社区治理四社联动模式研究以济南市Q社区为例.docx
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社区治理四社联动模式研究以济南市Q社区为例
摘要
党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的要求，主张在党的领导和政府的主导下，多元主体依法协商合作，共同参与解决经济、政治、文化以外有关公民公共生活领域内的问题，促进社会和谐发展。
社会治理方式的创新推动了社区治理模式的变革，然而从当前济南市新实行的“四社联动”模式的实施过程来看，社区服务还存在着诸如社区与社会组织机械合作、行政主导性过强、志愿队伍松散以及资金不足等问题，极大地阻碍了社区治理水平的优化。
研究通过前往济南市Q社区进行实地考察，并对社区居委会、项目社工和老年人群体进行访问调查，充分了解“四社联动”模式在社区内运行的优缺点和居民满意度，分析其存在的问题，探索问题背后产生的根源，并在此基础上积极查阅文献，寻找社区服务的优化方法，以改进现有的社区治理模式，推出富有影响力的社区治理品牌，促进社区与社会各方共同打造社会主义现代化新社区。
关键词：
社区治理；四社联动；模式研究；服务优化
一、前言
（一）研究背景
“亨廷顿对政治现代化有着这样一个论断：
现代社会法理相融、井然有序，但一个社会在达到现代化的整个过程中却是风谲云诡、动荡不安。
”[1]当前我国正处在发展的关键时刻，全面建成小康社会、建设现代化强国成为影响我国未来走向的重要战略决策，社会转型推动着整个社会向前快速发展，改革开放四十年以来，中国城市的发展日新月异，制度建设更加健全、基础设施日渐完备、人民生活水平不断提高，但同时转型期剧烈的社会变动也引发了一系列深层次的社会问题。
近年来，我国社会面临着治安混乱、老龄化严重、就业困难以及社会结构高度分化与定型化等种种危机，传统的以政府为主导的社会管理体制早已不再适应当前形势，社会治理转型已是大势所趋。
为此，党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的改革任务，在十九大更是进一步提出要打造“共建共治共享的社会治理新格局”，这反映出党对社会运行与治理规律的深刻把握。
社区是社会的基本单位，是人们主要的活动场所和生活聚居地。
社区治理是社会治理的重要基础，只有将社区治理好了，居民生活和谐，社会治理才会有更大进展。
十八届三中全会以前，我国社会建设的重点更偏向于宏观上的管理，在促进教育发展、实现高质量就业、增加居民收入以及扩大公共服务等方面持续发力，而随着我国社会进入快速转型期，我国社会的主要矛盾发生了变化，人民多样化的利益诉求引发诸多严峻的风险与挑战，社区作为最为贴近人民生活的社会领域必须得到有效治理。
因此，为准确把握人民需求、有效解决人民最关心的利益问题，也为实现国家的长治久安，社会治理的着力点必须转移到基层社区。
在夺取伟大胜利的新时代下，国家对社区治理工作提出了更为严格的标准和要求——建立健全新型社区治理体系，适当引进社会力量，协调政府引导治理、社会参与治理和居民自主自治的三方互动。
为贯彻落实党的重要决策，解决当前社区治理中存在的问题，我国多个省、市、自治区敢于创新，推出符合地方实况的社区治理新模式，其中陕西、山东、内蒙古及深圳等省、市在吸收总结上海市社区治理经验的基础上创建并实施“四社联动”社区治理模式，社区治理初具规模。
“在山东省的社区治理中，民政厅发布的有关社区治理的《意见》一文对省内“四社联动”模式的运行做出了规范，分别将社区、社会组织、社会工作以及志愿服务定性为“四社联动”的平台、载体、手段和补充，强调“四社”的联合与交互行动要以满足居民需求为导向。
”[2]“四社”的有机结合，得益于山东省积极响应国家号召、深化社区治理体制改革、推进社区治理现代化，这为济南市“四社联动”的运行提供了方向性指导。
