提高长春市城区供热质量问题研究.docx

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提高长春市城区供热质量问题研究

提高长春市城区供热质量问题研究

团—●

提高长春市城区供热质量问题研究

课题组

[摘要]北方的冬天,对普通民众而言,供热问题与吃饭问题同等重要,供热质量的好坏直接关系到人民群众的切身

利益与社会的稳定.近年来政府及相关企业做了大量工作,情况有所改观,但仍不尽如人意,所以,要很好地

解决这一问题.我们不仅要认真查找问题产生的原因,更重要的是要采取有效措施,在法律法规的制定,政府

的有效监管,企业的服务意识,设备的更新改造,社会的舆论监督等诸方面多做文章,下真功夫,从根本上解决

影响供热质量的体制机制等方面的问题.

[关键词H春市;供热质量;建筑节能

[中图分类号]D63—3[文献标识码]A[文章编号]1008—8466（2011）06—0074—05

长春市位于北纬43.54度,东经125.19度,地处中国

东北松辽平原腹地,属大陆性季风气候区,冬季漫长且较

寒冷.冬季在强大的蒙古高压影响下,气候寒冷而干燥,

由于气候的大陆性强,冬季的气温低于同纬度地域.每

年从10月中旬开始天气转冷,到次年4月中旬以后才逐

渐回暖,冬季时间较长.因此,冬季供暖问题一直是市民

关注的焦点,也是百姓生活中的大事.

一

长春市城区供热现状

（一）热源能力建设明显增强

截止到2010年1O月,在热电一,二厂热网范围内新

增1220万平方米的供热和调峰能力的目标已基本按期

完成.为了满足新建用热项目和拆并小锅炉房的供热能

力需求,2010年加大了对城区内新,改,扩建的11座区域

锅炉房的支持和督办力度.新改扩建了天嘉锅炉房,远

达锅炉房,绿地锅炉房,----]\厂锅炉房,西中华锅炉房

等供热设施.区域供热锅炉房新增1375吨供热能力的

目标已经实现,此外,在201O一2011采暖期能够投入使

用的还有宇光能源公司的两台230吨蒸汽锅炉.2010年

城区共新增热源能力3055吨,可以保障3100万平方米以

[收稿日期】2011—09—01

[基金项目】长春市2010年哲学社会科学规划课题

74I2011年第6期（总第131期）

上的供热面积.2010年6月1日动工兴建的国电吉林龙

华长春热电一厂2x350MW热电联产机组建设工程一期

工程将于2011年底正式完工投产.作为长春市城区集

中供热热源点之～,它将承担铁北,铁南,长江路经济开

发区北区等采暖供热面积1200万平方米,让居民们度过

一

个更温暖的冬天.巨型钢架锅炉将取代近300个小锅

炉房.①

（二）既有建筑热计量和节能改造稳步推进

按照吉林省人民政府"暖房办"的要求,既有建筑节

能改造主要包括三个环节:

即房屋维护结构的节能改造,

管网平衡和安装计量表.有关部门根据长春市政府的统

一

部署,本着"解决现实问题与完成'十～五'既有建筑热

计量和节能改造相结合,解决供热问题与市容环境综合

整治相结合"的原则,重点解决了城区使用年限较长的老

旧楼,近年来群众反映强烈的供热问题.由长春市建委

牵头,会同各城区组织实施房屋围护结构的节能改造,由

市政公用局会同市建委和各城区组织实施热计量改造.

到2010年1O月,在已完成的1121栋500万平方米以上

节能改造的既有住宅中,已完成了具备条件的379栋245

万平方米热计量改造任务.①

（三）供热管网改造扎实进行

截止到2010年10月25日,长春市已完成供热管网

改造418公里,为了提高供热管网运行的均衡性,稳定性,

热电二厂实施了出厂母管改造工程,在长春市热力集团,

长春市供热发展公司等热网单位的积极配合下,热电二

厂原有管道的拆解,新管道的安装进展顺利;与此同时,

还有2'家区域锅炉集中供热企业对已严重老化,故障率

高的集中供热主,支线管网进行了改造.

