河南土地利用总体规划.docx

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河南土地利用总体规划

《河南省土地利用总体规划》

（2006～2020年）

说明

河南省人民政府

二○○八年十二月

一、上一轮规划实施情况1

（一）上一轮规划编制背景1

（二）上一轮规划实施情况1

（三）上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因4

（四）对新一轮规划修编的主要启示8

二、新一轮规划修编过程9

三、关于《规划》的指导原则和目标12

（一）《规划》指导原则12

（二）《规划》目标15

四、关于土地利用潜力17

（一）建设用地节约集约利用潜力17

（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力20

五、关于《规划》确定的土地利用结构与布局21

（一）关于土地利用结构调整21

（二）关于土地利用布局调整24

（三）本次规划重点保障的发展领域30

六、关于《规划》的任务33

（一）加快粮食生产核心区建设........................................33

（二）推进建设用地节约和集约利用36

（三）关于保障重大工程建设用地39

（四）协调土地利用和生态环境建设42

（五）统筹区域土地利用45

（六）强化规划实施保障46

七、关于主要用地指标的对接和安排情况48

（一）关于城镇工矿用地指标对接和安排情况48

（二）关于交通水利指标对接和安排情况49

（三）关于林地、园地指标对接和安排情况49

八、关于其它几个重要问题的说明50

（一）关于基期和规划期50

（二）关于基础数据和图件50

（三）对耕地特殊情况的规划安排51

（四）关于城镇人口、农村人口测算的说明52

（五）关于人均城镇工矿用地指标测算的说明53

（六）关于整理复垦开发补充耕地的类别构成及整理复垦开发目标实现可行性

的说明53

（七）对上级部门提出的审查意见的采纳及修改情况56

按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资

源节约型和环境友好型社会的总体要求，在做好现行规划实施

评价和土地利用重大问题研究的基础上，我们编制了《河南省

土地利用总体规划（2006～2020年）》。

现就有关情况说明如下：

一、上一轮规划实施情况

（一）上一轮规划编制背景

上世纪九十年代初，我国经济进入快速发展时期，各地发

展经济的力度空前加大，各项建设对耕地的占用面广、量大，

耕地浪费十分惊人，粮食供需矛盾十分突出，出于对粮食安全

的担心，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编

的主要指导思想。

《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理

切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）指出：

“各省、自

治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕

地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

不符合上述原

则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。

《河南省土地

利用总体规划（1997～2010年）》就是在这一背景下编制完成的。

（二）上一轮规划实施情况

1、主要控制性指标实施情况

（1）耕地减少量

耕地减少量指标包括建设占用和退耕灾毁两部分。

上一轮

规划确定的

1997～2010

年耕地减少量为

14.87万公顷，其中建

设占用耕地

11.20万公顷，退耕灾毁耕地

3.67万公顷。

1997～2005

年全省实际耕地减少量为

28.59万公顷，超出

原规划目标

13.72万公顷，其中建设占用耕地

13.89万公顷，生

态退耕及灾毁耕地14.70万公顷。

（2）耕地补充量

耕地补充量指通过土地整理、复垦、开发活动新增耕地量。

上一轮规划确定的1997～2010年整理复垦开发补充耕地量为

15.87万公顷，其中土地整理复垦补充耕地11.67万公顷，土地

开发补充耕地4.20万公顷。

1997～2005年全省实际补充耕地量为11.95万公顷，占规

划指标总量的75.30%，其中土地整理复垦补充耕地5.78万公顷，

占实际补充量的48.37%；土地开发补充耕地6.17万公顷，占实

际补充量的51.63%。