“四社联动”不是我国社区体系建设的初步探索，早在2004年，上海市民政部门就首创性地提出了“三社互动”的概念，并捋出了“社区为平台，社工为抓手，社团为载体”的工作思路。
[3]后随着治理实践的展开，理论认识也不断深化，民政部门为强调三者间的联结，将“三社互动”改为“三社联动”，并对其理论内容加以补充。
而山东省民政厅通过大量实践调查将“三社联动”与依靠社区社工引领志愿者的“两工互动”进行有机结合后推出的“四社联动”模式与传统的“三社联动”模式并无本质上的区别，新加入的社会志愿者仍是属于社会力量的一部分，其结构内涵并未产生实质性变革。
且“三社联动”模式中存在的行政主导性过强、联动不足、居委会负担加重、形式化参与及居民需求与社会组织服务的提供出现矛盾等问题在“四社联动”模式中仍旧存在。
据调查，济南市各社区“四社联动”模式千篇一律，服务项目未体现地区特色，而政府项目进程更是存在措施照搬、服务草草了事等形式主义问题，致使政府财政资金耗费而社区建设却未获得实质性成果，居民需求并未得到有效满足反而加剧各方负担。
加之济南市市内社区众多，政府财政难以负担，因此社会组织通过“政府购买服务”获得的项目资金及其有限，各项服务活动无法良好进行，“四社联动”的实际效果大打折扣。
在“四社联动”现有的众多问题中，行政摊派、服务不到位与资金不足这三大问题最为突出，这些问题在很大程度上制约了社区治理各项活动的开展，降低了社区服务的质量。
因此，如何改进“四社联动”的运行机制，充分发挥社会组织及其社会工作者的专业能力作用，提高社区服务质量，使多元治理主体共同为打造新型城乡社区治理体系贡献力量，由点到面地促进国家治理的创新，成为研究的重点问题。
（二）研究意义
1.理论意义
目前我国社区治理的理论研究已积累了相当成果，我国对于社区治理的研究始于改革开放后传统“单位制”的解构，40年来中国的社区治理建设已颇具规模，“有学者系统梳理了中国社区建设的历程，将中国社区建设分为“单位-街居”制、社区服务、实验探索、示范推进、深化提升五大阶段，为我国近现代社区治理的理论研究提供了完整的历史框架。
”[4]随着时代的发展，“四社联动”社区治理新模式脱胎于“两工互动”和“三社联动”模式，其本身便具有很大的学术空间，同时对于我国社区治理的理论体系的进一步发展具有重要意义。
2.实践意义
首先，研究立足于城市社区的实际情况，具有一定的实践价值，有利于优化Q社区“四社联动”的运行效果；其次，通过参与“四社联动”的实际运营，总结现状、改进工作、提取经验，促进社区治理的发展；最后，通过研究Q社区的运行状况，为其他社区“四社联动”项目的开展提供经验。
（三）社区治理的研究现状
1.国外研究现状
通常地，如今学界普遍认为德国社会学家滕尼斯是社区研究的鼻祖，滕尼斯经过长期调查研究，得出当时的欧洲社会已不断朝着现代化发展的论断，并认为传统社会关系转换成现代社会关系的过程应是社会学的重要研究课题。
此后在社会学家的探讨中又相继出现诸如人文区位学理论、城市社区消亡理论（社区“消失”论、社区继存论）、社区权力理论（社会精英理论、多元政治论）等著名研究成果。
但总体来看，“国外有关社区治理的研究主要从社会资本、政策网络以及国家与社会间关系这三个角度出发，由此归纳出社区治理的不同类型。
”[5]
尽管当前的学术研究更倾向于量化研究方法，但国外对于社区治理的研究更多地采用了案例研究方法或历史研究方法，因而在社区治理研究中，质性研究占主要位置。
一些学者认为“把注意力集中在大量案例，从案例研究的结果激励人们做出因果分析和选择，结合案例研究方法的优势，能够更透彻地了解有效的资源治理，这样得出的研究结果更为可靠。
”[6]而占比较少的量化研究文献则主要探讨公共财政对社区治理的影响、居民归属感等问题。
在具体实践上，“资本主义国家在对第三条道路的政策选择中，社区治理不再简单划为国家责任或是市场责任，而是变为公私部门界限渐趋模糊的统治风格。
”[7]但各国由于国情不同，其治理模式也各有特点。
