市场经济下的政府职能.docx

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市场经济下的政府职能

山东广播电视大学

“中央电大人才培养模式改革与开放教育试点”

行政管理专业（专科）

毕业论文

论文题目论市场经济下政府职能的转变

姓名__明朋___________________

学号_____________________

学生工作单位_山东省莱钢永锋钢铁集团有限公司_____

学生所在电大_____德州电大________

指导教师____

山东广播电视大学教学管理处编印

论市场经济下政府职能的转变

摘要

中国社会主义市场经济的发展必然要求政府权力的弱化,但政府权力却在经济转型的过程中得到了强化。

所以,上层建筑的滞后已经不能适应经济的市场化,加上入世对经济体制的要求,就必须剔除政治上对经济基础的负面影响,切实从根本上使政府职能由"全能型"向"服务型"转变,以制度的方式明确政府工作的范围,使政府更好地为公众利益服务。

行政职能转变是行政职能发展的普遍规律。

行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能。

它是政府在一定历史时期内根据社会经济发展的需要而负有的职责，因此行政职能不是一成不变的，它会随着政治、经济、社会、文化、科学技术的发展而发展，根据不同时期形势和任务的变化而变化。

关键词：

社会主义市场经济政府职能行政管理体制

1绪论

1.1课题背景

早在20世纪80年代中期，邓小平就提出经济改革和政治改革的关系，他强调经济改革必须和政治改革相适应。

他说：

“只搞经济改革，不搞政治改革，经济改革也搞不通，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革。

”[1]

　　在90年代初，邓小平提出政治改革是建立社会主义市场经济的重要保障。

十一届三中全会以来，我国已进行20多年的改革主要是侧重于经济体制的改革，这一改革策略使经济改革能够在稳定的政治环境中起步和推行，避免了大的社会震动。

但是，经济体制改革的深化必然需要政治体制相配合，仅有经济体制单方面的改革已经不可能再持续进行下去了。

因此，适应社会主义市场经济体制进一步完善的要求，加快包括转变政府职能在内的政治体制改革，就成为我国改革能否向纵深发展的关键环节。

[2]

市场经济是一种经过几百年不断发展而逐步成熟的经济运行模式，其发展体现了经济活动的内在规律，有利于充分发展社会生产力。

社会主义市场经济是公有制为基础的市场经济，是市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的经济，它具有市场经济的所有基本属性。

与计划经济相比，市场经济具有无可置疑的优越性，同时也具有无法由市场本身弥补和矫正的缺陷，需要由政府对经济进行必要的干预。

在社会主义市场经济条件下，加强政府宏观调控经济的职能是十分必要的。

但是，政府干预这只“看得见的手”必须在尊重市场机制这只“看不见的手”的基础性作用的前提下，借助经济手段、法律手段来发挥宏观调控作用。

这对于长期运用计划手段和行政命令管理经济的政府来说，其经济职能必须从根本上转变，才能适应经济发展的需要。

1.2研究意义

在市场经济建立以后，经济高速发展，特别是中国加入WTO以后，面对着强大的竞争，政府如果不调整好与政党之间的关系，中国的经济将会受到极大的负面影响。

在这样的背景下，应明确认识到政府是社会管理机构，而政党是社会组织，二者之间应有明确的界限，政府与政党必须分开，明确其各自的职能。

政党在国家的作用就应主要体现在制定党的路线、方针、政策和纲领等，为国家今后的工作提供一个方向，而政府主要应依法行政，做好行政工作，提高工作效率，促进市场经济的发展。

