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关于我国国有资本经营预算理论研究综述

约14000字

关于我国国有资本经营预算理论研究综述

在党的十六大报告上提出要“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”。

2007年9月13日，国务院下发了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定于2008年开始正式试行国有资本经营预算。

国有资本经营预算的构建对于我国国有企业的改革具有重要的意义，然而，国有资本经营预算的制度的改革却无前人经验可循，可谓摸着石头过河。

理论界已对国有资本经营预算的研究已有多年的历史，本文希望通过对学者们对于国有资本经营预算理论的研究观点综述，给予国有资本经营预算改革以更多的借鉴与启示。

一、国有资本经营预算理论与实践发展历程

（一）国有资本经营预算理论依据发展历程

关于国有资本经营预算的理论的探讨并非近年来才兴起的，早在1992年，财政部组织了一场关于“复式预算理论与实践国际研讨会”，专门探讨复式预算的理论与实践问题。

随后国内学者叶振鹏（1993）第一次提出要建立国有资本经营预算，他认为：

“国家财政预算应区别为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算两部分,分别采取不同的政策。

”随后他在1993年中国体制改革研究会苏州年会上进一步提出国家预算制度应由公共预算和国有资产经营预算所组成,公共预算除了经营性质的支出外,还包括非生产建设投资支出。

1995年叶振鹏、张馨在他们的合著《双元结构财政——中国财政模式研究》中提出“双元结构财政”理论，认为：

社会主义国家具有两种职能：

对社会经济的管理职能与国有资产的所有权职能，但随着国家从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，国家原先高度合一的双重身份和双重职能也逐渐分离出来，演变成为满足国家行使政权组织需要（包含社会公共需要）的财政分配行为和行使国有资产所有者需要的财政职能这两种相互独立又有内在联系的财政行为。

“双元结构财政”理论为国有资本经营预算的正名奠定了重要的理论基础。

邓子基在此基础上进一步认为：

我国国家财政的本质内含着“一体五重”的关系，即一个主体（国家或政府）——两种身份（政权的行使者与国有资产所有者）——两种权力（政治权力与财产权力）——两种职能（社会管理与经济（包含国有资产）管理）——两种分配形式（税收征纳与利润上缴）。

这“一体五重”关系形成了具有社会主义特色财政的“双重（元）结构模式。

与此同时，财政对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局（其中，财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”）。

我国国家财政的“一体五重”关系和财政管理部门的“一体两翼”格局共同构成了我国国有资本财政和国有资本预算建立的理论依据。

（二）国有资本经营预算实践发展历程

早在1991年，国务院就在颁布的《国有预算管理条例》中明确提出国家预算要按照复式预算来进行编制，复式预算中包括了经常性预算与建设性预算两个方面。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次提出：

要改进和规范复式预算制度，要建立政府公共预算和国有资产经营预算，并根据需要建立社会保障预算和其他预算。

这是中共中央在文件中第一次正式提出要建立国有资本经营预算的要求。

1995年，《中华人民共和国预算法》颁布其实施条例第20条规定：

“各级政府预算按照复式预算进行编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

”《中华人民共和国预算法》的颁布与实施标志着国有资本经营预算在我国取得了正式的法律地位。

但由于当时“分税制”改革中国家对国有企业暂停上缴利润的政策，使建立国有资本经营预算失去了政策基础和收入来源，国家预算仍实行单式预算的编制方式，国有资本经营预算处于有名无实的尴尬状态。

1998年底，财政部明确提出建立公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。

但是因种种原因，方案难以得到落实

2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式要求“建立国有资本经营预算制度”。

与此同时，在2003年成立的国资委“三定”方案中再次明确要编制国有资产经营预算。

此后,上海、武汉、深圳、北京等地陆续在实践层面探索国有资本经营预算工作。

可以看出,各地开展国有资本经营预算工作都是以履行出资人职能为前提进行探索和实践,主要做法大体可归纳为“沪深模式”和“穗武模式”两种模式。

“沪深模式”即国有资本经营预算与财政公共预算相分离,各自独立运作,共同组成政府复式预算；“穗武模式”,即全市国有资本经营预算虽由国资部门编制,但其作为财政公共预算的一部分,收支纳入国库集中支付范围,国资部门负责收缴使用,财政部门负责管理。