（四）采取有效措施,积极推进分散采暖锅炉房并网

改造

"十一五"期间,市,区供热主管部门组织相关供热企

业,街道,社区的有关负责人对列入计划的分散锅炉房全

部进行了现场调查,取得了并网改造所需的第一手资料,

到2010年11月,分散采暖锅炉房并网工程已实施204

处.由各城区对部份暂不具备并网条件的分散锅炉房,

协调相关供热单位按照确保达标供热的要求,对锅炉,管

网,包括楼内采暖系统进行了较大的维修改造,共计380

处.到2010年11月,并网改造分散锅炉房达584座.①

（五）制度建设不断完善.

目前,长春市有关部门对供热企业的管理主要依据

的是<吉林省城市供热条例》（2004年）,《长春市城市供热

管理办法》（2007年）和《长春市人民政府办公厅关于住宅

室温检测和退费有关事项的通知》的相关规定."十一五"

期间,由于长春市城镇化发展速度加快,用热需求大幅增

加,尤其是大量新建住宅小区的投入和使用,城市供热设

施承载能力和供热品质相应大幅提高.长春市在逐步深

化供热体制改革的同时,重新修订了新的《长春市城市供

热管理办法>,推行了《供用热格式合同》文本.同时,随

着供热体制改革的不断深化,居民用热商品意识,维权意

识和期望值的不断提高,长春市政府又先后出台了供热

质量认定和责任追究的具体办法,在北方省会城市率先

推行了到户测温,供热不达标退费等办法.

二,城区供热存在的主要问题

（一）供热设施陈旧老化,管网跑冒滴漏严重

1.在长春市主城区,管道老化,年久失修问题较为普遍

2010年,有关部门组织企业对1485栋被污水浸泡的

地沟进行了清掏;并网的项目单位或供热单位,对采暖管

道进行了更新,改造,其工程量达到近年来的最高值67.5

公里.∞但在一些住宅小区供热效果仍不容乐观:

集中供

热管网老化,不仅跑冒滴漏现象很常见,还严重地浪费了

两种最宝贵的资源——水资源和热资源.这一切都直接

长春市委党校

IOURN^L0FTHEPARTYscHOOL

OFcPCCHANGCHUNMUNICIPALCOMMrITEE

地对用户的供热效果产生负面影D向,致使居民苦不堪言.

2.部分供热企业规模小,保障能力差

在目前长春市供热实体中,供热面积在1O万平方米

以上的仅有不到百家.居民对,J,锅炉房间歇供热且故障

率较高的现状,意见很大.在不够规模的小型供热企业,

由于技术条件差,保障能力弱,"间歇供热"就成了其不达

标供热——短斤少两的堂而皇之的理由,这是令人不能

接受的.

（二）现有规模集中供热热源相对不足.关键时刻供

应不稳定,不均衡

"十一五"期间,随着长春市城区居民供热量需求快

速上升,长春市供热热源也愈显不足.目前,在长春市城

区,承担中心城区供热任务的热电～厂,热电二厂供热负

荷均已超过原有设计能力,在采暖期内如何保证热网安

全,均衡,稳定运行的压力越来越大.冬季供热高峰期在

～

些地域出现流量,压力不足,导致末端用户供热不达

标."十一五"期间,由于集中供热热源厂设备故障,传输

管网事故等原因而导致的用户室温不达标问题时有发

生.这一问题的存在,已成为近年来热用户拖欠热费,社

区居民联名上访,居民对供热现状不满的最重要的原因.

（三）供热收费不规范

首先,在调查中我们发现,热用户对政府拟定的热费

标准没有异议,因为市场经济条件下,供热作为一种商

品,自然只能通过等价交换的行为才能获得.理论上,在

没有供热之前,用户缴费就是正常的.但在实际生活中,

供热收费不规范问题较为突出.如有的企业以胁迫的手

段去收缴热费,声称在企业规定的时间内（此时间与供热

时间相距两月有余）若没有缴费,将拆除用户的供热相关

设施,由此产生的一切后果由热用户承担,由此引发的冲

突,用户后果自负.据此能发生怎样的冲突,我们可以想

象,但对企业的这种做法却不能理解,也不可理解.尽管

上文所讲的情况在实际当中没有出现（企业也感觉理亏,

自己没有执行）,但给公众心理却投下了挥之不去的阴影.

其次,热用户对按建筑面积收费也颇有微词.几年

前,有关人士解答称,今年时间已来不及了,明年有可能

改变.几载寒署易节,按建筑面积收费依旧.实际上,这

仅仅是一个技术问题,执行起来并不复杂.而这样一个

可以解决的简单的技术问题,却迟迟不解决,这便直接损

害了供热企业的自身形象.

