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指导意见：

本文从总体上看，大的思路很明确，可具体组织材料时，由于对“社区管理”理解的深度不够，所以在组织材料及分析论证时有些混乱、不深入。

应围绕着自己的观点组织材料，不能生搬硬套。

1.本论文应该侧重两个方面：

一为现代化，二为管理。

应该首先分析传统社区管理状况（包括管理的主体、管理的内容、管理的方法、管理的功能与效果等）、现代化对城市社区管理的要求（不是现代化下的社区状况，但可以从现代化下的社区未来远景引出对社区管理的要求），进而分析城市社区管理在当前存在的问题及今后社区管理现代化的途径。

2.本文在论证时思路不太清清晰，分析不够深刻。

同一个问题在不同的地方讲，很混乱。

比如讲街道办事处和居委会的关系及其工作职能的区分。

故本文的问题与对策部分应仔细推敲，理清思路，重新组织材料。

3.补充前言与结尾

4.参考文献：

（运用最新的文章与报纸资料，最好近三年的。

不少于15个，可借鉴国外社区治理模式，补充外文资料）

城市现代化进程中社区管理

问题研究

摘要

城市社区管理是城市建设的基础性工作,加强城市社区管理,对改善社区的物质文化生活以及居民的生存环境,培养社区居民良好的文化素质与道德水准、推进城市化进程和社会主义市场经济体制的建立与完善、加强社会主义精神文明建设,维护基层社会稳定,共建和谐社会、推进政治体制改革和政治民主化进程具有重要的作用。

但是，随着中国城市现代化进程的不断加快，城市社区的管理方面也逐渐暴露出诸多问题，研究城市现代化进程中的社区管理问题，总结社区管理的经验教训对我国的城市现代化进程的改进有着极为重要的意义。

关键词：

城市现代化社区管理

一、前言：

城市社区管理的内涵（一个概念，而且字数比较少，不用单独一个大部分，可以放到前言中）（本部分在论证城市社区管理上存在着矛盾性，一会说主题是市政府于其职能部门，一会又说是居民委员会。

给人印象混乱）

社区成员形成的各种利益关系，往往不是以行政权力的介入为前提，而是以自主、平等的社会成员的共同需要为纽带，是通过居民自治组织，即居委会以一定的契约为基础建立起来的。

一般来说，社区管理所采取的科学管理方法包含行政方法，经济方法，法律方法三个主要方面。

城市社区管理虽然要用一般的管理原理和方法，但其具有不同于其他管理的特点，如目标性，全局性，强制性，层次性，动态性等。

随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入,以及城市化水平的不断提高,我国很多大城市掀起了社区建设的热潮。

但由于理论上尚不成熟,实践上缺乏经验,导致社区管理中出现了一些问题。

二、城市现代化进程中对社区管理的要求（本部分不是论证的社区管理的要求，而是论证的现代化的社区状况的要求。

论据不能论证论点）

首先，未来的社区管理会向人性化和正规化发展，现代化的社区管理应该不仅仅以提高城市居民的生活质量，改善居民的生活环境从而提高各方面的幸福指数，而更应该在此基础上提高国民素质为社会主义和谐社会的构建添柴加薪。

其次现代化社区要对自身的监督机制规范化和严格化，随着城市的快速发展和社区管理的日趋完善，社区管理机构必将出现新的功能，如非正式短期诚信借贷等机构很有可能在未来的社区管理中形成现实，这就要求社区管理的监管机制的建立和完善。

最后在社区管理人员的文化素质和道德素质上还要有所提高，因为现在的社区管理有很大的随意性。

对于很多突发事件往往不能及时处理。

因为管理人员往往是社区里的居民，所以对于一些事情往往参杂一些个人感情，有时不能有效地解决该事情。

三、传统社区管理状况（包括管理的主体、管理的内容、管理的方法、管理的功能与效果等）我国传统的城市社区管理总体来说,底子薄、基础差,管理队伍的素质低下,具体来说有如下情况：

1.按照管理主体的不同,城市社区管理分为:

