心得体会检察机关发挥审前主导作用的法律依据和实现途径.docx

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心得体会检察机关发挥审前主导作用的法律依据和实现途径

心得体会：

检察机关发挥审前主导作用的法律依据和实现途径

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是为了克服“以侦查为中心”刑事诉讼模式之弊端而提出的重大改革举措，旨在实现庭审实质化，强化庭审在查明事实、采信证据、保护诉权、定罪量刑中发挥决定性作用，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

检察机关在庭审活动中承担指控犯罪的职责，是庭审实质化要求的直接承受者和向审前程序传导证据规则要求的主要渠道。

因此，检察机关在以审判为中心刑事诉讼改革中的主要任务，是发挥审前程序中的主导作用（以下简称为“审前主导”），构建检察机关主导的大控诉格局。

一、检察机关发挥审前主导作用的必要性

（一）是遵循刑事诉讼规律的内在要求诉讼制度从本质上说是公权力介入解决纠纷的一种机制，在纠纷双方自行解决面临无法克服的困难时，交由行使公权力的第三方秉公断理。

在公权力的介入下，争讼双方根据既定的规则摆事实、亮证据、讲道理，回溯法律事实，理清权利责任，达到以理服人、定纷止争的结果。

因此，控、辩、审三方是诉讼构造的基本要素。

刑事诉讼中，国家公诉取代当事人私诉，检察机关代表国家成为刑事诉讼构造中的控诉方，仍然要遵循控辩平衡、平等武装的基本诉讼规律。

在刑事诉讼的规则中，为了弥补被告人相对弱势地位，除个别罪名举证责任倒置外，公诉均由检察机关承担举证责任。

检察机关要有效指控犯罪，必须提前对证据来源有充分了解，特别要遵循程序正义的要求，对证据的合法性有准确把握。

可以说，侦查虽然是刑事诉讼的开端，但不是刑事诉讼构造中的独立一极，其本质上是刑事指控的准备工作，必须服务于、服从于指控犯罪的目的。

（二）是解决刑事诉讼突出问题的必要途往近来年，在推进依法治国进程中，发现和纠正了_批冤假错案，有的案件已经造成了无法挽回的悲剧性后果，个别命案甚至是在"真凶”浮出水面后才得到纠正。

剖析冤假错案的形成原因：

_方面，侦查能力不足和侦查权力滥用是产生冤假错案的根源。

刑事诉讼是回溯事实、适用法律的过程，回溯事实的唯一途径是收集和辨别证据。

侦查阶段_旦错失取证时机，导致证据灭失，案件就会陷入"前进不能、后退不得”的死结。

同时，在“命案必破的办案压力、"口供突破”的办案路径依赖下，刑讯逼供导致冤假错案的现象时有发生。

另一方面，"侦查中心主义”、"案卷笔录主义”的诉讼模式导致诉讼程序的防错机制失灵。

宪法、刑诉法关于公检法三机关在办理刑事案件过程中“分工负责、互相配合、互相制约”的原则没有得到准确贯彻。

公检法三机关的关系扭曲，公安机关处于主导地位。

检察机关、审判机关讲究配合大于制约，重视打击犯罪大于重视人权保护。

检察机关对侦查活动的司法控制形同虚设。

综上原因，司法实践中通过协调“消化积案”和刑事判决“留有余地”、“疑罪从轻”等不正常现象一度成为司法常态，成为滋生冤假错案的"土壤”。

为了构筑防止冤假错案的制度防线，十八届四中全会形成的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出"推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”这一重大举措。

推动庭审实质化，强化审判活动的权威性，无疑会将有证据瑕疵、程序瑕疵的案件挡在审判环节之外，或者对部分被告人宣告无罪，解决审判环节冤假错案突出的现象。

但是，这并不意味着真正有效处理好了这些案件。

相反，意味着产生了一批司法机关无能为力的“悬案”：

要么是没有发现真正的犯罪人，要么是因取证不到位、取证程序不合法放纵了犯罪人。

可以预见，如果侦查能力和侦查法治化水平得不到有效提高，可能导致两种结果：

一种情况是大量案件带“病”前行，庭审实质化在打击犯罪的巨大压力下根本无法实现。

第二种情况是虽然庭审实质化得到贯彻，审判案件的错案显著减少，其代价是大量案件积压在审前程序，在法治文明的外衣下"保护”和“放纵”一大批犯罪分子，国家打击犯罪的能力显著下降，社会治安水准下降。

