县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善.docx
《县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善
县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善
文/方泉尧 江 宇 任晓林
随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积不断扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚加快等。
但是，多年沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不适应城市化发展的要求，一些深层次的矛盾和问题逐步暴露。
因此，如何在县级市城区设置符合新形势要求的街道办事处，成为有关方面关注的热点问题。
我省的街道办事处，至2000年底，都设在地级市的市辖区，近十年来数量稳定在100个左右。
2001年，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处。
目前我省共有街道办事处233个，其中17个县级市设置街道办事处63个，基本上属于城乡混合型的街道办事处。
本文试对我省县级市的发展状况、县级市街道办事处的设置、运行及存在的问题进行初步的探讨。
一、县级市发展状况
我省设市城市的行政级别建国以来屡有变动。
改革开放以后，地级市的地位逐渐明确。
我省于1985年首次出现目前意义上的县级市，即由当时兰溪县、余姚县改设的兰溪市、余姚市。
1985年以后，随着国务院设市标准出台，建市在一个时期成为行政区划管理的一项经常性内容，设市的模式主要是整县改市。
至1996年，我省整县改市25个，县级市占县级单位总数〔不含市辖区〕的比例为39%。
同期经济社会发展水平相当的江苏省为48.4%，广东省为41.8%，山东省为35.8%，我省比例略偏低，但已远远高于20.8%的全国平均水平。
经过近年市辖区行政区划调整，目前我省还有22个县级市。
县级市作为新生的城市，从农村型政区脱胎为城市型政区，工作重点、产业类型、社会管理方式都发生着深刻的变化，经济社会发展转入快车道，在区域经济布局中呈现出旺盛的生命力。
县级市的平均建市时间为10年。
10年以前，同样这22个县〔县级市〕的人均国内生产总值只有7个县〔县级市〕高于全省平均水平〔1992年为2850元，高于此值的为余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、富阳县、临安县、桐乡县〕，第三产业奉献率很低。
至2001年，有12个县级市的人均国内生产总值高于全省平均水平〔13461元，高于此值的为富阳市、临安市、余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、桐乡市、诸暨市、上虞市、义乌市、永康市、温岭市〕，9个县级市的二、三产业增加值比重大于全省平均水平〔平均比例89%，高于此比例的为慈溪市、瑞安市、乐清市、海宁市、桐乡市、兰溪市、东阳市、义乌市、永康市〕，有12个市的三产比例大于30%。
根据统计资料，假设将全省58个县〔县级市〕按经济总量分为三个层次，目前全省22个县级市中有17个进入第一层次，超过了部分地级市市区的经济总量，只有2个因均衡布局设立的县级市落入第三层次。
随着经济结构的转型，县级市产业集聚、人口集聚的城市效应正在加速显现。
从产业集聚方面看，县级市的产业结构和规模明显优于县的平均水平，义乌的商贸业、富阳的轻工业、海宁的皮革业、东阳的建筑业、余姚、慈溪的家电业、乐清、上虞的电器业、永康的小五金业、奉化的服装业、桐乡的针织业、温岭、瑞安的机电业等各具特色的产业分业集聚形态已经成为县级市的第二名片，有9个县级市的11家公司直接在国内A股上市，还有更多的企业完成公司制改造等待上市或实现国外、境外上市，成为浙江军团的生力军，充分表达了县级市经济的总体实力和蓬勃的发展后劲。