（3）耕地及基本农田保有量

上轮规划确定的2010年耕地保有量812.03万公顷，基本农

田保有量为689.47万公顷。

2005年底全省耕地总量为792.53万公顷，比规划目标少

19.50万公顷。

虽然规划实施期间耕地总量有所减少，但全省基

本农田保护面积始终稳定在689.47万公顷以上。

2、“四查清”情况

“四查清”是指按照国办发〔2005〕32号文件要求，查清

上轮规划实施期间新增建设用地总量；查清耕地和基本农田保

有量；查清存量土地和低效用地数量；查清违法用地数量和处

理情况。

（1）1997～2005年河南省新增建设用地总量和构成情况

1997～2005

年河南省新增建设用地总量为

16.83万公顷，

年均

1.87万公顷，其中占用农用地

15.71万公顷（农用地中耕

地13.89万公顷），未利用地1.12万公顷。

1997～2005年河南省新增建设占用耕地量虽突破原规划控制目标，但与河南省经济

社会发展速度是相适应的。

1997～2005年全省新增建设用地构

成情况见图1。

水利

特殊用地

灌溉水田

0.74万公顷

1061公顷

菜地

64.58万公顷

4.40%

0.63%

城镇

8.12万公顷

8.15%

交通

望天田5.07

3.60万公顷

5.53万公顷

1.02%

万公顷

21.41%

32.83%

0.64%

旱地405.51

水浇地

309.26万公

独立工矿

万公顷

顷

农村居民点,

51.17%

39.02%

4.09万公顷

万公顷

2.76

24.33%

16.40%

图11997-2005年新增建设用地分类情况

图22005

年全省耕地构成

（2）全省2005年耕地保有量和构成情况

截止2005年底，全省耕地保有量为792.53万公顷，虽比原

规划目标（812.03万公顷）减少19.50万公顷，但与全国同期耕

地减少667万公顷相比，仅占全国减少量的2.93%，河南省耕

地保护情况总体是好的。

2005年河南省耕地构成情况见图2。

（3）河南省各类建设用地存量和低效利用土地情况

2005年底，全省建设用地中存量和低效利用土地共

36.12

万公顷，其中存量建设用地

0.71万公顷，低效用地

35.41万公

顷。

存量建设用地主要存在于城镇工矿用地中，其中闲置土地

0.30万公顷，空闲土地0.12万公顷，批而未供土地0.29万公顷。

低效用地主要存在于城镇工矿和农村居民点用地中，其中城镇

工矿用地中低效用地10.64万公顷，农村居民点用地中低效用地

24.77万公顷。

2006～2020年可盘活潜力预计为

14.43万公顷，

其中城镇可盘活潜力预计为0.18万公顷，农村居民点用地可盘

活潜力预计为9.42万公顷，工矿用地可盘活潜力预计为4.83万

公顷。

这反映出河南省建设用地节约集约利用水平有待进一步

提高。

（4）河南省违法用地数量和处理情况

1997～2005年河南省共查处违法用地案件

67904起，涉及

的土地总量7.71万公顷。

截至2005年底，形成永久性违法用地

7.18万公顷，已处理结案的违法案件共63076件，占全部违法

用地件数的92.89%，涉及土地面积6.39万公顷，占违法用地面

积的82.90%。

通过完善制止和查处机制，目前违法违规用地现

象已得到有效遏制。

（三）上轮规划实施过程中存在的主要问题及其原因

1、存在的主要问题

（1）耕地保有量没有达到规划目标要求

截至2005

年，全省实际耕地面积792.53

万公顷，与1996

年相比，共减少

18.50万公顷，与规划目标相比，共减少

19.50

万公顷。

（2）建设占用耕地指标突破规划控制目标

规划1997～2010年全省建设占用耕地指标

11.20万公顷，

年均占用0.80万公顷。

1997～2005年规划实施

9年来，全省各

项建设实际占用耕地

13.89万公顷，已突破规划控制目标

2.69

万公顷，年均实际占用

1.54万公顷，是规划控制用地速度的

1.93

倍。

（3）建设占用耕地未实现占补平衡

1997～2005年规划实施9年来，全省各项建设实际占用耕

地13.89万公顷，而通过整理复垦开发实际补充耕地量为11.95万公顷，缺口为1.94万公顷。

（4）各地实际实施情况与规划确定的区域、时序安排存在不协调现象

一是区域实施比例差异较大。

18个省辖市中，建设占用耕地量已超过原规划控制指标总量的有郑州、济源、焦作、新乡、

商丘、许昌、安阳、周口、驻马店、南阳和洛阳11个省辖市，其中郑州和济源已分别超出1.41倍和1.38倍；其余省辖市实施比例相对较低，其中濮阳和三门峡两市耕地占用量实施比例最