所以，庭审实质化只是迈出了刑事诉讼制度改革关键性的一步，推进刑事法治建设必须全方位提高办案水平，其“攻坚之战”在于倒逼侦查能力和侦查法治化水平提高。

检察机关发挥审前主导作用，是审判程序倒逼审前程序法治化的必要途径。

（三）是履行检察机关法定职责的必然结果检察机关是"国家的法律监督机关”这一宪法定位决定其在刑事诉讼中的独特地位和复合使命。

刑事诉讼法第八条确立了"人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的基本原则，并赋予人民检察院诉讼监督、司法审查、追诉犯罪等多种类型的法定职责。

在审前程序中主要包括：

1、对立案活动进行监督。

刑诉法第一百一十一条规定人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件进行监督，认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。

2、对特定侦查主体的适格性进行监督。

刑诉法第三十条规定：

公安机关负责人的回避，由同级人民检察院检察委员会决定。

3、对侦查活动实行监督。

根据刑诉法第十八条、第九十八条、第_百_十五条的规定，人民检察院对侦查活动违法情况负有监督纠正职责，甚至可对司法人员立案侦查。

4、对刑事羁押活动实行司法审查。

刑诉法第七十八条、七十九条、八十九条、九十三条，规定人民检察院行使审查逮捕权的制度。

这是对侦查期间使用强制措施实行的司法控制，旨在防止侦查权力滥用、保障人权。

5、对侦查办案时限进行司法审查和法律监督。

刑诉法第一百五十四条对逮捕后的侦查羁押期限做出_般规定；第_百五十五条至第一百五十七条分别规定了重大复杂及特殊情形下羁押期限依法延长的特别规定，并规定由检察机关批准、决定或者报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。

6、对侦查取证进行引导、控制。

包括：

赋予检察机关在审查批捕环节介入侦查引导取证的职责；赋予检察机关退回补充侦查或自行补充侦查的权力；赋予检察机关对非法证据予以排除的权力等。

7、履行审查起诉职责。

刑诉法第一百六十七条规定：

凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。

第四十九条规定：

公诉案件中被告人有罪的举证责任由人民检察院承担；第一百七十一至_百七十三条以及第十五条规定：

侦查终结的案件，人民检察院审查后，依法作出提起公诉、存疑不起诉、相对不起诉、绝对不起诉等处理决定。

对于有重大立功或者涉及国家重大利益的，人民检察院有相应的自由裁量权。

对于起诉案件，人民检察院根据具体情况，可以作出建议适用速裁程序，就主刑、附加刑、刑罚执行方式等提出量刑建议。

8、对审前程序的办案质量负责。

对于作出绝对不起诉决定和一审判无罪的案件，当事人逮捕的，检察机关是履行国家赔偿的义务机关。

综上，从立法意旨看，刑诉法在明确规定侦查权由公安机关行使的前提下，将公安机关侦查活动的每一个环节都置于检察机关法律监督之下。

检察机关对立案、侦查活动履行监督职责；对侦查阶段适用强制措施以及办案期限履行司法审查职责;对侦查终结案件履行审查起诉职责，对侦查结果进行审查认定，决定提起公诉或者作出不起诉决定，并对做出的处理决定承担责任。

从法律规定看，检察机关对刑事案件审前程序的合法性起到司法控制和监督保障作用，对办案结果起着决定性作用。

所以，刑诉法赋予检察机关在审前程序中的法定职责，包含着检察机关应当发挥审前主导作用的要义。

检察机关严格履行法定职责，也必然对侦查活动起到司法控制和监督保障作用。

二、检察机关审前主导作用的基本内涵

（一）审前“主导”的基本内容是指检察机关对刑事案件的审前准备工作起到统领性、把关性、决定性作用。

所谓“主导”，一般意义上的理解，是指统领全局，推动全局发展。

审前程序中的"主导”作用，就是指检察机关将审判活动中不断提高的程序要求和证明标准向审前程序传递，对审前阶段的案件走向和司法处理起到决定性影响，确保案件在侦查取证、强制措施、人权保障、案件处理各个方面依法进行，并依法对审前准备工作的质量肩负法律责任。

