本科毕业设计论文基于ppp模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究.docx

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本科毕业设计论文基于ppp模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究

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 10078

华北水利水电大学专业硕士学位论文

基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究

StudyonSanmenxiaIndustrialConcentrationAreaInfrastructureProjectsbasedonthePatternofPPP

研究生姓名：

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所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果并撰写完成的。

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本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。

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基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究

摘要

本文在研究中主要采用了理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合的方法。

理论与实践相结合，本文首先阐述ppp的研究背景及方法、国内外研究现状，特别是PPP在中国的发展的分析；其次，阐述PPP模式的相关理论，从PPP模式的定义、特征、本质等入手，对PPP模式的理论基础和PPP模式的优势进行了分析；接着是对三门峡产业集聚区基础设施项目建设中PPP模式的实例分析，定性分析为主、定量分析为辅的方法结合采用PPP模式的四个理论基础分析三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目采用PPP模式的可行性，通过对该项目的研究提出PPP模式主要存在的几个问题，针对问题找到三门峡产业集聚区基础设施项目推行PPP模式的对策和建议；最后是经验分析与演绎推理相结合，结合我国目前的实际情况，从宣传办法、方案制定、公开招标、落实责任四个方面论述做好PPP项目的推进落实工作应采取的措施。

关键词：

PPP模式；产业集聚区；基础设施项目建设；融资

STUDYONSANMENXIAINDUSTRIALCONCENTRATIONAREAINFRASTRUCTUREPROJECTSBASEDONTHEPATTERNOFPPP

ABSTRACT

Inthispaper,thecombinationoftheoryandpractice,qualitativeanalysisandquantitativeanalysis,empiricalanalysisanddeductivereasoningmethodsareusedinthispaper.Thecombinationoftheoryandpractice,thispaperexpoundstheresearchbackgroundandmethodologyofthisthesis,theresearchstatusathomeandabroad,especiallyintheanalysisofPPPChinadevelopment;secondly,discussestherelevanttheoryofPPPmodel,startingfromthedefinition,characteristicsandessenceofPPPmode,PPPmodeofthebasictheoryandtheadvantagesofPPPmodeareanalyzed;followedbytheanalysisofexamplesofPPPmodeofinfrastructureconstructionprojectsintheDistrictofSanmenxiaindustrialcluster,feasibilityanalysis,quantitativeanalysismethodcombiningthefourtheoreticalbasisofusingPPPmodelinSanmenxiacitytheYellowRiverbranchstreamZiYangriverecologicalcomprehensivetreatmentprojectanalysisbyPPPmodelqualitatively,throughthestudyofthetheprojectputforwardseveralproblemsexistedinPPPmode,aimingattheproblemsfoundSanmenxiaindustrialagglomerationareainfrastructureprojectimplementationofthePPPmodecountermeasuresandsuggestions;finally,thecombinationofempiricalanalysisanddeductivereasoning,combinedwiththeactualsituationinChina,fromthemethodsofpropaganda,planformulation,publicbidding,implementtheresponsibilityfouraspectsdiscussesmakePPPprojectstopromotetheimplementationofmeasuresthatshouldbetakeninthework.

KEYWORDS:

PPPmode;Industrialconcentrationarea;Infrastructureprojects;Financing

1.3.1中国式PPP三个发展阶段……….……………………………………………….4

1.3.1.1“摸着石头过河”的阶段……………………………………………………………………….4

1.3.1.2“黑猫白猫”的阶段…………………………………………………………………………….4

1.3.1.3规范化阶段……………………………………………………………………………………6

2.4.1bt、bot缺点………………………………………………………………………….9

2.4.2PPP模式下存在一定的优势……..……………………………..…..…………………11

2.4.2.1创新投融资模式，推动国家治理能力提升………………………………………………11

2.4.2.2盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设…………………………..…………………..11

2.4.2.3提高公共资源效率，加快转变政府职能…………………………...………………………11

2.4.2.4创新财政管理理念，适应建立现代财政制度………………………..……………..12

3.3.1.1防洪的需要…………………………………………………………………………………..16

3.3.1.2农田水利设施的需要………………………………………………………………………..17

3.3.1.3对河道进行环境治理,提高人居生活环境的需要…………………………………………18

3.3.1.4带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需要……………………18

3.3.1.5有利于提高当地居民生活水平和人文素质………………………………………………..19

3.5.3地方政府加强契约…....………………………...………………………….….…24

5做好PPP项目的推进落实工作…………………………………………………………31

5.1开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围………………..……………………31

5.2要制定科学、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础………….31

5.3要坚持公开招标，充分体现竞争的机制…………………………………………..32

5.4要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期”……………………32

绪论

1.1研究背景和意义

在中国大型基础设施的建设和运营，对社会具有深刻的影响，不仅其提供的产品和服务将影响各个行业的正常运转，同时对居民的日常生活也有着深刻地影响。

对社会有公益性的基础设施工程和项目能够反映了正反两方面的问题。

公共服务基础设施的积极表现不仅是产品和服务本身的直接购买者所享用，如建堤防，河道下游会经过的地方的周边地区，外部性的积极作用间接地从中受益[1]。

但在某些情况下，基础设施很可能是负的外部性，如机场周边地区带来的噪音。

基础设施建设的项目融资、项目的利润分析、项目的评估必须考虑经济效益和社会效益社会公益性的存在，这是公益性基础设施建设必须要考虑的问题，这里并不适用单纯的市场化评价方式。