就政府职能转变而言，不是人们主观选择的结果，而是有其存在的客观必然性的。

具体表现在以下两个方面：

1.职能转变是发展社会主义市场经济的必然要求

改革开放以来，我国实现了由计划经济向市场经济的重大转变。

政府作为上层建筑，必须适应经济基础的这一变化，其职能也要适应这一变化。

经济基础的这一变革，必然要求包括政府职能在内的整个上层建筑作出与之相配套、相适应的调整和改变，所以，转变政府职能是发展社会主义市场经济的必然要求。

2.职能转变是实现行政职能合理配置的根本方法，是机构改革、建立科学行政体制的必要条件。

计划经济体制下，政府职能配置中政府政治统治职能过强，经济和社会管理职能过弱，致使政府部门行政职能中直接管理、微观管理的职能过大，而间接管理、宏观管理的职能过小。

十一届三中全会明确提出将党和国家的工作重心转移到经济建设上来，围绕经济职能这一中心，政府职能重心发生了根本改变，政府职能得到了合理配置。

长期以来，我国机构改革一直未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，党的十三大提出“机构改革必须抓住职能转变这一关键”，如果不转变政府职能，仍会回到原来的“怪圈”中，机构仍会反弹膨胀，机构改革仍会继续失败。

机构改革是行政体制改革的外在表现形式。

由此可见，政府职能转变是机构改革、改革行政体制、建立科学行政体制的必要条件。

2政府职能相关知识

2.1基本概念

政府的政治职能是由市场经济的制度特征决定的。

市场经济不能脱离社会而存在，它必然存在于一定的社会之中，同一定社会基本制度结合在一起，于是就产生了市场经济的制度特征。

所谓社会主义经济就是与社会主义基本制度相结合的市场经济，其制度特征集中地体现在政府的政治职能上。

在社会主义市场经济中，虽然公有制企业生产的直接目的是盈利，但整个社会生产的宏观目的则是不断地满足人民日益增长的物质文化生活需要，而这一宏观目的，由社会主义国家政府的政治职能来体现。

在社会主义市场经济中，政府的政治职能还表现在，由于公有制所产生的根本利益的一致性，政府通过有效的宏观控制，把人民的当前利益和长远利益、局部利益和整体利益结合起来，较好地解决国家、企业、劳动者三者利益的差别和矛盾，逐步实现共同富裕。

政府的经济职能表现为政府从经济活动外部进行间接调控。

在市场经济条件下，政府作为经济活动的主体之一，具有自己的经济行为。

但是，政府的经济行为与企业（包括国有企业）的经济行为是不相同的，两种经济行为均有各自的规范，既不能相互替代，也不能相互转嫁，彼此只能相辅相成。

在发达的市场经济条件下，政府并不成为经济活动的主要主体，主要主体只能是企业。

政府的社会职能表现为政府作为社会的管理者，主持社会公共事务、对社会秩序、生态环境、社会教育、医疗卫生，公共交通，劳动就业，福利保险等社会公共事务、公益事业负责。

目前，我国正经历着由计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻变革，在这一变革中，政府职能按照市场经济的要求规范化具有重要的意义，改革的实践讲明，政府职能规范化有赖于政府职能的转变，而政府职能转变的基本途径是政企分开。

2.2市场经济条件下的政府职能定位

市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快的速度、最低的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的决策者。

它能够使消费品得到最佳分配，使生产要素达到最佳配置，让动态的经济发展问题得到基本的解决。

但市场却不是万能的，它会在某些环节上失灵。

因此，在市场经济条件下，政府的基本职责应是弥补市场缺陷。

[3]

　　那么，在现代市场经济条件下，政府职能究竟如何定位呢？

笔者认为，现代市场经济中的政府职能主要包括以下几个方面：

（一）为市场机制的有效运作提供基础性的制度保障。

市场经济是法制经济，它的有效运行需要相应的制度基础，包括产权的界定与保护，监督合同的执行以及公正执法等，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础以及社会信用体系。

[4]

　　这些“游戏规则”都应由政府来制定和强制执行，以保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。

在改革的初期阶段，政府在这方面的工作存在着立法速度慢、执法不利的缺点，随着改革的全面深入，政府应根据市场经济的要求完善这些制度。

（二）提供公共物品和公共服务。

公共物品具有消费行为的非对抗性和消费者的非确定性等特点，其产品一般投资规模大，生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供此类产品。