“沪深模式”和“穗武模式”最大的区别在于前者由国资部门编制和管理,后者由国资部门编制但由财政部门管理。

除此以外,“沪深模式”和“穗武模式”的国有资本经营预算口径也不尽相同。

前者分企业集团国有资产经营预算和市本级国有资产经营预算两个层次,其范围不仅包括经营性国有资产,而且包括了部分行政性、非经营性资产；后者由市本级国有资本经营预算和营运公司国有资本经营汇总预算组成,口径相对较小。

（“穗武模式”的范围为何没有提到？

）

2005年在十六届五中全会中再次强调要加快建立国有资本经营预算制度。

2006年5月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。

会议强调，建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。

2006年末全国财政工作会议进一步明确指出：

2007年中央财政将选择中央直管企业和烟草行业企业，开展编制国有资本经营预算试点，地方财政也要积极开展试点。

2007年9月，国务院下发了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，明确试行国有资本经营预算的指导思想和原则，确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后，才使国有资本经营预算正式进入实施阶段。

《意见》的出台，标志着我国国有资本经营预算制度的正式建立，也标志着我国复式预算制度开始进入新的发展历史时期。

二、国有资本经营预算的内涵与范围界定

（一）国有资本经营预算的内涵

根据2007年国务院颁发的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本经营预算是指国家以所有者的身份依法取得国有资本收益，并对其分配而发生的各项收支预算。

与此同时，国内学者也尝试从不同角度对国有资本经营预算的内涵进行探讨，下面介绍几位比较具有代表的学者观点。

谢茂拾（2004）认为预算是一种经济资源配置的制度安排，预算监管则是对经济资源配置的制度安排进行规范的系统。

而“国有资本经营预算监管继承是对国有资本这种经济资源进行配置的系统的一体化融合。

”，国有资本经营预算同时属于三种预算:

政府预算、出资人预算和法人预算。

国有资本经营预算存在于政府预算范围中，政府作为国有资本的所有者行使资本营运管理职能从政府预算层面，以促使资本的保值增值；同时国家的双层职能的矛盾决定了国家必须将国有资本的所有者职能剥离出来，出让给另一个机构依法行使出资人职能；同时国有企业和出资人都应该是法人，才能克服国有企业产生代理人问题以及政企不分的矛盾。

（仅仅介绍其内涵即可，其他问题不要展开。

）

李燕（2004）认为：

国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之问的收益分配和再投资关系。

国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

杨华、梁彦军（2005）认为预算是组织的预算，从不同的角度看组织，就会有不同的预算本质和功能。

传统的国有资本经营预算，是指国有资本监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资产经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。

其实质是以现金流量为预算内容，对传统的公共财政预算中建设性预算加以细化和单列，具有对国有资本经营管理过程中现金收支资金运动的阶段性预算管理功能。

目前的国有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经营管理的职能，是以国有资本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中，对国有资本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排。

黄伯平（2006）认为：

国有资本经营预算是一种以经营性国有资产为载体的具有法律效力的收支计划。

通过这种收支计划，国家以所有者的身份对来源于经营性国有资产（即国有企业）的增值性收入和转让性收入以及国家以财政投入或者公债转贷的方式为国有企业筹措的资金做出制度性安排，并对这些收入的分配进行统筹安排。

邓子基（2006）认为：

国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权,以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。

陈金祥（2007）认为国有资本经营预算的基本内涵是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，同时也是国有经济布局和结构战略调整的重要手段。

国有资本经营预算体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府及其部门、机构，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，属于经营型预算。

虽然学者们对于国有资本经营预算的表述不太一样，但是可以肯定的是，国有资本经营预算其本质上是属于出资人的预算，它反映了国家以所有者的身份与国有资本经营者之间收益再分配与再投资的关系。