“新加坡的社区治理中政府占据主导地位，受到财政资金的大力支持，并且形成了完善的社区治理网络体系；美国的社区治理由政府宏观操纵，引入社会力量如非营利组织、社工和志愿者等进行微观治理；日本则属于混合治理的模式，政府制定政策、提供资金，社会组织负责为居民提供专业服务。
”[8]
2.国内研究现状
相比于西方国家，国内的社区治理理论研究尚未走出一条自主创新的道路，基本上是借鉴甚至运用国外有关治理理论对我国改革开放后的一系列社会问题进行研究，其研究成果在理论上大致可分为“改革论”（陈伟东，2000；雷洁琼，2001；尹维真，2002）、功能自治论、社区自治理论（李坚，刘旭东，2002；金永利，2003；姚化伟，2013）等内容。
在实践过程中则发展形成了著名的沈阳模式、上海模式以及江汉模式。
2010年以后，受治理理论以及我国服务型政府建设思想的影响，社区治理有了新的进展，主要形成了“三社联动”（叶南客、陈金城，2010；周庆智，2016）以及衍生发展的“四社联动”社区治理模式（冯呼和，2014；田志梅，2018；王栋，2018）。
3.研究评述
尽管“四社联动”是中国的本土产物，但从国外社区治理研究中来看，其社区治理研究中有两大问题最为突出：
一是在接受多元互动合作的理论之后，国外学者并未明确界定不同治理主体的角色，这容易造成主体功能的混乱，影响治理效果；二是国外的社区治理研究虽然隐约呈现“结构－过程”的研究范式，但是大多研究只涉及治理主体或过程的某一方面，因而难以把握治理结构与过程的内在机理。
而在我国国内，从理论的角度看，随着人们对“四社联动”认识的深化与实践的深入，学界和一些实践工作者对“四社”的定位出现了分歧，导致社会上存在着分别以政策文件、主体构成和具体实践为依据来界定“四社”的概念，理论的混乱一定程度上影响了实践的推进。
在有关“四社联动”的文献中，不同的学者又分别对“四社”各有偏重：
何立军（2015）、尹李梅（2016）侧重于对社区建设的研究，唐念东（2015）、蒋文静（2015）等侧重于研究社会组织，曹传柳（2016）、田志梅（2017）等着重研究社会工作者，郑永旭（2016）、冯呼和（2016）研究社区志愿者，李静（2015）、赵记辉（2016）等研究“四社联动”中的领导和工作机制。
实践上，1978年以来，我国城市社区的治理取得了不菲成绩，总结出对社区大有裨益的治理经验。
尤其是近年来我国的社区治理呈现出多元合作治理的趋势，社会组织的加入使得社区治理更为民主科学。
但由于现实的各种复杂因素，我国在治理过程中不可避免地出现了一些亟需完善的问题，尤其是在最新建立的“四社联动”模式中，多元社区治理主体的互动机制还有待完善，各主体在治理过程中的非理性博弈严重影响了治理效能，同时，结构设置不尽合理，规章制度有待完善，服务水平有待提升。
此外，城市内部社区众多，政府财政难以承担，导致社会组织所获项目资金有限，各项服务活动无法展开，“四社联动”实际效果大打折扣。
（四）研究思路与研究方法
1.研究思路
“四社联动”指的是在社区平台上，由社会组织承接项目，社工人才开提供服务，社区志愿者加以补充的社区治理机制。
“四社联动”明确了各主体职能、凝聚了各方力量、激发了社区活力，有利于社区治理中人力、物力、财力等资源的合理使用，形成基层政府、社会组织、社区居民等多元参与、协商共治和良性互动的治理局面。
社区治理“四社联动”模式意在充分发挥社区、社会组织、社工以及社区志愿者的积极性与主动性，更好地服务于居民，促进和谐社区的建设，但这始终离不开政府的顶层设计和各主体的自我发展。
基于此种背景，研究将“四社联动”模式分为文化建设、制度建设、平台建设、载体建设和人才建设五部分。
文化建设意味着破除社区行政化的观念，打造多中心网络治理格局，培育居民的“社区共同体”精神，为“四社联动”的持续增添精神动力；制度建设意味着政府要做好顶层设计，建立科学的领导和工作机制，做到分工明确、高效联动，避免行政逻辑领导一切；平台建设意味着社区要完善基础设施，为社会组织、社工和志愿者提供优良的工作平台，并适当引入社会企业，缓解资金困境，同时积极孵化社区社会组织，搭建社会工作服务平台；载体建设意味着发挥社会组织的载体作用，提供优良的社区服务，完善自身建设，增强自身生存能力；人才建设意味着要加强社工人才培养和志愿者培训，发挥社工的骨干作用和志愿者的补充作用，整合人才资源，加强考核激励机制建设，为“四社联动”的推进提供人才保证。