从人口集聚方面看，县级市因其工业经济处于起步或发展阶段，对劳动力的需求旺盛，多数成为人口净流入地区。
根据第五次人口普查统计，外来人口占户籍人口的比例全省平均水平为19.1%（包括不在户籍地的本县、市、区人口），有6个县级市〔慈溪、瑞安、乐清、义乌、永康、温岭〕高于此水平。
外来人口在8万以上的占县级市总数的50%，而只占县总数的19%，说明县级市的人口活跃程度大大强于县。
按照国务院的标准，撤县设市需满足人口、经济、城市基本建设等方面的严格要求，同时实际操作中也考虑到全国范围的均衡布局，因此，我省县级市综合衡量具有较高的质量。
自1998年我省提出加快推进城市化进程以来，出台了多方面的政策和措施，在农村人口向城市转移、农村地区向城市地区转变和全省范围的产业布局调整等方面都创造了鼓励性的政策环境，城市化成为实现现代化的重要手段。
作为社会发展的必然趋势，城市化也进入了建国以来良性化发展的最好时期。
在当前的国情下，从城市基础、发展迫切性、社会效益等方面来看，县级市是城市化发展一个重要的生力军。
出于这种共识，县级市城市化的规划、引导和建设成为政府各个工作部门重点关注的所在。
国务院批准的《浙江省城镇体系规划〔1996－2010〕》在城市人口规模的规划中，列入中等城市规划的县级市有13个，最主要的规划分区包含了90%以上的县级市，正是这种关注的表达。
对县级市政府驻地撤镇建立街道办事处，也是通过上层建筑的改革适应和促进城市化发展的重要手段。
二、县级市街道办事处设置的基本情况
把城市化作为加速实现现代化的战略步骤，已是我国当前经济社会发展的一个重要特征。
反映到行政区划上，县以下表现为乡镇总数减少、镇的比例提高和街道办事处的稳步增长。
1997年底，全国乡镇总数44891个，镇数18925个，占总数的42%。
至2001年底，全国乡镇总数减为39715个，减少11.5%，镇数20374个，占总数的51.3%。
同期我省乡镇总数从1844个减少为1399个，减少24.1%，镇的比例从54.1%增长为59.8%。
我省乡镇减少比例和镇的比例均高于全国平均水平，说明我省乡镇行政区划调整的力度大于全国平均水平。
街道办事处方面，1992年底全国共设置5233个，至2001年底，增加到5510个，增加了5.3%。
华东6省1市同期从1010个增加为1452个，增加了43.8%，其中4个省的街道办事处数量超过200个，是全国增长速度最快的地区。
我省同期从95个增加到211个，增加了122.1%，增长幅度较为显著。
特别是2001年开始，与我省的城市化进程相适应，在县级市、新设市辖区和部分县开展的“撤城关镇设立街道办事处”工作，使我省街道办事处从105个迅速增加到目前的233个，更为客观地反映了我省城市化的实际。
在县级市设立街道办事处，我省相对开展较晚。
从全国情况看，自1985年开始推行整县改市模式后，发展较好的县级市运行2－5年左右，中心城区就改为街道办事处体制。
90年代初期，江苏、辽宁、山东、广东等省均有部分县级市设立了街道办事处。
福建省至少到1997年，已在14个县级市的9个市中设置了30个街道办事处，占县级市总数的64%，占街道总数的24%。
我省采用街道办事处体制的县级市有17个，占县级市总数的77%，县级市的街道办事处共63个，占街道总数的28.3%。
我省县级市的街道办事处与传统市辖区设立的街道办事处相比，有十分显著的特点。
表现为：
〔一〕基本按建制转换。
对某个县级市而言，街道管理区域的外缘大部分与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线相重合。
而市辖区一般采取切块设置的方式，只有乡镇面积较小时〔一般在30平方公里以下〕，才会考虑整建制改设。
〔二〕街道管理面积占总面积的比例较高。
县级市街道办事处管理面积占全市行政区域面积的比例平均为14.9%，比例最高的东阳市占到30.8%。
而市辖区的平均比例为9.5%，最高的嘉兴市为19%。
〔三〕地域面积较大，人口密度较低。