再次,搭车收费问题.尽管长春市政府相关部门早

已三令五申,不允许任何单位以任何理由在收取热费时

搭车收费,但近年来此类现象仍时有发生（在供暖,物业

No.6,2011（GeneralNo.131）I75

团■l

管理一体的住宅小区出现的频率更高一些）.究其原因,

恶意拖欠小区服务费的毕竟是极少数,而更多的拖欠户,

主要是因为小区物业提供的服务不满意而拖欠.要解决

这类问题并不难,物业提高自身的服务,问题就会迎刃而

解.至于采取搭车收费的的方式来解决问题,只能使简

单的问题复杂化,使问题更加难以解决.

（四）住宅建筑不节能

我国建筑能耗之所以高于发达国家数倍,主要体现

在建筑保温方面的差别.早在20世纪80年代,建筑节能

就引起了发达国家的普遍重视.美国从1987年以来建

筑保温材料占所有保温材料的81%左右,瑞典,芬兰等发

达国家占80%以上.国家强制建筑业在建筑中执行节能

标准,因而取得了巨大成效.如丹麦1985年比1972年采

暖面积增加了3O%,但采暖建筑能耗却减少了318万吨

标准煤,采暖能耗由39%下降为28%;美国自从制定第

一

部节能标准至今,仅佛罗里达州在电力和天然气能源

上就节约了158亿美元,预计到2011年在此基础上能节

约430亿美元.由此可见,国外的建筑节能法规3O年来

取得了非常显着的社会效益和经济效益.此外,国外还

非常重视保温材料在墙体中的应用.@

国外的民宅密集度低,外墙多采用泡沫塑料保温,也

就是我国建设部目前大力推广的聚氨醋喷涂,这种保温

材料不仅保温效果好,而且使用寿命长,美中不足的是它

的直接成本较之其它保温材料要高,这恐怕是在我国推

广较慢的重要原因之一（国内的很多企业只注重经济效

益,而不讲社会责任）.国外建筑的屋面保温也非常有讲

究,他们的建筑屋顶一般采用尖项,在尖顶的阁楼空间都

装有空气流通通道,既能解决空气的流通,还能起到保温

隔热的作用;同时,在天花板的上面,一般都要铺设玻璃

棉垫,有的直接吊装有玻璃棉等保温材料和装饰贴面复

合而成的天花板.在国外的建筑中,保温材料在地面的

应用也是非常广泛的.国外大部分建筑都有地下室和地

下空间,居住和活动空间的地板并不是直接暴露在外界

环境中,这就为生活空间的保温创造了有利条件.但是

如果地下室和地下空间不是采暖空间时,尤其是冬季,仍

会有相当多的热量通过一楼的地板传出,因此在建筑物

的一楼地板下面,仍然需要填充高密度的保温材料.同

时,还在地下室的混凝土地坪和地基与土壤之间铺设一

定厚度的刚性和半刚性保温材料,这也大大增加了房屋

的保暖程度.

反观国内,在长春市目前既有的住宅建筑当中,多为

非节能建筑,此类房屋在保暖,密封,能耗等方面都不同

76I2011年第6期（总第131期）

程度地存在一些问题.由于这些不利因素的存在,在供

热正常的情况下,要使室内温度达标,要比节能住宅多使

用能源.据专家测算,节能建筑的能耗,只是普通建筑的

50%.造成城区大多数住宅不节能的因素很多,既有历

史的原因,又有政策方面的原因,更有技术层面的原因.

首先,自建国以来,有相当长～段时间,由于受"地大

物博"理念的误导,在住宅建设方面忽视节能问题,致使

今日城市节能工作,尤其是在冬季供暖期间节能步履维

艰,进展缓慢.

其次,节能政策与建筑市场发展衔接不紧密.我国

在上世纪90年代后期才出台一系列建筑节能相关政策,

而在此之前,相关的管理部门对建筑节能既没有充分重

视也没有具体的应对措施.这样,无论是在建筑规划设

计还是在施工流程中,都没有把节能放在重要的位置,而

在建筑设计和施工过程中更多考虑的是建筑物的外观造

型和相关的配套工程,而忽视了建筑节能这一重要环节.