行政型和民主型两种管理体制。

在中国,传统的城市社区管理中占据主导地位的是政府,虽然表面上社区内部事务都是由内部管理人员解决，但大多数还是由各级政府机关一手包办。

在城市化的初期,这种体制有利于集中一切力量有效地进行社区建设。

然而,随着历史条件的变化,这种体制的局限日益突现,难以满足社区成员越来越高的物质需求和精神需求。

因为在这种体制下,社区生活带有浓厚的政治性和强迫性色彩,社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感,对社区缺少归属感,不能积极参与社区活动。

2.我国城市社区管理模式及其特点

目前,我国许多城市都在积极探索社区管理的新形式以满足广大社区成员的需求,在这一过程中各级城市的社区都遵循着两个最基本的原则：

一是“小政府大社会”。

“小政府”并不是政府管理权威的弱化,而是要在功能合理定位的基础上切实提高政府的行为能力和效率。

“大社会”则是发挥社区成员的管理能力和组织能力，让他们承担起相应的社会职责从而达到更好的管理社区的目的。

二是要推进基层民主建设,让广大居民享有参与社会管理的民主权利。

有关学者经过研究把我国现有的城市社会管理模式概括为三种,即行政主导型模式、半行政半自治型模式和自治型模式。

行政主导型的社区管理虽然可以在较短的时间整合社会,但所构造的社会与传统体制具有同构性。

在这一体制下,政府难以超脱各种利益群体,专事履行公共管理职能。

而社区居民自治型的管理模式应当是今后我国社区管理发展的方向。

我国现有的城市社区管理模式是不同城市从各自的具体情况出发,探索出的城市社区管理方法。

所以在今后的社区管理体制上一定要注意矛盾的特殊性，要具体问题具体解决。

随着我国社会经济的全面发展,城市现代化水平和可持续发展能力的不断提高,城市社区的管理应当是在政府综合协调的基础上,社区职能部门、社区单位、社区组织和社区居民的自我服务、自我管理为主体。

在这样的社区管理中,政府发挥着综合协调作用,在培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重建社区组织、加强社区规划等方面,政府将发挥重要作用。

同时,在社区的自我服务、自我管理过程中,可以使社区公共权力直接置于社区成员的监督之下,从而进一步促进政府不断改善自身的管理

四、城市现代化过程中社区管理存在的问题

城市社区管理是我国城市建设的基础。

十几年来,我国的城市社区建设在各方面取得了一定的成绩,我国逐渐摸索了一系列有关社区管理的先进模式,如深圳罗湖模式、上海浦东模式、佛山城南模式、沈阳东大模式等。

但是,随着城市现代化进程的加快,由于理论上尚不成熟,实践上缺乏经验，从社区管理社会主义现代化要求来看,我国的社区管理现状还存在着许多问题。

总结这些问题，主要由以下几点：

（一）社区管理观念落后

1.城市现代化过程中社区管理存在行政化倾向

理论研究表明,社区管理组织应当是独立于政府和企业之外的社会组织系统，从法律上讲,社区居委会与街道办事处是两类性质不同的组织,前者是基层群众自治组织,后者是政府的派出机构,是行政组织,两者不应该有行政上的隶属关系。

而“我国在社区层面所推行的城市基层管理体制,是一种以街道办事处为依托的行政单一型组织管理模式。

这种组织管理模式,实质上是国家行政的方式和手段在社区社会生活领域的延伸和拓展。

”2所以,从某种意义上说,我国的城市社区建设已由市场经济条件下的“社区治理”回归到计划经济时代的“社区行政”的老路了。

政府主观上习惯于领导社区自治组织，而客观上也掌握着社区自治组织的控制权。

一位对街道办事处和社区居委会工作非常熟悉的民政局的人员,用数字形象地描述了社区居民委员会功能错位的状况:

“日常工作中,有80%是为政府办事,有10%是为社会办事,10%是为居民办事。

过去说居委会有72本台账,就是一个很好的例子,台账里记载的工作大部分是卫生、环境、民政部门的工作”。

3（社区居委会应该起什么功能、发挥什么作用？

）

之所以出现这种现象究其原因是由于，虽然中国的经济体制改革已经走过了二十几个春秋,我国的经济形势发生了巨大的变化,城市的功能大大加强了,然而在一些领导干部中,特别是基层领导干部中还存在着陈旧的思想观念,仍然习惯于计划经济体制下的管理方式，行政惰性、官僚主义、效率低下的弊端仍然十分普遍。

这些思想观念都将严重制约着城市社区的建设和发展。

2.城市现代化进程中社区管理的民主化有待加强

由于社区组织的行政化趋向严重，政府在社区管理中占据了控制地位，居高临下，其结果是牺牲了民主，导致民主的名存实亡。

行政权力实际上是一种公民让度出来的公共权力，但现实中政府可以管理一切，无所不能，而民众在管理中的作用无足轻重，可有可无，一项调查显示，有59.7%的被调查居民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参与商讨。

这怎能体现我们的民主？

3.“重管理、轻服务”的关念

目前,我国社区管理普遍存在着“重管理、轻服务”现象,提供的服务项目、服务质量难以满足社区居民的需求、多数社区服务还停留在传统性、福利性和救助性的服务上,缺少面向整个社区居民的物质和精神需要的全面服务,未实现由民政福利型的服务向社会管理型的服务转变,社区管理人员的素质较低及服务态度难以满足社区服务的要求。

（二）社区管理条块分割，缺乏系统性

在计划经济体制下,城市管理采用垂直型的专业管理,而淡化或忽视了分级管理,存在条块分割现象。

由于长期以来计划体制的影响,中国城市社区大多沿袭落后的分散管理方法。

行政型体制中的市政府、区政府、街道办事处三级管理层之间,相互联系不多,分工不明,各自为政,没有完善的沟通协调机制。

而且,城市社区中“企事业单位办社会”,“大而全、小而全”的单位型社区林立,社区管理中实际权力条块分割,难以实现社区整体化、系统化管理，最终导致城市社区管理的效率低下、功能缺失。

（三）社区管理工作者队伍薄弱，专业化程度低

目前，我国从事社区管理工作的人员大多未经过社会工作的专门培训，缺乏社会知识和专业管理知识，其工作方法多是行政方法。

“城市街道办事处和居民委普遍存在干部年龄老化,专业文化知识结构不合理,业务素质低的现象。

”4据统计,我国社区服务人员队伍中,专职服务人员575130人,兼职人员604560人,110多万社区服务队伍中专业技术人员只占10%（其中不乏兼职社区服务的）,专业管理人员仅为6%。

这种状况势必要在一定程度上制约城市社区管理和社区功能的正常发挥。

（四）自治程度低

1.目前我国社区管理以政府行为为主,社区自治程度不高

居委会作为城市居民自我管理、自我服务、自我发展的群众组织,却常常扮演“政府代言人”的角色，表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，按照法律应由选举产生的管理人员,许多由指派产生,很少能代表社区居民的利益。

从而使社区居民委员会日益日益与社区居民脱离，正在逐渐失去其自治性。

这些问题的存在,反映我国城市社区管理越来越不适应城市化和城市现代化的要求。

2.社区缺乏自治章程

作为社团的自治组织都有相应的自治章程。

而社区居民委员会的建立完全是在政府的运作下成立的,因而成立时并不需要章程,所以目前绝大部分社区居民委员会并没有自治章程。

另外，章程的制定应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定,但现实中所存在的社区自治章程是由街道办事处制定的,居民并没有制定权。

如青岛市市南区珠海路街道办事处燕儿岛社区居民委员会章程就是完全由街道办事处制定,分发给各社区遵照执行的。

（五）社区管理的相关法规制度不健全

1.缺乏完整的城市社区管理方面的法律规范

城市社区管理是一个比较新的观念,要让人们更新固有观念,投入到社区建设和管理中,不仅要靠宣传，更要靠健全的法律制度来规范和调整城市现代化社区管理中出现的一系列问题。