低，分别为58.10%和53.94%。

二是建设用地增加与年度计划指标存在不协调现象。

1999～2005年国家下达河南省的年度计划

用地指标基本上呈逐年下降趋势，但河南省实际用地量却在逐

年增加，尤其是2002～2005年连续四年的实际用地量都远远突破年度计划指标，这种现象一定程度上反映了用地计划与建设用地的实际需求存在较大的矛盾。

（5）规划实施中县、乡规划调整频繁，影响了规划的严肃

性

全省各级规划实施9年来，依照法定程序，市、县、乡各级规划共修编125次，其中涉及市级2次，县级23次，乡级次；各级规划共调整748次，其中涉及市级21次，县级80

100

次，

乡级647次。

这样频繁的规划调整，严重影响了规划的严肃性。

（6）违法用地数量较大

规划实施以来，全省共形成永久性违法用地7.18万公顷，占同期全部建设用地量的42.66%。

2、原因分析

（1）生态退耕面积远远突破国家下达生态退耕控制指标规划实施9年来，生态退耕实际发生量是原规划控制目标

的4倍。

主要原因是前些年受国家生态退耕宏观政策的影响，河南省退耕还林力度较大。

生态退耕国家不要求退一补一，这

是耕地保有量下降的主要原因。

（2）建设占用耕地指标太少

河南省社会经济发展进程晚于沿海发达地区，九十年代中

期发达地区各种工业园区、开发区建设已达到一定规模，给后

期的经济社会发展留下了空间，而河南省才刚刚起步，正是各

项建设用地高峰期。

特别是中央关于加快城市化、工业化及加

强大型基础设施建设等一系列措施实施以来，河南省各项建设

步入了快速发展轨道，建设用地需求量进一步增大，相对于实

际需求，原规划国家下达指标明显偏低。

（3）“占”“补”不同步

规划实施期间实际补充耕地量与建设占用耕地量相比有

1.94万公顷的缺口，造成占补不平衡的原因，主要是新《土地

管理法》是1999年1月才开始实施的，新法实施前的1997和

1998两个年份并未要求占补平衡。

除此之外，还有一部分违法

用地仍未得到处理，相应的补充耕地方案还有待进一步落实。

（4）规划用地预测缺乏前瞻性

由于上轮规划编制时我国正处在由计划经济向市场经济转

型时期，用地预测所依据的各部门规划带有明显的计划经济特点，加之规划期过长，对未来经济社会发展形势估计严重不足，在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好地做到统筹兼顾，致使经济社会发展需求与规划互相矛盾的情况时常发生，造成规划实施过程中频繁调整规划。

