关于地理国情监测工作的实践与思考.docx

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关于地理国情监测工作的实践与思考

关于地理国情监测工作的实践与思考

关于地理国情监测工作的实践与思考陈建国

<2011-06-0210:

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【大】【中】【小】2010年12月，中央政治局常委、国务院副总理李克强作出了要求国家测绘局加强地理国情监测的重要指示，这是党中央、国务院对测绘工作服务国家宏观管理、规划决策提出的新的更高的要求，也是新时期测绘部门服务经济社会科学发展新的实践和重大任务，认真做好这项工作具有重大的现实意义和历史意义。

地理国情监测工作是测绘部门贯彻落实科学发展观的必然选择，是时代发展赋予测绘部门的新职责。

为了贯彻落实李克强副总理的重要指示精神和国家测绘局的工作部署，结合浙江的实际，就地理国情监测工作的实践与思考谈些不成熟的看法。

一、开展地理国情监测工作的必要性

地理国情是最重要的基本国情，是国土疆域面积、地理区域划分、地形地貌特征、道路交通路网、江河湖海分布、土地利用与土地覆盖，城市布局和城市化扩张、生产力空间布局等自然和人文地理要素的宏观性、整体性、综合性体现。

地理国情是制定主体功能区规划和相关区域发展战略与发展规划、调整经济结构和生产力空间布局、转变经济发展方式等管理决策，实现科学发展的重要依据。

长期以来，为党委、政府规划决策提供的国情信息和数据，都是由相关专业部门通过逐级调查和统计上报形成，囿于基础资料和技术手段，上级政府对下级政府、政府对部门的工作目标考核等因素，存在不够科学的因素，导致国情信息数据的不完整和不准确。

国家要求测绘部门开展地理国情监测工作，就是要求测绘部门充分利用丰富的基础地理信息资源和卫星定位、遥感、地理信息系统等测绘高新技术，对地理国情的变化情况进行动态的测绘、统计和分析研究，形成公正、科学、独立的地理国情监测报告，为党委、政府规划决策提供科学的依据。

国务院公布的《全国主体功能区规划》，要求建立完善的国土空间动态监测管理系统，利用对地观测技术对规划实施情况进行全面监测、分析和评估。

二、浙江省地理国情监测工作的实践

为了给浙江省委、省政府宏观管理和规划决策提供科学、独立、公正的地理国情信息，浙江省测绘与地理信息局从“十五”以来开始地理国情监测的研究和实践，完成的多项地理国情监测成果已提供省委、省政府及有关部门使用，其中部分成果经省政府批准后以公布重要地理信息数据的形式向社会发布。

通过地理国情监测，解决了一些长期以来一直存在争议，悬而未决的重要地理要素划分和地理国情信息，提高了党委、政府及其部门规划决策的科学性，在党委政府部门中和社会上引起了较好的反响。

滩涂资源调查与监测。

浙江是土地资源十分稀缺的省份，通过滩涂围垦向海洋要地，是缓解日趋紧张的土地供需矛盾的重要途径。

省委、省政府对滩涂资源的管理和合理开发利用非常重视，希望全面了解滩涂资源信息及其淤涨规律。

2003年9月，浙江省测绘与地理信息局联合省围垦局全面启动全省滩涂资源调查和监测工作，利用1∶1万数字地形图、高分辨率卫星影像、海图、大地控制点成果等为基础资料，以先进的GIS等技术为支撑，全面查清了全省滩涂资源总量，近期可围垦的资源数量以及地理分布情况，建立了滩涂资源数据库和围垦管理信息系统，同时分析、总结了浙江省不同区域的滩涂淤涨规律，改变了滩涂资源和围垦信息管理的模式。

这一调查监测成果为制定全省滩涂围垦规划和年度计划，以及编制全省有关的“十一五”专项规划提供了重要的科学依据。

大陆海岸线修测与重要河口河海分界线划定。

2007年，经省政府同意，浙江省测绘与地理信息局联合省海洋与渔业局开展全省陆地海岸线修测工作，同时受省领导指定牵头负责钱塘江等重要河口河海分岸线的划定工作。

海岸线修测以1∶1万数字地形图为基础，采用卫星遥感、野外调查、GPS实测等手段进行数据更新，岸线长度量测和统计全部实行自动化，成果经法定测绘质量检验机构检测检验和专家评审后，上报省政府和国家海洋局，成为浙江省有史以来最科学、最准确的权威陆地海岸线数据，为全省海岸带资源开发利用提供了法定数据和基础图件。