因而必须由政府提供公共物品，并监管其使用过程中的公平性与合理性。

[5]

　　（三）加强宏观经济的总量调控，增进市场和弥补协调失灵。

由于市场机制的不完备以及市场竞争的分散性、盲目性，总供给与总需求之间的均衡的实现具有长期性和波动性，有时甚至不可能或者即使达到均衡，经济上也要付出极大的代价，因而有必要针对市场调节在总量均衡目标实现上的局限，引入政府调节。

[6]

　　（四）调节收入分配。

有效率的市场制度可能产生极大的不平等，完全由市场机制调节收入分配，必然造成收入差距过大，因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配，防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能。

[5]

　　此外，由腐败造成的收入差距过大，既是无效率的，又会造成社会不公平，政府应加大反腐败的力度。

[6]

　　（五）消除对改革的阻碍和反抗。

改革是一种制度的重新安排，它意味着经济利益关系的重大调整，这种调整必然会遇到那些不愿意放弃既得利益的人的阻碍和反抗。

我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济社会持续健康发展的重要前提，而这些问题的解决有赖于政府职能的有效发挥。

只有通过政府综合运用经济政策、法律、行政和教育等手段，才能消除这种反抗。

[2]

2.3政府在市场经济中的经济角色

在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置始终起着基础性作用，市场在社会经济生活中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅助性的、补充性的。

政府在市场经济中主要扮演以下经济角色：

第一是扮演调控人角色，即对宏观经济进行调节和控制。

主要有两大调控目标：

一是宏观总量的平衡，即保持社会总供给和总需求的基本平衡；二是经济结构的平衡和优化，即保持社会总供求在结构上的平衡和相互适应。

在社会主义市场经济条件下，政府作为调控人的角色，主要是利用经济政策、经济杠杆、经济立法和行政手段来调控经济总量和结构上的平衡，以实现宏观层次的资源优化配置。

第二是扮演公益人角色，即实现并维护一定的公共目标。

主要有三大公共目标：

一是提供公共物品；二是为企业提供信息，引导企业的生产经营和资本经营；三是调节收入分配，避免个人收入差距过分拉大。

第三是扮演管制人角色，即对市场主体的经济活动进行某些限制和规定。

管制的目的主要有三个：

一是防止自然垄断；二是防止过度竞争；三是保护消费者和雇员的利益。

第四是扮演仲裁人角色，即超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲突。

各经济主体的竞争中发生利益冲突是难以避免的，但又不具备化解冲突的能力。

所以，需要政府来充当仲裁人的角色，制定划分经济主体利益的规则，保证各经济主体在公平的条件下竞争。

第五是扮演守夜人角色，即防止和打击经济领域的违法犯罪行为，维护社会经济生活的正常程序。

市场经济条件下，激烈而残酷的竞争，有时导致某些经济违法犯罪行为的发生，扰乱了社会经济秩序，需要政府通过严格依法采取资格认定、行政许可等制度来预防经济违法犯罪行为的发生，为经济主体的竞争提供安全保障。

3政府经济职能的现状及演进过程

3.1我国政府职能行使中的越位和缺位

 3.1.1经济调节职能中存在的问题

经济调节职能是政府对社会经济进行的总量调控和宏观管理，以保证社会经济朝着平稳、快速、健康的方向发展的职责和所发挥的功能。

金融危机发生以来，中央明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政府对社会经济进行宏观调控，随着我国经济增长速度的加快，固定资产投资过快，部分行业投资过热，尤其是房地产行业，中央宏观调控的力度更是明显加大。