再次,节能保障体系不完善.当前,建筑节能在我国

还属于起步和发展阶段,全国范围内到目前为止,还没有

一

套通用的统一的标准体系,节能施工改造技术并不成

熟,改造需要的配套资金难以到位,节能保障体系无论是

制度建设还是基本理念的确立,与发达国家比较都有相

当大的距离.

最后,个别企业施工质量低劣,偷工减料严重,影响

节能建筑的实际效果.在长春市住房建设过程中,个别

企业由于社会责任心匮乏,导致施工质量低劣,致使新型

节能材料不能有效发挥节能的效果,造成建筑资源巨大

的浪费.保温工程即使作为一项重要的建筑项目,施工

质量也难以保证.当前大多数房屋的保温性能差,影响

到建筑结构的稳定性,房屋的寿命被缩短（房屋设计使用

的年限应为50年,有关统计显示,我国房屋使用年限大致

在25年左右）.@

（五）个别供热企业社会责任心欠缺,单纯追求利润,

忽视服务质量

居民对供热企业的供热质量和对社会公众的服务作

风颇有微词.以供热质量欠佳,不符合国家环保政策,污

染超标严重为由要求更换供热单位,是近年来投诉的一

个热点.造成这些问题的主要因素是个别供热企业单纯

追求经济效益,置广大居民的切身利益于不顾.在供热

期间,个别企业采取间歇性运行方式,或减少供热时间,

或人为降低水温标准.当用户向供热企业尖锐地指出这

一

问题时,个别供热企业的工作人员却以用户的供热设

备陈旧,管网有问题为由来搪塞用户.如果说,室温不达

标用户的房子是老旧建筑,那无话可说,问题是,室温不

达标的用户的房子竣工时间只有一两年,供暖设备都是

新的,假如这个时间段的房子供暖设备都是陈旧的话,我

们还有供热设备达标的建筑吗?

三,改进居民供热状况的对策建议

（一）增加热源,扩大供给

1.加快大型热源建设

"十二五"期间,应依据<长春市中心城区供热专项规

划>,以实施近期供热工程建设计划为重点,进一步加快

大型热源建设,为用户提供充足,优质的热源,以切实保

障热用户的合法权益不再被"打折".

2.采用新型补充热源

近年来,随着煤炭,石油,天然气等常规能源日渐短

缺,地热资源作为一种能够替代常规能源的可再生新型

能源,被广泛应用于生活供暖等诸多方面.燃煤锅炉的

大量使用是造成空气受到严重污染的重要原因,而地热

资源的开发为这个问题的解决提供了一条可行之路.目

前,北京市政府已明令规定在主要城区取消燃煤锅炉,代

之以燃油或燃气,以减小大气污染程度.但燃气和燃油

前期投入和运行成本都十分昂贵,在长春有一定的难度,

而地热则不然,在长春,伊舒断陷盆地,推算可利用地热

资源量相当于4.82亿吨标准煤.大力提倡与推广地热供

暖,将对环保和节能减排事业做出重要的贡献.

（二）强化职能,分级管理

1.充实加强供热行业的监管力度

在行政管理工作上,市场管理部门应把行业监管重

点转移到研究制定供热事业发展规划,规范供热市场主

体行为,维护供热市场秩序上来.结合长春市实际情况,

要健全和完善城区供热采暖服务质量标准,技术指标和

评估监督办法,还要健全和完善供热质量责任追究制度,

重点加强供热秩序的治理整顿与供热合同行为的监管,

维护供用热双方的合法权益,建立良好的市场秩序.

2.实行三级供热监管体制

在行业监管机制上,结合政府机构改革,建立市,区,

街道社区三级供热监管体制.市一级供热监管要重点抓

好供热资源的优化配置,供热市场秩序的整顿和规范,突

出抓好骨干供热企业的监管:

区一级供热管理机构要负

责辖区内供热企业的监管和供热问题的协调处理:

赋予

街道,社区在监督,调解供热矛盾和日常供热运行服务工

作方面的相应权限,以提高工作效率.

（三）强化服务意识,提高服务水平

…

JO

∞

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曰

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的用热环境,提高供热质量.