有论者将这种“主导”作用概括为"指导权”与"控制权”。

所谓指导权，是指检察机关从公诉的角度针对法律问题对公安机关的侦查活动提出意见或建议的权力。

指导权是检察机关公诉职能的体现，其从属于公诉权，具有一定的倾向性和追诉性。

所谓控制权，是指检察机关从司法审查的角度对公安机关的侦查活动予以审查或批准，或者对公安机关的违法行为予以纠正或制裁的权力。

控制权类似于西方国家的司法审查权，具有一定的中立性与监督性。

目前，我国检察机关享有的审查批准逮捕权、审查延长羁押期限权、提出纠正意见权、非法证据排除权等都属于控制权的范畴。

我国现行检警关系存在着指导缺失、控制不足的缺点。

（二）审前主导的理论依据是法律监督原理。

包括法律监督理论、客观公正义务理论、程序正义理论、检察一体化理论等。

法律监督理论认为，检察机关既是法律监督机关又是司法机关，主要是通过办理案件履行法律监督职责，体现了"在监督中办案、在办案中监督”的特点。

在刑事诉讼中，检察机关通过履行审查批捕、审查起诉、诉讼监督等职能，办理刑事案件的同时也履行了法律监督职责。

正因如此，检察机关在办案中必须遵守客观公正义务和程序正义。

客观公正义务要求检察官站在客观公正的立场，始终保持客观理性，不偏不倚地全面收集证据，审查案件和进行诉讼，这是检察官守护司法公正、维护当事人权利、体现法律监督特质的重要履取原则。

同时，检察机关也要遵循程序正义等诉讼原理。

程序正义理论认为，案件不仅要求处理结果公正，而且还应当让人感受到司法过程的公平性和合理性，即所谓的“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”，严格遵循法定程序和诉讼规则办案，本身具有区别于实体公正的意义。

程序正义的具体要求在各国刑事诉讼法规定中得到不同程度体现。

检察一体理论认为：

各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在，每个检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分；各级检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分，各级检察机关和全体检察官相互协调、配合，形成一体；上下级检察机关和检察官实行上命下从关系，下级检察机关和检察官在履行职权时承担遵从上级检察机关和检察官命令的义务，上级检察机关和检察官负有监督指挥下级检察机关的责任。

（三）审前“主导”的制度基础是检警分立体制和侦诉职能分离。

从检警关系体制设计看，主要有大陆法系国家的检警合一模式、英美法系国家的检警分立模式和混合式模式等类型。

我国属于检警分立体制下的混合式模式，公安机关与检察机关体系独立，职责分明。

从职责分工看，刑事诉讼法第三条明确规定了公安机关和检察机关在刑事诉讼中的职责分工。

“侦破”案件是发现犯罪事实的过程，这是公安机关的法定职责和取能强项；如何合法收集证据，固定犯罪事实，进而为法庭指控做好准备，是检察机关的职能之长。

所以，检察机关审前主导作用，主要是指依法全面收集和固定证据、保障侦查取证合法性方面发挥支配性作用。

从检警职能关系看，宪法第一百四十条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”的原则，确定了检警关系的基本架构。

检察机关审前主导作用的发挥，不涉及到检警体制关系的调整，不是对上述宪法原则的颠覆，而是该原则的进一步贯彻和落实。

一直以来，检察机关的实践探索中都保持着清醒的“权力边界”意识，如提前介入始终"坚持介入范围适当、介入时机适时、介入程度适度原则，尊重侦查活动的专业性和侦查规律，防止越位、越权、越界。

"

（四）审前“主导”的目的是追诉犯罪和保障人权。

国家刑罚制度的根本目的就是"惩罚犯罪，保护人民”，惩罚犯罪和保障人权是具有对立统一性的两个方面，片面强调任一方面，都会使国家刑罚制度的运行出现偏差。

检察机关发挥审前主导作用，其直接指向是保障侦查活动程序合法、取证规范到位，为案件提起公诉、出庭支持公诉做好充分准备，从而实现惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

（五）审前“主导”的基本方式是全面履行刑诉法规定的检察职责。

检察机关实现审前主导，必须依法进行，就是全面履行好诉讼监督、司法审查、审查起诉等法定检察职能，把侦查活动纳入司法控制的轨道。

实现审前主导，也是检察机关多项法定职能运行机制自我调适的过程。

有观点认为审前主导是公诉权向前的延伸，具有追诉性质;也有观点认为是发挥逮捕羁押制度在审前程序中所起到的司法审查作用。

这些观点各有侧重，但未全面反映检察机关在刑事诉讼中的法律定位和法定职能，只有综合运用诉讼监督、审查批捕、审查起诉等职能，对审前程序产生“合力”，才会实现审前主导效果。

三、检察机关发挥审前主导作用的现实障碍

（一）审前主导缺乏友好的制度传统。

从国情实际看，公安机关在国家依法治理、保卫国家安全、政治安全、社会稳定中肩负重大职能，形成了重要地位，这也导致刑事司法实践中侦查机关形成强势地位、侦查主导审前程序的诉讼格局和“侦查中心主义”的办案模式。