2.研究方法
第一，文献研究法。
通过知网查阅相关论文资料，了解当前“四社联动”的研究现状和研究热点，对已有的相关研究进行归纳总结。
第二，实地调研法。
前往Q社区进行实地调研，参与到实际活动中，了解“四社”各方在慰老服务方面的联动现状和面临的问题。
第三，访谈法。
通过对居委会、社会工作者以及社区老人的访谈，对当前“四社联动”的运行情况进行深入的了解，特别是在慰老服务过程中，社会工作者面临的问题，以及“四社联动”机制存在的问题。
二、社区治理“四社联动”模式的产生与运行架构
（一）“四社联动”的产生
“四社联动”实则由“三社联动”模式发展而来。
上海市民政局于2004年首创社区、社工和社团“三社互动”的理念。
随着实践工作的开展以及认识的加深，2013年，国家民政部门和财政部门为强调社区、社会组织、社会工作人员三者间的联结作用，联合发布《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，提出“三社联动”的战略构想，以政策的形式将“三社联动”这一社区治理机制确立下来。
在中央的号召下，成都、沈阳、上海、北京等地先后引入“三社联动”社区治理模式，实现社区治理与服务的创新优化。
2015年，民政部要求在城市社区中施行“三社联动”模式，将其作为基层治理的创新工作。
由此，“三社联动”已成为基层治理的重要研究命题，在各地政府大力推动的同时也受到学者的广泛关注。
早在2014年，山东省人民政府结合地方特色，因地制宜提出“四社联动”模式，在《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》中，提出将社区志愿者作为“四社”的重要补充力量，共同加入到社区服务的队伍中来。
2016年，陕西省委办公厅、陕西省人民政府在借鉴“三社联动”模式经验的基础上，联合发文《关于加快推进“四社联动”提升社区治理水平的意见》，积极社区治理的新发展。
此后，“四社联动”模式逐渐进入人们的视野，其顺利开展主要得益于中国新时代的社会背景：
1.基层治理社会化
“从建国初期的‘单位制’到改革开放后一段时间以来的‘街居制’，再到目前实行的‘社区制’，体现出我国城市基层社会管理体制的整个发展历程。
”[9]在对内改革中，随着政府机构改革的深化，越来越多的政府职能逐渐下放到社区，同时社会组织和社工的发育也为承接政府的服务职能做好了准备。
“四社”的联动基础由此形成。
2.群众需求多元化
随着经济社会的发展，人民追求更加高质量的生活水平，其需求越来越多元化和个性化，而政府却无法面面俱到，需要借助社会组织和社工的专业能力来满足社区内日益增长的各类需求，这就为“四社联动”提供了市场前景。
3.社区建设人本化
新世纪以来，随着我国服务型政府的建设，以人为本、公开透明等观念深入人心，在社区治理领域就体现为社区建设的人本化。
十八届三中全会上提出的“创新社会治理”任务要求我国积极创新基层治理体制、努力构建和谐社区，因此，社区建设要变管理为治理，以居民为中心、满足居民需求，努力为社区居民提供高质量、多元化的服务。
4.社会工作职业化
社工作为“四社联动”发展的骨干力量，社工的职业化发展是“四社联动”必不可少的推动力。
面对居民多元化和个性化的需求，传统的公共服务难以满足其要求，这就需要一支专职的社工队伍以专业化、社会化的方式来弥补政府公共服务供给的不足。
5.社会组织发展专业化
近些年来，社会组织的发展方兴未艾，社会认可度的提升使得各级社会组织能够主动承接政府转移的职能，社会影响力的扩大使其获得参与社会管理和公共服务的能力。
在持续的探索实践中，我国逐渐形成了“政府购买服务，社会组织专业运作”的模式，这在一定程度上减轻了政府和社区的负担，并有效地实现了公共服务的供给。
