
社会目标。
正如美国学者詹姆·斯梅志里所说，“社
会和经济发展构成一个铜板的两面。
没有经济发
展，就谈不上社会发展，而如果缺乏作为整体人
口的社会福利改善，经济发展是没有意义的”⑤。
其次，发展型社会福利的倡导者提出，社会
福利项目应该改变过去注重对福利对象的补贴而
忽视对经济发展贡献的倾向。
从这种价值取向出
发，发展型社会福利模式改变了传统社会福利对
福利对象的事后补偿式救助形式，试图帮助福利
接受者发挥潜能、参与经济活动并促使其自立、
自强，使“社会福利接受者更愿意参加生产性的
就业，而不是依赖于福利补助”[9]。
同时社会要为
他们提供必要的支援和帮助。
第三，发展型社会福利政策模式提供了一个
综合性宏观视角，其关注的焦点并不像前两种模
式那样对个人提供物品或服务，而是关注社区和
社会以及更广阔的社会进步和社会结构。
发展型
社会福利政策强调有计划的干预，提倡动态的、
以变化为向导的方法，能包容多种因素，惠及全
民的利益，最重要的是其能使社会性干预手段和
经济发展努力达成协调[io]，因而成为当今最有包
容性的促进社会福利途径。
三、发展型社会福利政策对我国社会
福利发展诉求的政策回应
发展型社会福利政策超越了传统补缺型和制
度型福利模式，促使经济政策和社会福利政策协
调发展，把经济发展和社会发展联系起来，力图
提高所有公民的生活质量，解决经济社会扭曲发
展的问题，同时将积极发展导向促进人类福利实
现的社会目标，在一定程度上从政策视角回应了
我国社会福利的发展诉求。
1.实施以社会投资和人力资本投资为导向的
社会福利政策
发展型社会福利政策注重社会资本和人力资
本投资，提出人力资本投资是实现社会发展目标
的重要措施之一，强调社会福利应以社会投资为
导向，“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，
最好不要直接提供经济资助’，⑥。
注重人力资本投资，终止“贫困一人力资本投
资不足”这一恶性循环怪圈，是我国社会福利政
策需要面对的大问题。
从我国实际来说，社会福
利必须投资到具有促进人力资本的项目上:
一是
要投资于健康、教育和培训等。
投资于健康可以
从以下几个方面努力:
改进弱势人群的医疗服务
费支付方式，由“报销制”转为“预付制”;构
建以贫困者、老年人、儿童妇女等弱势群体为对
象的免费“健康卡”，由政府主导、非营利组织
参与的发展型医疗救助制度。
对弱势群体进行教
育和技能培训，“重点是帮助弱势群体学习新的知
识和技术改进其在新的就业和生活环境下的适应
能力，并从其自身的知识和技能结构出发，利用
其原先掌握的生计能力收集对他们有价值的创
新”[ll]，帮助贫困者创新、积累知识和改进传统
的生活技巧，减少其参与障碍，增加其参与能力，
从而更好地适应社会。
二是要投资儿童和家庭，
构建以支持家庭、投资儿童为目标的发展型家庭
政策。
投资儿童和支持家庭是发展型社会福利政
策的“上游干预”策略。
发展型社会福利政策倡
导应免除学杂费和给予农村中小学寄宿生补贴，
并延长我国义务教育的年限为十二年。
所以，投
资儿童和家庭的社会政策对我国来说不仅是切断
贫困“代际转移”链条、实现社会福利目标的措
施，也是提高我国劳动力素质和国家竞争力的策
略，而这需要我国在教育制度上做出更多的倾斜
和让步。
2.建构适度普惠、全民共享的发展型社会福利
模式
“全民共享”、“福利普惠”是未来我国社会
福利公平性的最重要体现之一。
“发展型社会福利
政策强调社会福利的普遍性和包容性，认为，社
会发展干预是普遍性的，它寻求全民福利的提高
即社会发展应该给所有的社会成员带来好处，尤
其要关注贫困人口集中的农村社区和城市贫民窟Iz]
发展型社会福利政策嵌入我国，就是要构建适度
普惠、全民共享的发展型社会福利模式，其突出
特点是符合我国基本国情、适度普惠、发展型特
性，“政府和社会在社会发展过程中基于我国的经
济和社会状况，向全体居民尤其是农村贫困弱势