为贯彻推进党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，城市化要拓展融资渠道，促进职能转变、加快推进政府，金融投资和完善的管理模式，尽快推动政府和社会资本模型之间的合作（Public-PrivatePartnership，PPP）发展的制度体系[2]。

国家永续发展重要且必须的建设是基础设施项目的建设，由于世界经济形式的下滑造成各国政府财政日趋紧张，所以在资金上无法给所有的基础建设提供充分的资金，到是考虑到民间有充足资金及效率极高的管理能力，因此政府才积极推动民间参与基础设施项目建设[3]。

私有资本投资者参与公共基础设施建设可以促进社会发展与进步[4]。

但不成功的私有资本投资者参与公共基础设施建设会造成社会资源浪费。

依照国内民间参与公共建设模式之执行经验来看，民间参与的失败案例的原因，并不只是发生在议约阶段，很多问题是发生在计划执行阶段。

所以计划风险的合理安排与分担，才能具体保障建设计划成功的推动，也才能吸引有能力的投资者参与基础建设[5]。

事实上基础建设计划牵涉重大公共利益，民间参与计划三大参与者政府、投资者、融资者中，政府应扮演积极角色，以协助民间参与计划成功推动与执行。

尤其当建设计划较不具备财务可行性时，政府可以依法提供足够诱因给投资者，以减少投资者承担过大的计划风险，这些政府所提供诱因，可以在议约阶段成为谈判策略，以供政府与投资者双方进行实质议约谈判讨论[6]。

三门峡产业集聚区管委会建设投资开发中心成立于2009年6月，是三门峡产业集聚区为实现政府投资法人化，有效突破产业集聚基础设施建设资金瓶颈而成立的投融资平台，注册资金3.1亿元。

中心隶属于三门峡产业集聚区管理委员会，主要职责是：

负责三门峡产业集聚区基础设施建设和资源综合利用项目投融资工作，为集聚区内中小企业服务贷款提供担保；负责产业集聚区内的土地前期开发及土地整理储备工作。

中心下设办公室、财务科、工程科、金融科四个部门，共有工作人员10名。

2010年以来，三门峡产业集聚区积极开展融资业务，利用“捆绑式招商招标”、BT融资等创新模式，合法合规吸引社会化资金投入产业集聚区的基础设施项目建设，尤其是“捆绑式招商招标”创新举措得到了省委、省政府的充分肯定和郭省长的高度评价，在全省产业集聚区予以推广。

截止目前，累计签订社会化投资合同额达13.6亿元。

累计建成道路约40余公里，使产业集聚区总通车里程达到85公里，铺设污水管网近35公里，实现建成区域污水管网全覆盖，基本解决了辖区污水排放和处理问题；垃圾中转站建成投用，绿化管护面积达到30.5万平方米，环卫保洁面积达到93万平方米，城市建管水平进一步提升。

出资建成标准化工业厂房5万平方米、创业服务中心2.3万平方米、商业综合楼5000余平方米、保障性住房1.2万平方米，快速提升了集聚区“招商引资”的硬件保障，并为集聚区科技进步起到了促进作用。

该中心自成立以来，严格按照现代企业制度的要求，遵循“诚信、规范、拓展、效益”的经营理念，努力实践“创新、拼搏、团结、奉献”的企业精神，以集聚区建设和发展为契机，立足产业集聚区基础设施和各项配套设施的建设，以政府主体投资带动社会投入，努力为三门峡市经济社会发展作出贡献。

与此同时，公司价值也得到了大幅提升。

经过短短几年的发展公司总资产已到达10亿元。

本研究考虑的政府诱因包括授予投资者管理弹性、跨域加值与政府补贴，同时建立一套政府策略应对三门峡产业集聚区基础设施项目建设PPP模式，分析政府诱因对民间参与建设案的财务效果。

近年来，在中国学术界形成大量可以使用的研究成果，以供参考，但对PPP的概念的理解还存在一些不同的解析，很难形成一个有效的系统。

内容研究主要集中在风险和利益共享，方法研究实效不足;研究范围广，普遍缺乏政策的有效支持，机制运作不足，与中国的制度背景相结合，探索公私合作项目的方式，本质上是中国的理论基础和实现途径，以进一步促进我国ppp理论的研究和创新体系是非常重要的。

1.2国外研究现状

PPP模式（PublicPrivatePartnerships）即公私合作伙伴制。

联合国培训研究所研究得到的定义PPP包含两层含义：

第一是建立以满足各种公共和私人之间的合作关系的公共产品的需求，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关系实施大型公共项目[7]。