（二）“四社联动”的运行架构
1.社区：
“四社联动”的基础平台
最早对社区进行研究的学者是德国社会学家滕尼斯，他在《社区与社会》一书中对“社区”的概念作出如下界定：
即社区是由具有共同价值取向的人们所组成的往来密切、守望互助的社会关系与团体。
徐选国的概念界定对于我国社区治理研究的发展具有深远意义，他从三个维度对社区进行划分，形成了地域和行政区划意义的社区、平台意义的社区以及共同体意义上的社区。
[10]在“四社联动”中，社区是多元治理主体开展治理工作的平台，社区居委会、社会组织、社工以及社区志愿者的所有治理活动与联动工作都在社区内进行，社区既是治理的对象，同时也为各类治理主体提供基础设施及服务人群。
2.社会组织：
“四社联动”的承接载体
政府购买服务制度的制定使得社会组织以合同契约的身份进入社区，与社区居委会共同参与社区治理与服务，项目社工受到社会组织的指挥，深入社区为居民提供服务。
同时，在“四社联动”项目期间，“社会组织需为社区孵化培育出满足居民需求的、具有良好服务能力的社区社会组织，必要时可适当简化登记手续，同时逐步引导社区社会组织承接社会组织的服务职能”[11]，社会组织可通过提供专家、指派督导和进行能力培训等多种方式增强社区社会组织的服务能力，使其在社会组织和项目社工离开后仍能自行运转，为社区提供文体娱乐、公益慈善、矛盾调解等一系列专业的社会服务。
3.社会工作专业人才：
“四社联动”的骨干力量
在“四社联动”中，社会工作专业人才挥着骨干作用，主要由社区工作者和专业社工两部分构成，他们也统称为“社会工作者”。
社会工作者作为社会工作的主要行动者，能运用专业知识与技能进行社区服务的策划、统筹与实施。
社工定期对社区居民进行需求调查，充分了解社区各类群体的服务愿望，综合运用个案服务、小组服务、心理指导等社会工作方法为社区居民排忧解难，通过开展多样化的社区活动丰富居民生活、增进居民间交流，并通过对居民的能力培养使其自发形成自助互助团体，引导居民开展自治活动、参与制定和实施社区发展规划，以提高居民的社区参与度，增强其归属感与凝聚力，真正形成安居乐业、邻里互助的和谐社区。
4.社区志愿者：
“四社联动”的有益补充
“新型的志愿者及其志愿服务预示着人类社会治理的变革，也就是说，志愿者以及志愿服务在新时代已经成为了社会治理的重要组成部分。
”[12]社区志愿者的参与是“四社联动”区别于“三社联动”模式的一大标志。
在模式运行过程中，志愿者积极投入到社区服务工作中，以充分的人员数量优势来弥补社工人手上的不足，配合居委会及社工开展社区救助、环境卫生、慰老、优抚、助残等志愿服务，使居民能够体验到更加丰富多彩的社区生活。
同时，志愿者加入社区治理有利于壮大治理模式中的社会力量，更能体现当下治理体系中政府与第三部门的合作态势，并鼓励更多公民加入志愿者队伍，共同参与社区治理与服务。
通常情况下，社区志愿者主要由社区党员、公务员、共青团员以及身体健康的离退休人员等志愿组成，此外，社区内的其他热心居民、社区附近的志愿者团队以及大学生志愿者也可以参与到“四社联动”项目中。
5.政府：
“四社联动”的隐含主体
可以看到，党和政府总揽社会治理的方方面面，社区内部的行政事务也由一级政府及其授权委托的居委会负责管理。
“四社联动”项目的开展也离不开政府引导，以政府购买服务制度为基础，街道办事处向社会公开招标，吸引城市内众多社会组织竞标参与社区治理。
同时，居委会在社区进行宣传，号召社区居民积极参与志愿服务。
因此，政府实际上也属于“四社联动”的主体之一。
政府购买服务是一种公共服务的新形式，其实质是公共服务市场化的表现，随着国家许多具体的服务职能逐渐下放到社区，服务主体开始多元化，服务项目开始市场化。
“在多元治理主体合作治理的趋势下，社区工作使用购买服务的方式适应了政府从基层统治向基层治理转变的要求，改变了原先以居委会为主体的社区组织结构体系，从单元化组织格局转变为多元组织格局，充分发挥了社会组织的优势，增强了社区的治理和服务能力，同时也更好地满足了社区居民日益多元复杂化的服务需求。