（二）国有资本经营预算范围的界定

从理论上讲，建立国有资本经营预算所面临的最大难题就是，如何划分国有资本经营预算与公共财政预算之问的界限。

理论界通常将国有资产分为三大类：

经营性资产、行政事业性资产和自然资源资产。

在传统计划经济体制下，这三类资产基本上都被纳入了公共财政预算体系里。

但是很明显，这三类资产在其性质、功能以及使用方法上都有较大的差别，因此将他们纳入一个预算管理体制下是非常不合理的。

2007年在财政部印发的《中央国有资本经营预算编报试行办法》（财企［2007］304号）文件中第二条规定：

中央国有资本经营预算的试行范围为国资委监管企业和中国烟草总公司。

与此同时，理论界对于国有资本经营预算的范围的研究其实质上是对国有资产分布范围和结构层次不同范围的理解：

丛树海（2001）在其主编的《中国预算体系重构》一书中从规范的角度来界定国有资产经营预算的范围，认为“国有资产经营预算只应包括竞争性国有资产。

”显然，他将非经营性国有资产（包括行政事业性资产和自然资源资产）排除在国有资产经营预算范围之外。

陈怀海（2005）认为：

国有资本经营预算范围应当界定于自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产，即国有资本。

这一界定体现了社会主义财政所特有的国有资本经营预算与一般市场经济国家公共预算的根本区别。

吴祥云（2005）认为：

除了来自企业的国有资本收入外，资源性国有资产收入、非经营性资产转经营性资产收入及各专项基金收入，包括从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金收入（不包括用于履行社会管理职能的、带有公共预算性质的基金）都将纳入国有资本经营预算的范围。

邓子基，陈少晖（2006）认为：

根据国有资本的性质特征可以将国有资本划分成为经营性国有资本、非经营性国有资本和资源性国有资本。

其中非经营性国有资本主要指不直接参与营利性的市场经营活动的国有资产，如行政事业单位资产。

对于行政事业性资产而言，比较适合纳入公共预算的范畴；对于资源性国有资产而言，不宜纳入国有资本预算；对于政府投资形成的国有资本是否应该纳入国有资本预算，要具体情况具体分析。

如公共基础设施应作为公共预算的组成部分；自然垄断行业的国有资本投资应该纳入国有资本经营预算中；国民经济支柱产业、高新科技产业和新兴产业也要纳入国有资本经营预中。

因此他们认为：

国有资本经营预算的范围可概括为自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产。

（介绍完上述各种观点之后，最好做一个简要评述。

）

二、现行复式预算制度的缺陷的研究综述

（在介绍以下各种观点之前，建议先对“复式预算制度”作一简要说明。

）

张馨（1997）对现行复式预算制度提出了批评，认为1992年复式预算划分标准与市场经济的根本要求是不相适应的，其缺陷在于市场性的内容与非市场性的内容混为一同，经常性预算与建设性预算混为一同。

建设性预算中，包含有为市场提供公共服务和国有资产收益分配两部分内容，前者是非市场性、非营利性的活动，后者是市场性、营利性的活动；经常性预算中，包含有非生产性基本建设支出的内容，这使得经常性预算名不符实。

周立群（1997）、王秀金（2001）、项怀诚（2001）等从预算的角度对我国复式预算的问题进行分析，认为：

1.从涵盖范围上看，预算管理过于狭窄。

现行的复式预算拘泥于单式预算下的收支范围，只是对单式预算下的收支项目按其性质，分别编入经常性预算和建设性预算。

2.从配套措施上看，没有进行相应的改革。

1992年的复式预算制度改革是一个“半拉子工程”，政府预算编制程序、部门和单位预算的编制方法、预算会计制度、预算收支科目的分类设计、国库制度、政府采购制度等都没有进行相应的改革。

3.从划分标准上看，缺乏科学性与合理性。

4.从预算管理上看，不能有效地控制债务规模。

5.从内部结构上看，复式预算的层次太多，分类方法不够科学。

管治华（2002）从复式预算在实践操作中存在的问题出发，从两个方面论述了我国复式预算的局限性。

从内容上来看，我国的复式预算不能适应政府预算向公共财政和宏观调控为目的的转移要求。

其根本原因在于我国在引进西方复式预算的同时，未将政权组织与资产所有者两类不同主体分开，而导致了现行复式预算制度在内容上的混乱；从技术层面来看，现行的复式预算制度未能体现公共财政框架下预算的一般特征。

在公共框架下，要求政府行为规范化，国家预算具有法律性、综合性、集中性、预测性等特征，但是目前我国复式预算均未有所体现。

邓子基、陈少晖（2006）在其著作《国有资本财政研究》中认为：

当前我国复式预算的编制方法和实际操作的试行方案实际上是在原有的收支规模及范围基础上，对原单式预算科目按性质和用途进行的简单划分，预算的管理范围和分析方法依旧，财政的职能并未得到有效的转换和加强，编制复式预算的目的和作用不符合现代预算制度发展的要求。