中央政府所进行的宏观调控就总体而言，基本上在一定程度上拉动了经济增长，但存在的问题也是显而易见的。

国家宏观调控过分依赖于行政手段，经济手段和法律手段不被重视。

我国历次进行的宏观调控大都依仗于行政手段，一些学者曾这样形容我国的宏观调控“当经济出现问题时，就下文件、发通知、听命令、直接干预、喊停”。

行政手段较之经济手段和法律手段而言，具有见效快、推行迅速的优点，但是政策的突然性变化，这不仅会影响企业的目标和计划，使企业利益受到重大损失，还会导致政府政策的预测性降低，影响政府的公信力。

3.1.2市场监管方面存在的问题

  市场经济是自由竞争的经济形态，但由于其自身的弱点和缺陷会导致资源的不合理配置，这就需要政府对自然垄断和信息不对称行业进行监督、引导，以确保市场朝着健康、有序、持续、稳定、快速的方向发展，然而在现实生活中，政府监管仍存在一些不尽人意之处。

政府在市场监管中存在的问题表现在：

1.政府市场监管水平不高

市场监管缺失或力度不够大，就如2008年轰动一时的“三鹿奶粉事件”，还有在2010年3月15号，消费者权益保护日，中央电视台的节目中，披露的一些企业欺骗消费者的行为，充分暴露出政府在市场监管上的缺陷。

2.在市场准入领域，“多头审批”的问题严重

《行政许可法》出台之前，许可设定权政出多门，造成审批过多过滥。

《行政许可法》出台之后，仍未能从根本上遏制市场准入的多头审批。

以基础设施特许经营为例，公共基础设施特许经营项目的确立和许可往往涉及计划、财政、规划、土地、市政、交通、环境等多个管理部门，运行环节多，成本高，程序复杂，不利于特许经营的推行。

3.监管缺乏民主性和公开性

当前，我国市场监管机制存在不公开不民主的问题，这一方面体现在政府在监管各环节上未能尊重和保护公众的知情权，另一方面体现在社会参与力度不够，缺乏民主参与，因此不便于形成公众监督机制，影响监管的有效性，致使权力寻租的现象屡见不鲜，屡禁不止。

3.1.3社会管理职能中存在的问题

  政府的社会管理职能是指政府对社会事务进行管理的职责和功能。

改革开放以来，经济和社会得到了全面发展，但政府社会管理和公共服务职能依然不能满足社会的现实需求，这严重阻碍了社会经济的持续发展。

政府在社会管理中存在的问题表现在：

1.对政府职能认识不清

当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。

政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。

在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。

2.社会管理缺位现象严重

社会管理职能中的缺位现象严重，表现在:

当今社会中，农民工权益得不到保障，就业问题突出，适应市场经济体制的法律法规不完善，走私贩毒现象严重，对垄断行业监管力度不够大，社会治安存在问题等方面。

3.管理体制不顺

在管理体制下，多个部门同时管理一类事项的现象非常普遍，职能交叉、重叠问题严重。

如社会保障、保险领域就存在民政部门、社会保障部门等多个部门管理的情况；卫生领域更是多头管理，管理部门包括卫生部门、食品药品监督管理部门、质检部门、国家发展和改革委员会、物价部门、国家劳动和社会保障部门等。

此外，有些部门和岗位的权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。

3.1.4政府在公共服务职能中存在的问题

    政府公共服务职能是指政府为公共事务服务的职责和功能，包括为社会提供公共产品和公共服务。

近年来，政府在公共服务职能上取得了一些成就，但也暴露出一些问题，主要表现在以下两个方面：

一方面，政府公共服务水平较低。

政府权力来源于社会，政府理应为公众提供满足其生存和发展的公共产品和公共服务。

政府职能的行使重管理，轻服务，忽视了政府作为对民众负有生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。

表现在政府应当承担的一些公益性职能不健全，一些关系群众利益的问题还没有得到解决，“上学难，上学贵”，“看病难，看病贵”，社会保障水平低，覆盖面窄，就业难、就业慢，住房难，房价高等问题突出，群众反应强烈。