（5）制止和查处土地违法违规的力度还不够大

受违法用地成本较低、用地报批周期较长、规划的前瞻性

不够及刚性过强等因素影响，前些年各地违法用地现象较为普

遍，而执法力度不够大，制止、查处机制不健全则进一步助长

了土地违法现象的发生。

（四）对新一轮规划修编的主要启示

（1）要注重综合统筹。

要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其在空间上的布局。

（2）要突出重点。

现阶段要把重点放在经济社会快速发展形势下，如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。

（3）要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度。

（4）要加强公众参与。

建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。

除法律法规另有规定外，本规划及相关专

项规划经批准后，都要依法公告规划的主要内容，自觉接受公众对规划实施的监督。

（5）要加强规划实施管理。

一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督和人大监督。

另一方面，要建立规划实施评估制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。

二、新一轮规划修编过程

河南省新一轮规划修编开始于2004年7月，大体经历了以

下几个阶段。

（一）前期分析调研阶段（2004年7月～2005年4月）

2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规

划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133

号），按照通知要求，河南省一是收集了新一轮规划修编所需的

大量基础资料（包括部门发展规划），二是对收集的资料及规划

实施情况进行了系统的分析和整理，在此基础上组织省、市、

县三级完成了对上一轮规划的实施评价和新一轮规划用地指标

的测算工作。

（二）专题研究阶段（2005年6月～2005年12月）

在各级规划实施评价和规划指标测算已取得阶段性成果的

基础上，2005年6月国务院办公厅转发《国土资源部关于做好

土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕

32号），要求在规划修编前，要按照“四查清、四对照”的要求进一步完善上一轮规划实施评价，并进行《加强耕地和基本农田保护》等六个土地利用重大问题的研究。

按此要求，河南省

全面开展了土地利用总体规划修编前期研究工作，

于

2005

年

10

月底完成了初稿，反复论证修改后，于

2005

年

12月底将前期

研究成果上报国土资源部。

前期研究完成的成果共有十项，分别是：

①河南省土地利用总体规划实施评价（1997～2010年）；

②河南省加强耕地及基本农田保护研究；

③河南省节约和集约利用土地研究；

④河南省优化城乡用地结构和布局研究；

⑤河南省统筹区域土地利用研究；

⑥河南省土地利用与生态环境建设协调研究；

⑦河南省土地利用总体规划保障措施研究；

⑧河南省土地利用战略研究；

⑨河南省前期研究工作报告；

⑩河南省前期研究综合报告。

上述②～⑦为国办发〔2005〕32号文规定的6个重大问题

研究的内容。

（三）规划大纲编制阶段（2006年4月～2006年10月）

专题研究工作完成后，河南省于2006年4月启动了省级规

划大纲的编写，于2006年8月中旬完成了初稿，2006年和9

月初提交规划修编专家委员会征求意见。

根据专家提出的问题

和意见，课题组对纲要做了相应的修改和完善。

（四）充实完善阶段（2006年11月～2008年6月）

2006年9月国务院第149次常务会议专题听取了全国规划

修编情况汇报，对全国规划修编提出了更高、更明确地要求。

国土资源部按照国务院的指示精神在完善全国规划的同时，对

各省省本级规划修编也进行了安排部署，按此要求河南省规划

从重新核实各类用地基数、深化专题研究入手，着重做了以下

四方面的工作：

一是进一步做实基数核查等基础性工作；二是

加强学习，进一步认清土地利用面临的严峻形势，进一步领会

省委、省政府关于全省经济社会发展的战略构想，把严格保护

耕地，保障科学发展用地，高效集约利用土地的用地方针通过

规划修编加以具体贯彻；三是以落实全省主体功能区为契机，

进一步优化土地利用的结构与布局；四是对规划大纲初稿进行

进一步的修改完善。

（五）协调论证及规划报批阶段（2008年7月～2008

年10月）

在修改完善规划前期研究和规划大纲的基础上，

2008年7

月，受河南省人民政府委托，河南省国土资源厅发函请省发展

改革委员会、建设厅、交通厅、水利厅、林业厅、农业厅等有

关单位对完善后的成果进行论证，根据各部门函审提出的意见，

课题组又进一步对大纲做了充实修改，形成《河南省土地利用

总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）及《规划说明》

（送审稿）。

2008年10月由河南省人民政府报送国土资源部审查，并报

请国务院审批。

三、关于《规划》的指导原则和目标

（一）《规划》指导原则

《规划》确定的土地利用指导原则共五条，其基本内容较为丰富，但其着眼点就是要处理好保护耕地、保障发展与保护

生态的关系，实现可持续发展。

《规划》指导原则的提出是基于对全省土地利用存在问题的认真分析，对今后一个时期全省土

地利用面临的机遇与挑战的清醒认识，对各业、各类用地增长态势的科学预测。

就土地利用而言，河南省存在以下几方面主要问题：

人地矛盾尖锐、耕地总体质量不高；耕地后备资源严重不足，开发限制因素多；建设用地利用方式不够集约；扩大增量与盘活存

量统筹考虑不够；生态环境问题较为突出（具体见附录1）。

就土地利用面临的机遇而言，一是国家推进“中部崛起”