具体来说，当前复式预算存在如下几个方面的局限性：

1.现行复式预算的建构思路仍局限于计划经济的认识框架。

2.其不能全面和真实地反映政府的财政活动范围和变化。

3.现行复式预算未按照政府的双重身份和职能划分两种预算的收支范围，导致预算的内部结构混乱。

4.现行的复式预算未解决公债收入用于非市场性投资项目的问题。

从国内学者对当前复式预算的局限性研究可以看出，他们都认为当前我国的复式预算已经不能适应市场经济条件下公共财政的要求，尤其是当前的复式预算未按照政府的双重身份与双重职能进行合理设置与划分，造成了预算内部的混乱，急需进行改革。

三、建立国有资本经营预算的意义及必要性的理论研究综述

目前关于国有资本经营预算是否有必要建立，理论界形成了“中国特色”学说和“一体两翼”学说两种不同的学术观点。

“中国特色”学说认为,社会主义国有经济体系是我国所独有的,西方并无实际意义上的国有经济,因此,以西方预算理论为基础的国有资本经营预算在我国没有存在的基础,特别是我国对国有资本的经营和监管已有一套完整的体系,国有资本经营预算也没有存在的必要。

相反如上所述的“一体两翼”学说为构建国有资本经营预算提供了必要的理论依据，认为国家财政预算应区别为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算两部分,分别采取不同的政策。

”

从目前两种学术观点的探讨来看，多数学者赞同构建国有资本经营预算体系是非常有意义与必要的。

吴树畅（2003）认为：

编制国有资本经营预算是国资委发挥职能的重要手段、是国有资本经营公司资本运营的重要依据、是出资者对经营者的重要约束手段、是国有资本经营绩效评价的重要依据、是国有资本实施经营战略目标的重要手段。

李燕（2004）认为：

建立国有资本经营预算具有以下几个方面的现实意义：

一是有利于完善社会主义市场经济体制。

二是有利于提高国有资产整体经营效益。

三是有利于维护国有资产所有者权益；四是有利于公共财政框架体系的建立；五是有利于国有资产管理部门职能作用的发挥。

张伟（2004）认为：

构建国有资本经营预算的编制工作，一是有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得以体现；二是有利于国家凭借着所有者的身份参与社会产品分配所形成的市场体系；三是有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力；四是有利于加强国有资本的监督与管理，防止国有资产的流失。

杨华（2005）主持的课题组认为：

目前的国有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经营管理的职能，是以国有资本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中，对国有资本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排。

因此建立国有资本经营预算体系有利于国有经济布局和产业结构调整、有利于完善国有资产管理体制、有利于维护国有资产出资人的合法权益、有利于完善政府预算管理体系。

《建立国有资本经营预算制度研究》课题组认为：

实施国有资本经营预算是非常必要的，因为一是由我国基本经济制度所决定的；二是由我国具体的国情与具体情况所决定的；三是吸取了某些转型国家的经验与教训。

那么建立国有资本经营预算具有非常重要的意义：

一是可以从体制上确保政府的双重经济职能相分离，从而强化国有资的所有者的职能；二是实现我国国有经济布局和产业结构调整的战略需要；三是国有资产监督管理机构有效履行出资人职责的重要手段；四是落实预算法律法规，完善国家预算体系的需要。

邓子基（2006）认为：

建立国有资本经营预算具有以下的必要性与重要性：

一是有利于国有资本出资人充分发挥其职能；二是有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能；三是有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制。

四是有利于强化国有资本的规范与管理；五是有利于完善我国复式预算制度。

乔秀权（2007）认为建立国有资本经营制度是出职人的职责、是实现国有经济布局和结构调整的客观需要、是完善我国预算体系的需要。

（最好对上述观点的相似之处进行有效的归类，更多的指出其相异之处。

否则只有罗列，而没有综述。

）

四、关于国有资本经营预算的性质与特点的理论综述

（一）关于国有资本经营预算的性质研究

关于国有资本经营预算的性质，学术界的认识并不一致，分歧焦点在于国有资本经营预算是政府公共预算的一部分，还是与其相独立的预算。

目前学术界有两种观点。

一种观点认为：

国有资本经营预算与政府的公共预算应该是两种相互独立的系统。

主张这种学说的代表观点主要有：

一是吴炳贵（2005）认为：

公共财政预算属于政府行使社会管理者职能范畴，而国有资本经营预算则属于政府行使国有资本出资人职能范畴。

编制国有资本经营预算是为了国有资本保值增值，国有资本收益应当继续作为资本进行再投入，而不应作为利润进行再分配；编制公共财务预算是为了维护社会安全、稳定和可持续发展。