河海分界是陆地海岸线量算的基础，也是计算陆水面积和相关管理职能划分的依据。

以钱塘江河口为代表的河海划分一直以来存在争议，不同部门有自己不同划定方法。

因此，河流长度、陆水面积、海岸线长度等重要地理国情数据各部门公布的各不相同，社会公众颇有看法，人大代表和政协委员以建议和提案的方式，要求省政府尽快协调解决。

浙江省测绘与地理信息局根据省领导的意见，组织各个方面的专家和相关职能部门进行调查研究，听取多方面的意见，并经反复研究论证，以多项科学数据为依据，提出了独立的河海分界意见，在得到绝大多数专家和部门认同后，上报省政府审批。

省政府很快批准了浙江省测绘与地理信息局的建议，并以此作为海岸线、河流长度、内水面积、陆水面积量算的依据，解决了长期以来悬而未决的问题。

全省国土面积量算工作。

2007年，省政府主要领导在多个场合提及浙江省一直以来沿用的“七山一水二分地”为地形特征的地理省情问题，并了解平原、山地、水域的实际面积，但周边没有人能告诉他正确的数据。

省政府办公厅向浙江省测绘与地理信息局询问。

浙江省测绘与地理信息局随即向省政府提出了全省国土面积量算的立项申请，并很快得到了批准。

在确定量算方案并经专家论证后，浙江省测绘与地理信息局利用最新的数字地形图和高分辨率卫星影像的基础地理信息库体数据、陆地勘界成果、陆地海岸线修测成果、海域省际勘界成果、领海基点成果，采用自动量算、自动统计的方式，获取了全省陆域投影面积、陆域表面积、高程分级面积、坡度分级面积、山地面积、平原面积、水域面积、海域面积、八大水系（干流）长度及流域面积、主要湖泊面积等重要地理国情信息。

量算成果取得后，又花了较长时间，采用多种方式进行了反复核定，最终形成了权威、可靠、正确的地理国情信息。

并按有关法规规定，报经省政府批准后，经省政府授权，全省主要河流长度、流域面积、主要湖泊面积等数据向社会发布了启用公告。

其他数据向省级各部门作了通报。

部分成果数据列入了省统计年鉴。

这些重要地理国情信息的公布使用，对浙江省政治、经济、文化、教育、科研等领域产生了重大影响，为省委、省政府宏观管理和规划决策提供了科学依据。

其他地理国情监测工作。

除了上述地理国情监测项目外，近几年浙江省测绘与地理信息局还会同有关部门开展了其他一些地理国情监测项目。

如，会同省国土资源厅开展的杭嘉湖地区地面沉降监测项目；根据国土资源厅要求进行的全省耕地坡度分级量算和土地利用动态监测项目；根据省围垦局要求进行的全省低丘红壤面积量算项目；与省水利厅合作开展的全省小流域划分和面积量算等项目。

上述工作的开展得到了普遍的好评。

三、关于地理国情监测工作的思考

地理国情监测工作虽然以已有的基础地理信息为基础，以3S技术和其他测绘方法为基本手段，但和单纯的测绘工作还是有所差别。

它的差别在于：

1.信息表述的差别。

单纯的测绘工作往往只对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理，得到的信息数据主要是位置（平面、高程、时间）、图形和属性，而地理国情监测却要复杂得多，需要从事地理国情监测研究和作业的人员，除了具备测绘知识和技能外，还需要掌握自然地理、人文地理、历史地理以及其他相关学科的知识。

2.规范表示的差别。

地理国情监测往往以现有的、现势性较强的基础地理信息为基础，量算也在图库中自动进行。

由于测绘规范对地理实体的描述和量测与有关专业部门对地理实体的描述和量测存在不一致，因此，在地理国情监测中即便用同样的方法量算，取得的结果肯定是不一致的。

以水系中水涯线的表示为例，测绘部门在地形图测绘中往往以常水位或者摄影时的水位来表示水涯线，而水利部门则以河床（或者说以最高水位）来表示水涯线。

3.监测实体对象的定义和边界不确定。

测绘部门在用于地理国情监测的基础地理信息数据的掌握和监测量算的技术手段方面有着其他部门无可相比的优势，且具有权威性，但对某些地理国情监测实体对象的定义和量测边界的界定不具权威性，不同的部门往往存在很大争议，确实需要在会商有关部门达成共识后，共同确定。