县级市街道办事处平均面积为60.7平方公里，最大的临安市锦城街道为137.1平方公里，平均人口密度为983人/平方公里，人口密度最小的建德市洋溪街道仅194人/平方公里，有11个街道的人口密度小于全省平均值〔442人/平方公里〕。
而市辖区街道办事处的平均面积为6.82平方公里，最大的宁波市北仑区大榭街道为32.2平方公里〔2000年底情况〕，平均人口密度6396人/平方公里，杭州市下城区武林街道到达40463人/平方公里，仅有2个街道的人口密度小于全省平均值。
〔四〕农村比例较大。
县级市街道办事处平均带行政村36个，带居民区9.3个，总的村居比为3.8:
1，带村最多的东阳市横店街道有95个村，有11个街道目前没有居民区。
而市辖区街道办事处平均带村3.4个，带居11.7个，总的村居比为1:
3.5，有53个街道不带村。
三、街道办事处设置后的社会管理状况
在县级市设立街道办事处，是县级市行政管理模式的重大转换。
从行政区划的角度来考察，可以得到以下认识：
一是从平面布局转为点带面布局，市政府直辖街道管理区域，突出了市中心区的地位，可以增强它的集聚和辐射作用。
二是客观反映了县级市的城市化实际，较好解决了县级市的地域型行政区划和县级市中心的城区型行政区划的矛盾。
三是从基层政权转型为政府派出机构，市政府的意图可更直接地得到贯彻。
四是为县级市政府及其工作部门提供了直接实施建设、发展和管理城市的舞台，可以积累城市工作经验，利于推动县级市的城市化。
五是有利于从观念上改变对社会形态的定位，促进市民素质和城市品位的提高。
运行一年多来，县级市街道办事处在社会管理方面发生了一些变化。
基层干部群众反映，驻地镇改设街道办事处后，对城市化发展有四个有利方面：
一是城区功能的定位更明确了。
政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。
如奉化市二个街道原来都是大桥镇〔城关镇〕的辖区，锦屏街道定位为政治、文化和商贸中心，就积极扶持和发展第三产业，从业人口到达1.2万；而岳林街道定位为工业开发区，目标是建设“奉化浦东”，就加大了招商引资的力度。
二是城市的规划建设得到了标准。
一些发展较快的县级市设街道以前也制定了城镇体系规划，部分规划是跨镇的行政区域，实施时协调工作量很大。
设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量，也平衡了各方利益。
如义乌市，改设街道以来根据义乌市区发展的可能性，勾划了160平方公里的规划红线，城区规模迅速扩展，新增建成区5平方公里，新增建成区人口4万人，新增城市道路17.2公里，新增城市绿地75万平方米，城市功能日趋完善，向建设现代化商贸城市迈出了坚实的一步。
三是社区建设得到加强。
改设街道后，普遍加大了对社区建设的投入和工作力度，先进社区的争创活动在县级市也十分活跃。
通过各市政府的资金支持和政策倾斜，社区的基本设施得到完善，人员编制基本得到保障；针对县级市居民社区历史短暂、地域割裂、成分复杂等特点，社区建立后以活跃居民生活、繁荣社区文化为切入点，努力培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，社区面貌明显改善，居民素质不断提高，使县级市的城市化得到质的提升。
四是非农化进程得到加快。
改设街道后，随着城市发展，周边地区的非农化提上政府议事日程，部分县级市为此专门成立了办公室研究落实撤村建居、园区建设、农民新村建设等问题，使非农化进程走入标准有序的轨道，保护了农民和其它各方的利益，整合了各类资源，社会在稳定的前提下朝气蓬勃地发展，为地区的可持续发展奠定了基础。
四、设置和运行中的问题
县级市街道办事处的设置时间不长，从调研的情况看，要发挥街道体制在城市化进程中的积极作用，还有很多方面需要完善。
目前县级市街道办事处存在的主要问题有：
〔一〕法律法规需要衔接、修订和完善
1.《城市街道办事处组织条例》
该《条例》是1954年由全国人大常委会通过的，目前仍是设置街道办事处的唯一法律依据。
《条例》规定了街道办事处的设置条件、辖域、任务、组成、经费来源，由于制定时间较早，各条款均有修改的必要。