但到目前为止,我国还没有形成一部较完整的城市社区管理方面的法律规范,社区管理活动仍旧依靠行政命令,缺乏充足的法律依据。

2.城市社区管理实践中的法制建设不配套

一是相关管理规定的缺失；二是管理执法主体多元化，由于行政执法机构过多,行政执法职能存在着明显的交叉和行政处罚权分散等问题；三是行政执法体系的建设问题。

四、城市现代化进程中社区管理问题的对策分析

我国城市社区建设与管理的主要目标是适应城市现代化的要求,建立起以地域性为特征,以认同感为纽带的新型社区,构建新的社区组织体系，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。

努力建设新型的现代化社区。

为此,我国城市社区管理应不断改革,以适应城市社区管理的科学化与现代化。

主要对策有以下几点：

（一）更新社区管理的观念

1.正确定位政府在社区管理中的地位

我国新型的城市社区正处于形成阶段,而这种形成无论是在发达地区还是在欠发达地区,基本上都表现政府主导的城市社区管理。

正因为政府与社区管理这一密不可分的关系,使如何科学地处理好政府与社区管理的关系,就成为影响社区管理成效的至关重要的问题。

从目前的实践看,随着城市社区现代化建设的开展,政府支持不力或包办过多,是城市社区管理中普遍的现象,而这一问题的存在,在相当程度上已影响了社区建设走向深入。

因此,要真正找到社区管理的出路，目前必须解决的一个问题是政府在社区管理中如何进行功能定位的问题。

应该从以下几个方面对政府在社区管理中的功能进行定位。

（1）政府应该担当建设社区的功能

政府在社区建设中应当发挥适当的主导作用，各级政府根据当地实际和社会经济发展规划,通过制定社区发展的长期、短期规划,明确社区发展的方向和目标,引导社区建设、规范社区行为,宏观指导社区建设。

“表现为:

倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验的推广,用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。

”5例如:

在社区建设的经济方面,建设公共设施,开展社区活动都需要经费投入。

这就需要政府给予一定的诱导性投入,但这种投入不是大包大揽，而是对社区建设的支持，并希望借此动员更大的社区资源投入。

因此,政府在社区建设中的角色定位应是:

积极发挥引导推进作用,在负起相应责任的同时,决不可越位、过度参与包办。

总的来说,各级政府通过制定规划和政策、提供管理和服务、组织协调服务和动员社区参与来担当建设社区的功能。

（2）界定街道办事处的性质和职能。

街道办事处作为政府的派出机构,不是一级政府,但又承担着一级政府的职能,这是社区管理体制中存在的最大问题。

必须重新界定街道办事处的性质与职能。

街道办事处作为政府的派出机构,应管好自己该管的事,如市政管理、社区服务、社区综合治理、精神文明建设等,在这方面行使组织领导、综合协调、监督检查的职能,而那些不该管的事务要转移出去。

（3）转变政府职能。

政府各职能部门必须按照新体制的要求,切实转变职能,真正把赋予社区的各项职责落实到位，理顺政府与社区、社区与社会各组织之间的关系，明确政府各职能部门的职责、社区居委会的任务及其相互关系,使政府在社区腾挪出空间给社区居委会搞居民自治。

进行政府“减肥”——将社区公共事务作细致的分析,在此基础上准确定位政府的责任，让其从靠设立机构提供公共服务到靠政策工具提供服务;从给钱、给物、给机构到培育各类民间组织,让民间组织承担起政府下放的职能,从而使政府的职能归位,社区的自治力量增长。

2.建立多元主体的民主管理体制

中国城市现代化过程中的社区管理仍未摆脱计划体制的影响,政府仍是管理的主角。

这种单一主体的管理,无法满足城市现代化过程中管理民主化的要求,社区管理呼唤多元主体的出现。

现有的“二级政府、三级管理”模式中,管理重心的下移是正确的,然而,我们还要看到街道办事处并不是民主管理的最终承担者，社区中存在着大量的群众性社团,它们是社区成员心理的最初归属,理应成为民主管理的组成部分。