只有这样发布的地理国情信息，才是科学的、权威的。

浙江在有关重要地理国情监测成果获取后，有的没有发布，主要是上述原因。

基于上述情况，开展地理国情监测工作需要注意以下几个方面：

1.认真做好地理国情监测的基础工作。

基础地理信息数据库是地理国情监测工作的基础，地理国情监测工作的开展对基础地理信息数据库建设提出新的更高的要求。

因此，必须进一步加强基础地理信息数据库的建设和完善工作。

要以地理国情监测的地理要素为依据，进一步优化和完善省级基础地理信息数据库，根据地理国情监测的需要，拓展基础地理信息要素类型，丰富信息内容。

要统筹协调国家、省、市、县四级基础地理信息资源建设，夯实基础地理信息资源对地理国情监测工作的支持基础，满足地理国情监测工作在宏观、中观和微观上对基础地理信息资源的需求。

加强基础地理信息数据的更新力度和频率，满足地理国情监测工作对基础地理信息数据的现势性要求。

要加强对地理国情监测工作的研究。

积极培养既懂测绘，又掌握自然、人文、历史地理知识和其他相关学科知识的地理国情监测专门人才。

2.合作沟通是顺利开展地理国情监测工作的有效途径。

测绘部门在地理国情监测工作中无论从职能，还是从基础地理信息资源的掌握和占有的技术优势都应该发挥主体和主导作用，但仍然离不开和政府有关部门的合作沟通。

只有通过合作沟通，和有关部门统一对地理国情监测实体对象定义和监测量算地理实体边界确定的认识，测绘部门发布的地理国情监测报告才具有权威性并得到政府各部门的认可。

地理国情监测工作要紧密结合政府各有关部门开展的专业调查、普查和监测工作进行，通过合作，既帮助支持了专业部门的工作，又推进了地理国情监测工作的开展。

因此，加强合作沟通是顺利开展地理国情监测工作的有效途径。

3.积极探索和建立地理国情监测工作的方法和机制。

地理国情监测工作的监测和量算并不难，难的是对所监测的地理国情要素实体、量测边界的科学界定。

因此，一方面需要对地理实体对象进行研究并形成正确的认识。

另一方面需要和有关专业部门共同确定监测的地理实体对象的定义和量测边界。

然后明确监测、量算以什么为基础资料，以及量测、统计、分析的技术方法和工艺流程。

同时需要依据有关法律法规，商有关部门建立会商审核和报批发布的工作机制。

所有这些都需要与有关职能部门合作、沟通和协调。

在形成共识、取得经验后，要积极推动地理国情监测的立法工作，制定《地理国情监测管理办法》。

建立地理国情监测目录体系，明确地理国情监测的内容；规定测绘主管部门管理和组织地理国情监测工作的职责及政府其他部门在地理国情监测工作中的责任和义务等内容。

4.适时修改测绘规范和地形图要素表示的方式。

地理国情监测工作需要与政府有关部门进行合作，并建立沟通协调机制，那么沟通协调过程中，对所监测的地理实体对象的定义和量测边界必然会与我们现有测绘规范和地形图要素表示方式存在不一致性。

作为测绘部门应当本着科学和实事求是的态度，尊重有关政府职能部门科学正确的意见，适时修改基础测绘规范和地形图要素表示的方式，以满足地理国情监测工作的需要。

5.试点示范有序推进地理国情监测工作。

地理国情监测工作总的来说是一项新的工作，没有成熟的经验可借鉴，需要在进行试点取得经验的基础上逐步推开。

试点工作可以从两个层面考虑。

从国家层面来说，先选择2至3个测绘工作基础比较好，特别是基础测绘工作做得比较好，基本比例尺地形图全覆盖且现势性较强，政府部门间已经建立地理信息资源共建共享机制且合作关系良好的省份开展试点工作。

从试点省份的层面来说，应当结合有关职能部门开展的调查、普查和监测工作进行，选择省委、省政府和有关部门关注的重要地理国情要素，与有合作基础和意愿的部门合作开展。

地理国情监测试点工作在国家测绘局的统一组织和指导下进行，通过试点形成一整套对不同地理国情监