如管辖区域，要求“一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”，显然颠倒了政府派出机构与部门派出机构的关系。
任务方面，显得更为单薄，只有“办理”、“指导”、“反映”三项，已远远不适应现在城市化发展的现实等等。
这里面，既有法规本身存在的问题，也有与当前经济社会发展相脱节等方面的问题。
2.《中华人民共和国村民委员会组织法》
我国两类基层自治组织，街道办事处与居民委员会依法构成指导关系，但与村民委员会构成的指导关系，现行法律未予明确。
我省传统的街道办事处主要在建成区设置，很多不带村，带的村也多在城郊结合部，与一般意义的村有很大不同，虽然法律意义不明确，但运行中反应不大。
现在县级市的街道办事处，村的比例很高，有的街道纯粹是农村，要发展为建成区还有长期的过程。
因此，一部分村委会对街道指导农村工作从法律上提出了质疑。
〔二〕区划设置需要进一步标准、完善
1.地域规模偏大
目前的县级市街道平均面积已接近全省乡镇的平均面积，一部分二、三产业比例较低的县级市设置的街道平均面积接近100平方公里。
从一个时期来看，对城市化的发展有消极作用。
这些街道本身不具备集聚能力，自我发展的动力较弱，虽然也可规划一些工业园区，但上规模的企业不多，园区的基础设施难以完备，人气不旺，即使通过一些措施使企业入驻，也使企业运行成本增加，客观上造成企业外流的倾向。
而园区又因为入驻企业少，有限的管理投入使园区环境长期不能改善，使两者形不成良性互动。
同时，地域过大也使“街道办事处”这一派出机构必须超职能运行，部分抵消了改制时预计的效果。
2.农村比例过高
街道办事处不管是从法律意义还是传统实践，都是城市范畴的。
为解决城区的发展空间，街道应该有部分农村，但必须有合适的比例。
农村比例过大，或纯粹的农村，已经不可能通过职能的调整到达管理主体与管理对象的统一，造成法律的困境、体制的混乱、运行的阻碍。
有的地方干脆将街道办事处与乡镇一锅煮，除了组织机构采用任命制，其他方面都把街道办事处与乡镇一视同仁，同时也把街道体制的城市化意义一笔抹杀了。
3.占县级市总面积比例过高
假设称街道管理范围为城区，则目前城区面积占县级市总面积的比例过高。
城市化是渐进的过程，行政区划跟随城市化进程，也应该是渐进的。
目前的街道设置有追求一步到位的倾向，简单地把规划当做区划，是不利于推进城市化健康发展的。
规划是针对未来的，区划是认识现实的。
城区比例过高后，稀释了县级市中心的城市意味，扭曲区划的资源配置作用，城市发展的质量和长期效果受到不利影响，也助长了目前城市发展中摊子铺得太大、棋子放得太乱、果子收得太少的失序倾向。
〔三〕机构设置需要调整，职能定位需要充实
1.内设机构尚未脱离乡镇模式
调研发现，目前县级市街道办事处的内设机构基本套用了乡镇模式，而且街道所属事业单位除有适当归并外，仍然保留了原貌。
这一情况，反映了县级市对城市化的总体设计还处在初级阶段。
县级市中心改设街道后，不少街道仍是乡镇模式，削弱了撤销驻地镇、改设街道办事处的意义。
2.街道办事处职能的城市化特征不明显
分析县级市街道办事处的职能，有两个主要的不足，一是面面俱到，不是一种派出机构的职能，但凡乡镇有的，街道也有；二是反映城市特征的职能不突出，使街道不能充分发挥推进城市化的积极作用。
五、建议与设想
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立假设干街道办事处，作为它的派出机关”。
对街道办事处的这一规定，我们可以理解为几层含义：
首先，街道办事处是城市型管理体制，只在城市地区设立；其次，街道办事处不是一级政权，只是派出机关，承担的主要是管理和服务的职能；第三，在街道办事处和派出它的政府间不存在中间层级，直接受派出政府的领导。
在县级市设立街道办事处，是城市化背景下对县级市管理体制的一次重大战略调整，也是改善城市发展环境的良好机遇。
目前县级市的街道体制还带有探索的性质，所显现的积极作用只是初步的。
为使街道体制充分发挥作用，需要从制度建设、组织建设、区划组织等方面进行系统性的设计。