我们不能忘记社区成员的主体地位,只有依靠他们才能最终实现城市社区的民主管理。

城市社区中的各级行政部门、群众社团、社区成员共同构成了新型体制的多元管理主体。

因此必须建立健全包含多元主体的社区居民会议和社区居民代表会议制度,及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度。

3.社区管理与社区服务相结合（明确街道办事处和社区居委会的工作职能！

）

街道与社区在范围上指同一个区域,但二者在概念上并不完全一致。

街道侧重于区域的管理,社区则更侧重于强调社区内居民的认同感和归属感。

社区的建设与发展,既需要服务的提高,又需要管理的完善。

现代化的社区制度就是要把这两种职能有机地结合起来,使其相互促进,共同致力于提高社区管理体制的效能。

（1）进一步完善社区服务

社区服务是社区管理的出发点和落脚点，逐步提升社区居民的民主参与意识社区服务是城市社区建设与管理的重要内容。

近年来,社区服务在各个城市均有很大发展,许多城市都建立了服务网络、完善了服务制度。

但仍存在一些漏洞与不足，在今后的社区建设与管理中,要逐步使社区服务功能由单一型向综合型、粗放型向集约型、被动型向主动创造型转变,由无偿性、互助性服务向作为第三产业的社区服务业延伸发展,使社区服务成为拓展全面性社区建设的生长点和拉动力,成为安排就业的重要渠道。

（因为读者不见得对居委会有很深的认识，所以必须清楚的交代居委会的功能！

）

（2）创新社区服务体系

各社区居委会成立社区服务站,各街道办成立社区服务中心,在社会福利中心建成区一级社区服务中心,初步形成区、街道、社区居委会的三级社区服务网络。

对社区服务站从事为居民提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务等无偿服务进行评估、补贴,并鼓励社区服务站低偿运营,享受税收减免政策,实现社区服务的社会化。

（3）准确定位社区职能,重点发展社区服务职能

我国城市现代化进程中的社区管理新模式要改变过去过分强调社区管理职能,忽视服务职能的局面。

发展社区服务职能要注意以下几个问题：

首先,要完善社区服务管理体制,搞好统筹协调，将街道办的管理职能与服务职能分开,在各社区内建立强有力的专职、兼职相结合的服务机构,承担从街道办分离出来的服务职能。

其次,要明确认识,提高社区服务产业化水平。

社区服务既是一项事业,又是一种产业。

开展社区服务必须以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点,强调其社会福利属性,但同时也要把社区服务当做一项产业来抓,社区服务应当引入市场机制和竞争机制,提高社区服务的产业化水平,提高社区服务的经济效益,这将有助于增强社区服务自我生存、自我发展的能力。

最后,要拓宽服务领域,提高服务的专业化水平。

今后发展社区服务应当立足于社区居民的需要,树立“大社区服务”的思想,大力开展全方位多层次的社区服务,从而在实现服务领域拓宽的同时,也有助于解决就业题。

（二）调整管理规模，科学合理的划分社区

1.理顺政府行政管理系统的关系,健全社会自主管理系统的功能

城市社区管理具有多层次、多系统的特点。

政府行政管理系统、社区自主管理系统和生活服务管理系统形成一个横向的管理体系。

它们相互交织在一起形成了一个立体的管理网络，要想真正达到社区管理的良好效果，要求不断改进行政管理系统，同时完善自主管理系统和生活服务系统,使整个管理体系内部相互协调配合，建立一个符合现代化城市建设标准的社区自主管理和生活服务的发展规划。

2.适当调整居委会管理规模

科学合理地划分社区是搞好街道管理体制改革的前提。

政府要尽快理顺条块之间的关系,确立条块协作的管理体系。

要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于居民自治的原则，以及地域性、认同感等社区构成要素,对原有街道、居委会规模及管辖范围进行适当调整,以沈阳市为例，沈阳在沈河、和平两个实验区试点的基础上,在全市重新划分社区。

新型社区主要分为四种类型:

一是按居民居住和单位自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚集区为主体的“单位型社区”；四是以不同功能特点划分的“功能型社区”。