的战略决策和实施“两个比照”（老工业基地城市比照实施振兴

东北地区等老工业基地政策，欠发达县比照实施西部大开发有

关政策）政策为河南省创造了难得的发展环境；二是国家“土

地新政”的出台，土地节约集约倒逼机制的建立，政绩考核办

法的完善，耕地保护共同责任机制的倡导，有利于在全省上下

形成节约集约用地和保护耕地的社会氛围；三是国家东、中、

西区域协调机制，中原城市群内部、中原城市群与其它区域间

的统筹协调机制正逐步建立和加强，这有利于河南承接东部沿

海地区产业转移，实现跨越式发展，有利于土地利用空间格局向合理分工和互利协作发展，有利于促进区域和城乡土地资源的优化配置；四是民主法治和政治文明不断发展，公众参与程度日益提高，有利于规范、约束和监督土地利用和管理行为，促进建立公平有序的土地利用环境；五是河南作为全国粮食主产区的战略定位，不断增强的综合实力，有助于各级政府加大对基本农田保护和建设的财政投入，这将为加强耕地保护能力建设，依法、全面开展土地整理复垦开发，实现耕地占补平衡提供条件。

就土地利用面临的挑战而言，一是我国区域间发展的竞争加剧，在河南省经济社会高速发展，固定资产投资增速高位运行的情况下，国家的照顾和倾斜难以满足社会经济发展的用地需求，资源环境的“瓶颈”制约依然严峻；二是由于历史原因、社会观念及长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，加之盘活存量用地往往触及矛盾多、所需投资大，使得土地集约利用水平的提高将是一个艰难、缓慢的过程；三是城乡、区域统筹不够、土地利用率较低。

一些地方城乡、区域土地利用缺乏统筹，产业盲目竞争、无序发展现象比较严重，降低了土地资源利用的整体效率，严重影响了城乡、区域协调发展；四是生态环境破坏严重。

一些地方不顾资源环境承载能力，过度开发建设，导致土地退化和破坏严重，生态环境质量恶化，削弱了区域可持续发展的能力。

就各业、各类用地的增长态势而言，2020年全省要实现人均生产总值翻两番、城镇化率达到50%以上、基本实现工业化

和中原崛起的目标。

就必须坚持以工业化为主导，加快工业基地建设、壮大优势产业、培育高新技术产业、改造提升传统产业；必须坚持以大中城市为主、大中小城市协调发展的城镇发展战略，积极推进中原城市群建设，构建城镇发展轴，完善城镇体系和经济网络；必须加快以中原综合运输大通道建设、南水北调、火电基地建设等为代表的交通、水利、能源等相应的基础设施建设。

工业化、城镇化的推进和基础设施建设的快速发展都需要有大量的土地做支撑，将对土地资源尤其是耕地资源造成巨大的压力。

随着人口高峰的逼近和人民群众生活水平的日益提高，对粮食和林畜产品的需求越来越大、对生态环境的要求也越来越高，加之河南是全国重要的粮食主产区，担负着保证全国粮食安全的重任。

这就要求必须确保耕地的大体稳定，确保林地及其他生态用地面积的适度增长。

综上，今后十五年既是河南省实现经济振兴的战略机遇期，又是资源约束明显，社会矛盾突出的问题凸现期。

就土地利用而言，机遇与挑战并存，机遇大于挑战，全面、准确落实《规划》提出的五项指导原则，是今后一个时期应对各种土地问题的关键所在，全省上下必须按照《规划》确定的指导原则，进

一步加大基本农田保护力度，大力提高土地节约集约利用水平，统筹安排、合理保障各业各类发展用地，促进社会和谐发展和

土地资源的充分、高效、合理、持续利用。

（二