群体提供涵盖其基本生活主要方面的社会福利除
物质福利之外还包括社会服务和精神上的慰藉和
支持服务等”[13]。
我国一直实行的城乡“二元化”
的补缺型和制度型并存的、尴尬的社会福利模式，
“部分城市人口享受全面的制度型社会福利，农村
只有少部分老弱病残人员享受补缺型社会福利，除
了低水平的新型农村合作医疗和农村低保之外，其
他农民福利缺失或严重不足”[14]。
这种福利模式忽
略了社会福利分享的平等、公平性。
基于我国社
会发展过程中遇到的贫富不均、机会不均等、社
会保障有限等社会问题和对社会公平的追求，我
们必须要建立覆盖城乡居民的社会福利体系，大
力发展城乡衔接的社会救助、社会福利与福利服
务事业，使城乡居民平等地享受社会保障的权利
和分享增长的福利，最终实现我国“补救型社会
福利”向“普惠型社会福利”转变。
在这种新的福利模式构建的过程中，政府承
担政策倡导、制度设计、资源提供等主导责任，“坚
持社会公平正义，促进人人平等获得发展机会，
建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公
平为主要内容的社会公平保障体系，消除人民参
与、分享经济发展成果方面的障碍”[15]。
同时，
市场也要发挥其应有的激励作用，调动各类民间
组织和社会团体的积极性，共同构建全民共享的
社会福利体系。
3.推进城乡基本公共福利服务均等化策略
基本公共服务与人民群众的生活密切相关。
推进城乡基本公共服务福利均等化⑦，是实现人
人共享社会发展成果的必然选择，也是缓解贫富
差距、实现社会福利目标的重要政策手段。
我国
基本公共服务的范畴不仅涉及公共教育、卫生等
具有普惠性的社会需要，还包括解决弱势群体的
生存、发展和维护社会稳定所需要的分配、保障
与福利等公平性的社会要素。
发展型社会福利政
策要求，促进基本公共服务均等化，政府首先要
提供必要的充足的公共福利服务与社会保障，这
是实现基本公共服务均等化的前提条件。
然后，
要通过机会均等来改善收入分配，使城乡居民在
享受公共福利服务的数量、质量和可及性方面都
大体相当，最终保障全体公民尤其是弱势群体能
够公平、平等地共享基本公共福利服务。
4.实行政府、非政府组织和家庭等福利供给多
元化策略
福利供给多元化是发展型社会福利政策解决
社会福利供给的一个重要策略。
“社会福利需求多
样化的今天，任何单一的福利供给模式都无法满
足社会发展的需求。
政府、民间组织、家庭在社
会福利的提供上各有其特点，但又都具有明显的
不足”[16]。
发展型社会福利政策提出，“有效的政
策应该是包括政府、市场、非政府组织和家庭在
风险面前共同治理的结果，良好的公共治理机制
是形成有效的利益表达和实现机制的基础，也是
保证政策资源的使用具有针对性和有效性的基础
条件”[4]300-331。
我国一直实行的以政府为核心的
“单中心”社会福利供给模式，政府过度主导社
会福利资源的分配和使用，不仅增加了寻租的可
能性，也使非政府组织和自治组织的发展空间存
在严重的不足甚至缺乏⑧。
家庭虽然自古以来一直
是福利责任的主要承担者，但随着市场经济的急
剧扩展和经济全球化，人类面临的社会风险日益
多样且复杂化，不确定且不可预见，家庭自身的
福利功能逐渐弱化。
基于此，我国的社会福利应
向政府主导下的多元参与回归，大规模动员社会
化的福利参与[[l}l，实施福利供给多元化途径，一
方面要求福利需求的供给途径在个人、家庭、非
营利组织等多个层面展开，发挥政府的主体地位，
承担最基本的责任，创造更多的就业机会、制定
惠及弱势群体的社会政策、加强福利监管等;另
一方面促进非政府组织和非营利组织的主动成
长，筹集民间资源，向社会提供更多的福利。
5.推行社会福利专业化服务模式
自20世纪60年代以来，社会工作专业的引
入与发展是众多国家对社会问题的回应⑨。
国际经
验表明社会工作社会福利、社会救助领域发挥了
不可替代的作用。