司法实践中，刑诉法规定的刑事拘留三日内提请检察机关审查批准逮捕的制度并未得到贯彻执行，大量案件延长至30曰。

检察机关未能及时介入侦查活动，往往出现一些重大案件（比如命案）错过固定证据的时机，成为_锅“夹生饭”，导致后期检察、法院在办案中陷入"两难”境地。

检察机关发挥审前程序的主导作用，就是要解决这些“顽疾”性问题，必然涉及到检警关系的调适。

（二）审前主导缺乏清晰的认知共识。

在认识方面，有论者从刑事诉讼规律以及域外刑诉主流模式出发，认为必须实行"检警一体”或者"检主警辅”的侦查体制，这些观点并不符合我国体制安排和实际情况，不利于公安司法机关形成共识,增加了改革的阻力。

在工作评价方面，出现两个偏差：

一是“监”与"督”失衡。

监督的逻辑结构本应包含“监”与"督”两个部分。

“监”是指“监视、察看”，是对特定公权力正常运行的"知情”活动，包括司法审查活动;督是指"督导、督促”，是对特定公权力非正常运行的“纠错”活动。

“监”为“督”之前提，“督”为“监”之后盾，二者相辅相成，不可或缺。

从法律规定看，"监督”既包括运用司法审查对侦查活动实行司法控制，也包括对违法行为的纠正。

监督纠正一批违法行为是检察监督的成效，提前防止违法行为的发生同样是检察监督的成效，前者是显性的成绩，后者是隐性的成绩，前者是体现为量，后者体现为质，前者体现事后纠正式监督，后者体现为事前防范式监督，二者应当平衡发展。

目前，主流检察理论理解的检察监督，就是对诉讼中违法行为进行纠正，从而片面强调监督纠正效果，这种绩效观热衷于"治表”，忽视"治本”。

二是配合与制约失衡。

片面强调打击犯罪，把审查批捕作为一种打击犯罪的手段。

实质上，司法机关也是国家暴力机器的组成部分，如果不设置刑事诉讼制度、审查逮捕制度，国家暴力机器抓捕嫌疑人员更方便、更有效率。

之所以要设立这些制度，从根本上说是为了给国家公权力运行设置制度性门槛，就是为了保障人权，防止公权力滥用，这是现代法治国家注重程序公正的要义所在。

因而，从公安机关角度看，提请批准逮捕是为了打击犯罪；从检察机关角度看，行使审查批捕权是为了保障人权，限制侦查权的滥用。

在实践方面，各地检察机关重点在工作措施层面探索如何实现审前主导，积极探索提前介入引导侦查、设置驻派出所检察室、建立案件信息共享机制等措施，而在探索如何全面性、整体性履行法定职能方面思考不足。

（三）审前主导缺乏统一标准。

由于检察机关司法审查、诉讼监督、审查起诉等职能由不同业务部门、不同案件承办人行使，侦查、批捕等业务部门分阶段介入侦查活动，对公安机关侦查活动的监督呈分散化、碎片化状态，承办人员办案习惯、办案水平不同，不同承办人、不同办案阶段对公安机关提出的引导侦查取证、规范侦查活动的建议存在较大差异，缺乏权威性，得不到充分的重视，影响了诉前主导作用的发挥。

（四）审前主导缺乏刚性效力。

审前主导要有规范的形式和刚性的约束。

过去的探索，主要是运用行政管理模式、行政化组织资源推动，建立检警衔接的工作机制予以保障，这些机制层面的要求，没有融入个案办理的内在要求，没有与司法责任改革深度契合，没有直接体现为检察官办案的权责。

因而，这些改革措施领导重视时就畅行无阻，领导不重视就搁置虚化，这是近年来各类审前主导探索改革的通病。

审前主导，就是要依据刑诉法的具体规定，充分落实法律的要求来实现。

审前程序中检察机关的意见和建议，主要采取法定方式和程序作出，比如：

检察机关作出退回补充侦查的决定，提出补查提纲，就是法定的审前主导方式，补查提纲中必查内容补查不到位，就必然导致存疑不起诉的处理结果。

只有提出的检察意见专业、规范、严谨，审前主导作用才会真正发挥出来。

四、检察机关发挥审前主导作用的路径

（一）统一认识，刑事检察的履职重心在审前程序

保持理论自信，坚持法律监督一元论理论下的大监督观，正确认识检察机关法律监督的本质属性以及职责使命：

（1）检察机关履行法律监督的重要使命之一，就是通过履行办案职能，体现检察机关对侦查活动是否合法实行司法控制、对审判活动是否公正实行监督的"权力双重控制”之功能。

（2）检察机关履行法律监督的重要使命之二，就是启动诉讼程序，通过国家公诉（包括刑事公诉和民事、行政公益诉讼）将检察机关的监督事项推上司法处理的轨道，从而实现法律监督权与司法审判权合力解决社会纠纷和矛盾，这是检察机关法律监督职能在促进国家法治建设中的独特价值。