另一方面，公共服务缺乏公正性、公平性。

而且公共服务不均衡，地区差异大。

这集中体现在农村公共服务不到位、农民的公共服务水平低于城市居民的公共服务水平、农村基础设施建设水平低、广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。

上述这些公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约到经济的迅速发展和社会的全面进步。

3.2政府经济职能的内涵及演进过程

政府经济职能作为政府职能的重要组成部分，有其特定的含义，概括地说，它是指政府从宏观经济的角度，履行对国民经济进行规划、协调、监督和服务的职责和功能。

政府经济职能的形成有一个历史的演进过程。

在奴隶社会，按照柏拉图的“理想国”的构想，主张由国家管理一切事务，包括对生活必需品的公平分配。

在封建社会，国家一般不直接管理生产，而是通过税赋手段，掌握相当份额的社会财富，用于地主阶级的公共需要。

在资本主义社会，原始积累时期，重商主义者要求由国家出面鼓励和监督商品生产；后来的重农主义者鼓吹经济自动运行比在政府管制下的运行更好；亚当·斯密则认为，整个经济都是由"看不见的手"在操纵和调节，国家的经济职能应当缩小，反对政府对经济生活的直接干预；凯恩斯认为，应当强化政府对经济的干预。

在现代市场经济条件下，完全的自由放任已经一去不复返了，政府对经济的干预是必不可少的，问题仅在于政府管什么、管多少、怎么管和采取什么方式和手段管。

后凯恩斯主义学派和新自由主义学派都肯定要充分发挥市场机制的作用，但都不完全否定政府干预经济的作用，区别仅在于重点、程度和具体政策的不同。

社会主义社会建立在以生产资料公有制为主体的基础上，决定了政府管理经济的职能有不同于其他社会的内容；一方面，政府要保护、巩固和发展自己的经济基础；另一方面，作为国有经济的所有者，要行使所有者的职责。

因此，政府拥有双重的经济职能，既是所有者，又是管理者。

4政府职能转变中存在问题的改进对策

政府职能转变在实施了20多年以后依然被列为行政管理体制改革的首要任务，原因大致源于以下两个方面：

一是早期职能转变的目标和期望还没有到位，因而政府职能转变的进程需要进一步加快；二是随着社会经济、政治、文化的变化，政府职能的转变必须随之作出相应的变化。

通过调查研究，政府职能的转变应该从以下几个方面入手：

4.1完善政府经济调节职能

调控的方式应从直接的行政干预转向间接的以经济和法律手段为主的调控。

我国历次进行的宏观调控大都依仗于行政手段，副作用极大，不仅会影响政府诚信，还会使企业利益受到重大损失。

所以政府职能方式必须用宏观的间接管理替代以往的微观的直接管理。

一方面，放松对经济的行政干预，弱化微观管理职能，强化政府的宏观调控。

就是运用财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策、对外政策等一系列政府所能掌握和运用的经济变量去影响市场经济中各种变量的取值，通过影响私人经济部门行为的政策过程来维护社会经济的平稳、快速发展。