这种按照居民居住的自然地缘关系,社区的资源配置,适度的管辖人口和人们的心理认同感来划分社区的方法，能够更加高效合理的管理社区。

3.建立“以块为主,以条为辅,条块结合”的管理制度

条块问题是社区行政管理的一个核心问题，政府要尽快理顺条块之间的关系,确立条块协作的管理体系。

目前面对转轨时期越来越复杂的社会事务,“条块”因权力有限而管不到底,处在第一线的街道,由于缺乏相应职权而又管不到边。

与此同时,在传统体制中,街道与街道之间直接沟通联系不多,社区内的各类组织机构之间也缺少一种横向的协调关系。

要解决这些问题时,必须着重处理好“条”“块”关系，形成一套完善的管理制度。

（三）建设专业化、职业化、年轻化的社区工作者队伍

1.加强社区管理工作人员的培训，适应城市现代化需要

在推进城市社区管理改革和构建城市社区管理模式的过程中,抓好管理队伍的建设是至关重要的。

目前,城市杜区管理队伍在年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力等方面,与现代化城市发展的要求有较大差距。

所以必须努力提高其整体素质,加大社区管理人员培训力度,可以采取听讲、讨论和总结交流经验相结合的方式，不断更新观念、丰富管理知识，提高管理水平、培养其忠于职守、乐于奉献精神,树立为群众办实事、深受居民群众拥护的形象。

2.建立专业性社区工作者队伍

社区工作者队伍建设是社区建设的重要组织保证。

社区建设需要大批政治素质好、热心为群众服务的社区工作者，才能在协调社区关系,服务社区成员、推进社区互助、缓解社区矛盾、解决社区问题、促进社区稳定和进步等方面发挥作用,因此,作为城市政府应积极培养专业社区工作者。

社区工作者队伍应包括专职社区工作者、志愿者、社区理论工作者。

而专职社区工作者是社区建设的基本保证。

3.培养新型的社区干部

培养新型社区干部,将年富力强、有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量。

要以感情和待遇留人为机制,巩固社区居委会管理人员队伍。

要确保社区居委会管理人员工资、福利待遇随着经济发展和财力增强同步提高,并解决好医疗、养老保险难题,解除后顾之忧,

4.社区工作者队伍年轻化、知识化

在城市社区管理模式改革与现代化进程中,城市社区管理委员会管理人员的“老龄化”与“业余性质”是一个重要的制约因素。

可对社区干部实行公开招聘,通过民主选举,竞争上岗。

这有利于提高居委会干部的素质,形成一支年轻化、职业化的社区工作者队伍,又能安置下岗职工和大中专毕业生,开辟新的就业渠道。

对社区工作者进行长期、连续、系统的在职培训，提高他们的知识水平和服务技巧，增强服务意识，提高社会动员能力，从而使社区组织从操作型转变为管理型，从老居委会那种女同志多，年龄大的传统模式中跳出来，选派素质高、年纪轻、能力强的机关党员干部到社区任职，走年轻化，知识化道路。

（五）培养自治精神，建立健全社区自治组织

1.政府应该担当建设社区自治组织的功能（类似内容在第一条中就有了，应归并，理顺）

社区自治组织是社区建设的基础,是居民参与公共事务和公共管理的平台、场所,因此,建立完善的社区自治组织体系是社区建设的关键。

中国的社区长期缺乏自治组织传统,居民的自治意识以及社区参与意识不强,因此,政府必须指导和组织居民建设社区自治组织。

如：

在街道办事处层面构建社区组织的网络结构——社区理事会。

因街道办事处既不能唤起居民的社区意识,也不能激发居民的社区认同感。

且街道办事处这个名称很容易让人联想起政府,不利于调动社区资源和居民的参与精神。

而社区理事会就没有上述弊端,它有利于调动社区居民把社区作为一个整体来考虑的当家作主的精神,有利于对社区服务实施统一和有效的领导。

其主要职能是规划、协调和监督。

相应地,社区内各种组织间的互动关系也将随之进行调整。

街