（五）规范整合,特许经营

1.对供热企业,实施供热特许经营

社会主义市场经济是竞争经济,更是法治经济.有关

部门应结合长春市的实际情况,制定相关标准,严格供热

企业的市场准入制度.政府供热主管部门要以规划供热

区域为界限,以供热特许经营办法为规则,根据供热设施

产权归属情况,对现有的集中供热企业,签订不同类型的

特许经营协议,实施供热特许经营,以契约形式制约供热

企业的经营行为,建立健全规范的供热市场准入,退出和

奖惩制度;对新建集中供热设施的建设和经营,一律实行

招投标制度,中标的新建集中供热设施经营企业要与政

府供热主管部门签订经营协议,授予特许经营权.

2.进一步完善供热企业信用等级评价制度

供暖期结束,要把企业经营及供热情况,供热管理部

门对供热企业的考核情况,居民对供热企业的满意度及

媒体监督的数据作为评价的标准.对供热企业的信用等

级评价应当与供热特许经营执照的颁发,政府对企业的

扶持政策,供热企业获取金融部门的融资额度相衔接配

套,进而促进供热企业自觉地按市场经济的规则办事,强

化企业的自我约束意识,使企业真正做到"自我发展,自

我约束".

3.政府要加强监管,确保执法公正

在市场经济条件下,监管公共产品是否有效供给的

责任主体是政府.因此政府有关部门应本着未雨绸缪的

理念,采取积极有效的措施,注意规避供热过度市场化问

题的出现.应保证政府对供热市场的绝对有效的调控能

力（即便是在出现突发情况时亦应如此）.

（六）依靠科技进步,提高供热管理效益

1.严格规范建筑物供热设施审查制度

要按照建设部要求,对新建住宅小区强制推行分户

计量,分室控温,按照用量缴费的节能供热新模式.建设

主管部门在审查验收建筑工程设计图,竣工验收,供热锅

炉管网时,要严格执行"凡未设计安装分户计量和分室控

温系统的住宅楼,一律不能通过设计审查,颁发施工许可

证和竣工验收"的制度,不搞下不为例,这样有利于从源

头上保证供热质量.

2.帝J定激励政策,加大科技投入,提高供热质量

要鼓励新建或有条件的集中供热站加大科技投入,

重视加强对供热新技术,新材料的示范,推广,引进产热

效率高,供热质量好,环境污染小,科技含量高的先进供

热设备和远程监控供热管理技术.对供热质量好,环境

78I2011年第6期（总第131期）

污染小,科技含量高,用户投诉明显下降的供热企业要给

予奖励.

3.供热企业要加强自身的设备管理

供热企业要主动对年久失修,耗能大,存在安全隐患

的设备进行改造或更新,这样做虽然从经济的角度上讲

是增加了成本,但它可以有效消除设备上的安全隐患,提

高供热效率,提升企业的信用水平.从战略上来讲,这是

有积极意义的.

4.建立健全供热预警和应急保障机制

要制定应对极端低温等突发事件的应急预案,实行

供热燃料应急储备制度和极端低温情况下提前或推迟供

热制度,确保特殊低温条件下安全供热,提高市场竞争能

力和抗御风险能力.企业应在确保社会效益的前提下,

提高经济效益.

（七）加强立法.依法行政

加强供热立法,要结合供热实际尽快完善（长春市城

市供热条例》,重点对居民住宅供热方面存在的突出问题

进行深入调查研究,解决现行供热法规,政策存在的薄弱

环节,解决好某些供热问题的处理无法可依,无章可循以

及某些现行法律规定脱离实际,可操作性差,处罚力度不

够的问题.

[注释]

①参见《长春市2010年度供热工作报告》.

②参见《国外的民宅如何采用保温材料》,中国保温网,

http:

//.crlbaowennet/news/show/5833/.2011—03—30o

③参见《我国建筑节能潜力最大的六大领域及其展望

———

仇保兴副部长在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会

暨新技术与产品博览会上的演讲》,

cms/siteresource/article.sh廿】【1l?

id=20l9329340931O004&siteld

=20149725943290OO0.2010-04-08.

课题组负责人:

赵义河:

中共长春市委党校政治学教研部主任,教授

课题组成员:

叶爱萍:

中共长春市委党校政治学教研部教授

李瑶:

中共长春市委党校政治学教研部讲师

杨竹:

中共长春市委党校政治学教研部助教

邵静野:

中共长春市委党校公共管理教研部主任,副教授

王维翊:

中共长春市委党校公共管理教研部讲师

陈颂桥:

中共长春市委党校副教授

刘太平:

中共长春市委党校副教授

刘芳:

吉林省电力工业局高级工程师

[责任编辑:

林琳]