”[13]
社区治理“四社联动”治理运行框架见图1。
图1
三、济南市Q社区“四社联动”治理实证分析
（一）Q社区概况
Q社区辖区面积0.61平方公里，现有居民3100户，总人口7890人。
有单位宿舍及居民住宅楼79栋，平房156户，共有单元居民自治小组125个，驻社区单位有济南供电公司、中国人寿济南市分公司、济南市民族医院等17家，社区服务网点172家。
社区有下属委员会2个，社区工作者5人。
社区现有办公服务用房200平方米，社区建有社区居民服务站、居委会办公室、多功能活动室等，社区内有居民健身路径2处，活动场所2个，面积达300平方米，安装健身器材15件，为社区居民提供了优越的活动场所。
（二）Q社区“四社联动”的产生
为贯彻落实十八届三中全会提出的“创新社会治理”的要求，2014年起，山东省积极探索建立“四社联动”机制，先后下发《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》、《关于加强和改进社区工作的意见》、《关于加快推进社区社会工作服务的意见》等文件，为“四社联动”提供方向指导。
同时，加强省内社区、社会组织、社会工作专业人才以及社区志愿队伍建设，完善社区基础设施、加大对社会组织的扶持力度、培育“四社”人才队伍。
“济南市市中区率先进行试点建设，每年将1000万元专项资金用于奖励补贴城乡社区建设，投入300万元用于购买公益服务项目，600余万元用于社工人才队伍建设，组织社工承担公益项目的研发和实施，服务覆盖居民群众2万余人。
在社区志愿者队伍建设方面，建立健全一系列志愿者注册登记和服务记录制度。
”[14]
2017年，L街道办事处通过向二七群益社会组织孵化中心通过竞投标的方式购买了Q社区“青西乐园，情暖夕阳”社区助老服务项目和“同在党旗下，携手创和谐”党建品牌建设专业社工服务。
据了解，居委会于2017年7月与孵化中心签订购买服务合同，项目实行期限为一年，这是Q社区初次进行购买服务活动，社区购买项目的初衷是为社区提供更加专业化的服务，创建一个有影响力的社区品牌。
这要求社会组织及项目社工要为Q社区孵化出一个完善的活动组织体系能够在其离开后自主运行，并且形成周边地带的模范品牌。
尽管Q社区向孵化中心购买了老年人服务与党建品牌服务两个项目，但在实际工作中，社工的主要服务对象是社区老年群体，因此，研究着重调查Q社区针对社区老人展开的“四社联动”服务，在模式的分析过程中也将重点考察社区老人的服务感受。
表2社区服务自制一览表
服务项目
服务对象
具体内容
个案服务
失独老人关怀服务
失独老人
社区工作人员和社工一起入户探访，了解失独老人的需求，丰富其精神文化生活，增强他们的社区归属感
老年人互助服务
社区老人
利用入户探访了解社区老年人需求，链接社区自组织党员志愿者资源协助改善和解决，使其感受到来自社区和社会的关爱，增加老人们与社区居民的交流
专业个案服务
空巢老人
社工联合社区居委会建立空巢老人的档案，并根据服务反馈不断对需要个案咨询的空巢老人进行个案跟进，对有需求的人群进行持续服务
困难群体关怀服务
低保户、残疾人等
由社区工作人员和社工一起入户调查，了解困难群体的需求，丰富困难群体的精神文化生活，增强他们的社区归属感
小组服务
社区研习屋
社区老人
“DIY手工坊”小组、骄阳艺术团、戏曲学习小组、长者手机学习小组
社工专业小组
社区内失独、空巢老人
社工运用专业手法与技巧，增加社工和老人之间的专业心理沟通；发展心理状态良好的老人；走进需要心理支持的老人家里，社工对热心帮助困难老人且具备一定沟通能力的老人，进行志愿培训，将一般层次的聊天，转变为具有一定质量的情感服务，最后发展成为老年人自发的小组，让老年人在小组交流中解决自身问题，帮助他人解决问题
社区活动
手拉手校居联手活动
社区老人
将学校社区化，社区与校区沟通，建立良好的关系，促进学校与社区之间的感情融洽和社区资源共享
升级会员 