通过社会工作为全体公民提供
社会福利服务也是实施发展型社会福利政策的具
体体现。
发展型社会福利政策提出，要开展专业
社会福利服务为弱势群体提供人本关怀。
由于发
展型社会福利政策强调社会福利服务的全面性与
持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余
性和治疗性的服务取向转向制度性的和发展型的
服务取向。
作为专业助人服务，社会工作与社会
福利服务不再简单地回应和解决弱势群体的物质
匾乏等基本问题[[1a1，而是依靠受过专业培训的社
会工作者通过专业方法测定弱势群体的需求和困
难，寻求弱势群体弱势的根源，并在优势视角理
论、赋权理论基础上，充分挖掘弱势群体自身优
势，激发其抗逆力，在为弱势群体赋权、增能的
基础上构建其正式的和非正式的社会支持网络，
提出解决问题的最佳方式和实施项目的最佳方
案。
另一方面，社会工作者还要通过个案工作、
小组工作、社区工作、社会行政等专业方法给予
弱势群体提供人本关怀，帮助其改善生存与发展
的环境，并倡导、推行、监督对弱势群体有益的
社会福利政策的制定及实施。
发展型社会福利策
倡导推行的社会福利服务专业化模式，不但满足
了弱势群体的基本需要，更重要的是通过专业化
的社会工作和社会服务满足了弱势群体的心理辅
导、情感及社会需求。
〔注释〕
在社会福利领域，社会发展与人类尊严、平等和社会
正义目标紧密相关。
在许多发展中国家，社会发展等
同于社会福利。
美国福利学家、发展型社会福利政策
的代表人物詹姆斯·梅志里（（J.Midgley）将社会发展
视为一个由计划的社会变革过程，社会发展是与经济
发展的动态过程一起协同促进人类福利的过程，是促
进人类福利的一个新途径。
参看詹姆斯·梅志里《社会发展二社会福利视角下的
发展观》一书，苗正民译，上海格致出版社，上海出
版社2009出版。
2006年至2010年城乡人均收入比例分别为:
3.28,
3.33,3.31,3.33.3.23，数据来源为2010年国家统
计公报。
美国学者威伦斯基（HaroldWilensky）和勒博克斯）
CharlesLebesux）于1958年在其出版的《工业社会
与社会福利》（IndustrialSocietyandSocialWelfare）
一书中提出了著名的社会福利两分法:
即补缺型社会
福利和制度型社会福利。
补缺型社会福利又被称为剩
余型社会福利。
参看MIDGLEYJ}SocialDevelopment:
The
DevelopmentalPerspectiveinSocialWelfare》一书，
London:
SAGEPublications1995出版。
参看安东尼·登斯《第三条道路与新的理论》一书，
社会科学文献出版社200（）出版。
基本公共服务是指在一定社会经济条件下，满足社会
基本公共需要的公共服务，是政府依照法律法规，为
保障社会全体成员基本社会权利、基础福利水平，保
持经济社会稳定，必须向全体居民提供的基础性公共
服务。
包括公共安全、公共交通、基础教育、基础医
疗卫生、公共文化体育、社会保障等内容。
基本公共
服务均等要求公共服务“供给均等”，要求“享受均
等”。
与政府扶贫相比，我国各种民间组织（或称非政府组
织）扶贫规模较小，覆盖面窄，扶贫干预方式单一。
另外我国农民组织化程度低，根据中国农业大学调查
显示，我国农户参与组织的比重不到1.5%，没有参
加任何组织的农户比重高达98.11%0
社会工作是socialwork（在英国指专门从事社会服务
的职业性活动）的中文译名。
有些国家和地区又称为
社会服务，社会福利服务，我国一般习惯以社会工作
来简称。
《中国大百科全书社会学卷》对社会工作界
定为:
国家和社会为解决并预防社会成员因缺乏社会
适应能力，社会功能失调而产生的社会问
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