总的思路是：
修订、完善有关法律、法规，适当调整街道办事处的城乡比例，完善街道办事处的设置方式，树立城区整体观念，弱化街道管理壁垒，合理划分政府部门与街道办事处的事权，大力精简街道办事处的内设机构与直属事业单位，加强街道办事处的城市管理和服务职能。
根据调研掌握的情况，我们认为目前应着重做好以下几项工作：
〔一〕积极推动有关法律法规的修订
1.修订《中华人民共和国村民委员会组织法》〔简称《村委会法》〕
街道办事处管理一定数量的村，不是县级市的特殊情况，随着城市规模扩大，市辖区也有部分街道办事处在一定时期要带村，因此，修改《村委会法》的适用范围具有普遍性。
我们建议仿照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，在现行《村委会法》第二十九条前插入一条：
“本法适用于不设区的市、市辖区人民政府派出机关管理区域内设立的村民委员会”。
2.重新颁发《城市街道办事处组织条例》〔简称《条例》〕
按照现行的立法程序，应先由人大常委会废止1954年的《条例》，由国务院重新起草并颁发。
新的条例应明确街道办事处的地位和职能，标准内设机构和主要人员组成，理清办事处的主要工作关系。
由于《条例》需进行重大修改，本文不再详述。
〔二〕建立新的城市管理方式
1.统一城区的建设、发展职能
市各有关部门和街道办事处共同组成城区工作联席会议，撤并按街道范围设置的部门派出机构，以城区为整体、以部门为主体履行职能。
建设规划职能、经济发展职能和文、教、卫、体等社会发展事业职能不再以街道为实施主体。
原设在街道的各职能科室和直属事业单位由有关市级部门精简整编成城区办事服务中心。
2.加强街道办事处的城市管理职能
在其它职能剥离后，街道的主要任务就是贯彻“以人为本”的城市管理理念，加强城市社区建设，发展城区第三产业，提高市民生活质量，培养市民综合素质，改善城市发展的软环境，提升城市品位。
3.优化资源配置协调城乡发展
进一步明确城区的功能分区，梳理整合各种生产要素，按功能分区进行合理配置，有序推进城市的建设和发展，在发展的过程中一方面强化分区的特色，一方面完善各分区优势互补的机制。
街道办事处在社会事务管理中应着重人口管理和环境建设，积极稳妥地在规划管理区域内开展撤村建居的工作，引导外来人口有序进入城区和融入当地社会。
〔三〕适当调整城区行政区划格局
1.完善设立街道办事处的方式
在首批街道办事处以撤镇建办的方式设立后，重点应转移到提高街道办事处的质量上来。
以后需要调整城区范围时，街道办事处应主要采用切块设置的方式。
同时，尚未设立街道的县级市，原则上驻地镇的规模不再扩大。
对于多极发展的县级市，在短期内不可能连片发展的，不提倡设立连片的街道办事处。
街道体制仍主要在县级市政府驻地实施，驻地以外的中心镇，以镇体制为主。
2.标准街道办事处的设置条件
为使街道体制与社会形态相适应，在设置街道时，除县级市驻地满足总的人口规模外，在街道的具体设置上也应满足适当条件。
县级市单个街道的面积一般在30平方公里左右，人口3－5万。
建成区与农村的面积比，除个别旅游、观光农业等特色街道，应到达4:
6，最小不低于2:
8。
城区面积占全市行政区域面积的比例应适当控制，10%左右较好，最大不超过15%。
如果全市二、三产业比重较低的，城区比例还应降低。
3.适当调整已经设置的街道办事处
目前设置的县级市街道办事处，有35个街道的面积在50平方公里以上，且平均村居比到达5.4:
1，有14个街道没有或只有2个以下居委会，城市化的内核过小。
由于农村色彩过重，这些街道的体制与社会形态的矛盾最大，在一个较长的时期内难以改变其农村的特征，也成为群众意见较多的地区。
这些街道如有可能，应按照实事求是的原则，一是加大撤村建居的力度，二是适当划出部分村到周边乡镇，把近期将要发展的区块留在街道，集中精力、财力，更快、更好地推进城市化。
这些重归乡镇的区域，待城市化发展需要时，可随时通过切块方式改制为街道。
〔作者单位：
浙江省民政厅〕
本文公开发表在《行政区划与地名》2003年第2期上
升级会员 