（二）整合职能，实行检察长领导下的捕诉合一办案模式

检察机关在审前程序中履行诉讼监督、司法审查、追诉犯罪多元职责，客观上需要有效整合，形成合力，解决检察职能分散行使、程序脱节、标准不一、碎片化的状态。

将审查批捕、审查起诉两项办案职能由一个部门（一名办案检察官）履行批捕至审查起诉，全程负责案件的审前程序。

综合比较实践中的侦查监督提前介入、公诉引导侦查取证、诉讼职能与诉讼监督职能适当分离等改革措施，实行捕诉合一办案模式在实践层面的职能整合最彻底，但理论认识上存在分歧。

主要疑虑在于，批捕、公诉两种不同性质的职权由同一人行使，容易滋生权力滥用。

回到刑诉法的规定上来看，批捕权由检察长行使，在检察一体化原则下，检察长领导的办案组具体办理批捕案件由检察长（或提交检委会）决定逮捕的案件，由检察长授权给本组检察员审查起诉，从而实行检察长领导下的批捕、公诉一体化办案模式，不会出现权力滥用的问题。

（三）创新机制，建立有针对性的诉前主导工作机制

1.建立对刑事拘留的检察监督制度。

加大对立案后采取强制措施案件的合法性监督，及时筛选出检察机关应予以重点关注的刑事案件，从根本上扭转刑事拘留超期常态化的局面，一方面是保障人权，促进公安机关改变注重口供突破的路径依赖。

另一方面，促使公安机关及时向检察机关提请批捕逮捕，让检察机关监督侦查活动的时间与公安机关采取强制措施基本同步，提高对侦查活动的司法控制水平。

2.落实审前程序人权保障制度。

当事人对保护自己的合法权利具有天然的内生动力，通过严格依法保障当事人的合法权益，强化对刑事侦查活动的司法控制。

（1）加强对刑事拘留活动合法性的监督，对超越拘留期限的应当督促报捕或变更强制措施。

（2）加强对审查逮捕的诉讼化改造，引入嫌疑人权利救济机制。

（3）落实羁押必要性审查制度，将羁押必要性审查贯穿于整个审前程序。

（4）落实侦查终结前讯问合法性核查制度。

探索建立重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度，对公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查的重大案件，由人民检察院驻看守所检察人员讯问犯罪嫌疑人，核查是否存在刑讯逼供、非法取证情形，并同步录音录像。

3.建立审前程序证据收集指引制度。

建立符合证据裁判规则要求、适应各类案件特点的证据收集指引目录。

针对不同罪名案件，分类制定统_的的证据指引标、准，解决检察官在主导侦查过程中对证据把握标准不一致、不规范、不严谨的问题，消除侦诉环节的认识分歧。

引导和督促侦查机关按照庭审要求依法、及时、全面收集证据，完善证据链条和证据体系，解决案件“毒树之果”问题和案件侦破后取证"夹生饭”的问题。

4.严格落实非法证据排除制度。

在审查批捕、审查起诉过程中，严格落实非法证据排除制度，是增强审前主导刚性的重要措施之一。

5.严格落实补充侦查机制。

经检察机关两次退回补充侦查，仍然无法达到犯罪事实清楚、证据确实、充分条件的情形，依法作出存疑不起诉决定。

坚持疑罪从无原则，将预防冤假错案的关口前移。

同时，建立不起诉案件公开发布制度和专题报告制度，定期向社会公布不起诉案件，说明原因，定期向党委、人大、上级检察机关上报不起诉案件专题报告，提出相关意见和建议，通过多方努力，逐步解决退回补充查“走程序”的问题，倒逼侦查机关提高取证固证能力。

6.建立完善的检察工作考评机制。

树立正确导向，建立完善的检察工作考评机制。

把案件质量的提高和实现公平正义作为考评依据。

实行负面清单式考核，营造检察官充分履职的良好内部环境。