另一方面，宏观调控还应被纳入法制化轨道，对宏观调控各个部门的权力从法律上加以明确的界定，从而使宏观调控有章可循、有序进行。

4.2完善市场监管职能

政府应对市场中应当介入的领域实现有效监管，弥补市场失灵。

主要表现在：

4.2.1建立独立的管制机关，加大对重要资源、垄断性行业、国有资产等方面的监管

以垄断性行业为例，我国目前对垄断行业的管制除电力外，都归属于国务院各行政主管部门，是其行政职能的一部分。

以行业主管部门为主体的规制模式的缺陷之一是过于关注行业利益而忽视公众利益。

甚至由于行政隶属关系的原因在实行着一种厂商保护主义，经常成为厂商利益的“政策保镖”，面对着垄断行业，保持管制规制机构的独立性是保证管制效应的前提。

我国的独立管制机关在权力配置上，可借鉴国外经验，使其拥有对其领域管制的自主性权力，同时兼具准立法权、准司法权和行政权。

4.2.2落实行政审批制度改革，健全和完善市场监管的法律体系

深化行政审批制度改革，减少行政许可和行政审批的程序，增强政府行政能力，尽快把取消调整行政审批的项目落实到位，对已经或下放的审批项目绝不搞变相权力上收，对行政审批项目要规定审批行为和审批方式，提高审批效率，对已经审批项目的后期监管，特别是涉及多个部门的，应明确各个部门的权力和责任，落实行政问责制度。

通过完善对市场主体、市场交易、市场监管等一系列的法律法规，一方面确保为市场主体提供公平公正的竞争环境，另一方面可以规范市场主体行为，保护消费者的合法权益。

4.2.3加强监管的公开性、民主性

必须积极发展电子政务，建立政务信息公开制度，在网上公开政府的相关政策、规定，发布政府工作的相关信息，提供便捷的信息通道，提高政府职能运作的透明度，充分保护和尊重公民的知情权，进而提高公民的参与度，实现监管的民主性、公开性。

4.3加强社会管理职能

4.3.1正确定位政府角色

实行政企分开、政资分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

政企分开一方面表现在将所有权和经营权分开，将经营权交给企业，发挥其自主性，调动其积极性；另一方面表现在把政府国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。

在社会主义市场经济体制下，市场能够解决的让市场自己解决，政府只管市场做不了和做不好的事，积极引导市场，充分发挥其在资源配置中的基础性作用。

4.3.2建立完善的社会管理体系

社会管理体系是政府管理社会的基础，包括教育、文化、卫生等社会管理制度，也包括政府负责，社会协调，公众参与的社会管理格局[iii]。

切实加强社会建设和社会管理，加大对社会事务的管理范围和力度，探索中国特色的社会管理模式，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

4.3.3建立科学、理性的政府社会管理体制

建立科学合理的政府社会管理体制首先是纵向上合理划分中央与地方、上级与下级的社会管理权限，合理界定中央与地方、上级与下级政府的事权、财权。

其次是横向上将政府部门之间的分权合理化。

防止多部门同时管理同一件事，防止出现职能交叉、重叠现象。

再次，理顺政府与社会的关系，即改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从原来的“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”，对政府与社会之间的社会管理权限进行合理配置。

4.4完善政府公共服务职能

完善政府公共服务职能的关键是要切实加大公共服务投入，加快完善公共服务职能。

要加强公共基础设施、公共文化设施、公共卫生等方面的建设，积极发展义务教育，提高基本医疗保健水平，提供群众健身场地，美化环境，丰富并满足群众精神文化需求，建立健全社会保障体系，保障国际和国内安全等。

还要根据经济和社会发展水平和财政状况，扩大公共设施覆盖面，不断提高公共服务水平，逐步提高公共产品使用率，争取让全体人民都能平等地享受到公共服务，满足社会生存需求。

主要方法有：

完善全民教育卫生等基本公共服务职能，使公共教育资源向农村、西部等贫困地区渗透；完善社会保障的公共服务职能，建立健全社会保障体系，扩大社会保障的覆盖范围，保障弱势群体基本生活；完善农村基础设施建设和基本公共服务体系，加快对农村水利、农村电网、农村广播电视网、农村公共互联网、公用通信网、道路、公园等基础设施的建设，加大对农村生态环境的保护力度以及对科教文卫公共服务项目的投入。

结论

当前，我国社会主义市场经济体制已日趋于完善，但我国现行的政府职能以及相应的机构设置在很大程度上都还保留了在传统体制下形成的框架，并不能适应日益发展的市场经济的需要。

因此，为适应市场经济发展的需要，要进一步指出政府职能转变要按照市场经济体制对政府职能定位的要求，积极创造条件，使政府职能转变到位，成为市场经济体制发展的强劲动力。