因此，二者不可混淆。

二是李燕（2004）认为公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。

三是沈铖（2005）认为国有资本经营预算是一种出资人预算，是为了履行出资人职责，保障出资人权益而实施的预算，不同于公共预算，也不同于一般的企业财务预算。

四是吴权畅（2003）认为国有资本经营预算和财政预算是相互独立的预算体系，但是，又存在一定的联系。

五是陈金祥（2007）认为国有资本经营预算制度不同于现存体制下把政府公共管理职能和资本所有者职能合二而一的政府预算，而是将两种职能严格分开的新型政府预算，是政府管理国有资本的一种工具。

另一种观点是：

认为国有资本经营预算是政府财政预算的重要组成部分。

如文宗瑜（2005）认为，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统，国有资本预算的编制应遵循多部门共同参与者的原则，由财政部门和国资委共同完成预算编制工作。

此外《建立国有资本经营预算制度研究》课题组认为：

国有资本经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。

其性质是一种国有资产出资人的预算。

（二）关于国有资本经营预算特点的研究

目前学术界对于国有资本经营预算的特点有两种不同的观点：

一种观点认为：

与政府公共预算，和企业经营预算相比，国有资本经营预算有盈利性、相对独立性和宏观调控性三个特点（曹丽莉等，2005）；《建立国有资本经营预算制度研究》课题组也持相同的观点：

国有资本经营预算同政府的公共预算与企业的经营预算相比具有3个特点，一是盈利性，即它是一种经营资本预算，讲究投资回报；二是相对独立性，即它同政府公共预算、社会保障是相互独立的，中央与地方的国有资本经营预算也是相互独立的；三是宏观调控性，国家要从整体上对国民经济进行规划与布局。

陈金祥（2007）认为国有资本经营制度除具有宏观性、相对独立性的特点外，还具有指导性、规范性的特点。

另一种观点认为：

编制国有资本经营预算是为了国有资本的保值增值，国有资本收入应当继续作为资本进行再投入，而不应作为利润进行再分配（吴炳贵，2005）

从两种观点的比较来看，后一种观点明显忽略了国有资本经营预算的宏观指导性的作用。

五、关于国有资本经营预算的主体与层次的理论研究综述

（一）关于国有资本经营预算编制主体的研究

目前在财政部关于印发《中央国有资本经营预算编报试行办法》（财企［2007］304号）文件中第三条规定：

财政部为国有资本经营预算的主管部门，负责编制中央国有资本经营预算草案；国资委、中国烟草总公司为中央国有资本经营预算单位（以下简称中央预算单位）负责编制本单位所监管企业国有资本经营预算建议草案。

但理论界对于国有资本经营预算的编制主体的探讨大致上有三种不同的观点：

第一种观点认为：

国有资本经营预算的编制主体应该是财政部门。

有学者认为：

依据我国《预算法》第10条规定“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案，具体组织中央和地方预算的执行”。

政府预算的唯一编制主体应该是财政部，而且企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系，因而为维护政府预算的完整性，也要求由财政部门编制国有资本经营预算。

也有学者指出，根据政府预算的统一、完整的原则，国有资本预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外，作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。

还有学者指出，确定由财政部门编制国有资本经营预算，并不是否定国有资产管理部门的作用，国有资产管理部门不仅是国有资产经营预算编制的重要参与者，更是国有资本经营预算执行的首要承担者。

第二种观点认为，国有资本经营预算应当由国有资产管理部门负责编制。

从政策法规依据上看：

国资委的“三定方案”和《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确了国务院国资委是中央政府的特设机构，代表国务院履行对所出资企业的出资人职责，对其接受委托的国有资产进行监督和管理。

根据《公司法》规定，对企业财务预算、财务决算和利润分配的审定，是出资人的重要职责。

国资委的性质和职责决定了国有资本经营预算，应当由国有资产管理部门负责编制。

《建立国有资本经营预算制度研究》课题组（时间？

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