联合国开发署（UNDP）的PPP的定义是指政府，营利性和非营利性合作项目，并和项目公司，通过这样的合作，双方都能够达到的效果都比自己单独投资建设获得更多的利益，而达到共赢的目的[8]。

因此，我们认为PPP是指政府部门和社会资本共同来创建一个基于合作伙伴提供的产品或服务的准公共的工具，对于公共基础设施建设来说，是一种优化的项目融资和实施模式，是一种各方参与者实现现代金融合作的“多赢”的理念。

通过此次合作，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果[9]。

PPP是公私合作伙伴关系，西方发达国家在PPP项目建设方面建立有成熟的体系，这种成果的取得是他们在理论研究和实践经验的结合。

研究的理论成果主要从四个角度分析：

一是关系性合约理论，托尼Bovaird认为PPP是一种新型的合作伙伴关系和联盟，因为有合同关系存在的特点它与一般的贸易合同关系之间还有一定的差异性。

二是通过交易成本经济学的角度看，迈克尔Essig和艾尔-Batranexander提出了PPP交易成本的作用和关系在合约中对信任的重要性[10]。

三是产权经济学观点，彼得Scharle提出私有资本投资者参与政府部门提供的公共领域的产品是如何发挥作用的，怎样的合作才能把产权的效益发挥到最大。

四是把PPP看成一种社会博弈，Grout认为觉得把如果把PPP产生的效益、优点、缺点放到一个更公开的环境中去，更有助于被大众所理解。

澳大利亚关于PPP模式的政府立法性文件：

比如他的新南威尔士州专门制定了《PPP指南》，规定政府参与管理项目运作的程序和方法。

从项目规划、选项、立项、前期开发、审判、招投标、政府各部门协调等十几个方面作了全面而细致的规定，分析了各种风险的存在，如财务风险，市场风险，操作风险，法律风险等等，并为每一种风险制定针对性的措施和标准。

[11]。

从国内外的实践来看，特许经营者的遴选方式包括协议（直接委托）、竞争性谈判、招募、招商、招投标及拍卖等多种方式，后面的授予方式竞争比较激烈，竞争性遴选方式也是政府准人监管的重要保证。

招投标方式是我国各地特许经营法规中规定的唯一的或主要的遴选方式，招投标具有公开、公正、公平的特点，但在实际操作当中，也存在弊端或者不适合的地方[12]。

尤其是特许经营项目与一般工程招标项目存在很大不同，对特许经营项目采用工程招投标方式很多方面存在不适应。

直接授予特许经营权这种方式一般用于直接授予原有的服务商，这种方式看上去违背了市场竞争的理念，但如果原有的服务商服务质量较高，专业服务能力也较强，直接授予特许经营权是完全可以的[13]。

基础设施特许经营的目的是为了提高运营效率，如果通过让原有的服务商特许经营，划清政府和企业之间的界面，激励企业提高效率，特许经营的目的也就达到了[14]。

1.3.PPP国内发展历程

1995年以来，第一个BOT试点项目由国家计划委员会批准建设以来，即使项目曲折性较大，但PPP模式在中国国内的发展任然是取得了较大的进步。

据业内估计，中国已经实施的项目利用PPP模式的应该有7000多个，其中工业废水的处理项目已超过2000个，天然气行业拥有超过有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），以及城市供水，垃圾处理，交通，电站，学校，医院和城市发展乃至城镇开发领域，都有采用ppp这种模式的成功案例。

所以从发展的的数量和体量上而言，这是非常令人惊讶的。

在十八全会第三次会议提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的总体规划之后，中国财政部和发展改革委员会积极落实会议精神，在2014年先后出台大量文件和规定积极推动ppp项目的发展。

作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，这种模式不仅受到中国财政部和发展改革委员会特别的关照，因此也让地方政府的对此种模式有着高度的重视，各级部门和社会各界将PPP的方式在中国的新一波和新一轮的发展中不断的出现，趋势倍增。

这是与以前相比，不同的是经过近20年的实战积累的，因为政府和人民对PPP模式的讨论肯定是趋于更加理性，PPP在中国也将迎来前所未有的发展机遇。

本文希望通过PPP模式在中国的发展进行梳理，为该模式在中国规范、有序的发展提供一些有益的思路。

1.3.1PPP在中国的三个发展阶段

如果从时间维度或者从发展的角度来看，PPP模式在中国的发展阶段可分为以下三个阶段。

1.3.1.1初步探索的阶段

这一阶段，PPP模式，由世界银行和亚洲开发银行作为中国项目融资的一种新的方式进入中国，这与当时中国政府一直热衷的外商投资的需求不谋而合。

自1995年以来，在国家计划委员会的指导下，有广西B发电厂，长沙发电厂、成都的自来水厂建设项目相继开展bot模式的试验。

2002年，北京市委，市政府主导着对自来水厂的建设进行了BOT项目实施的试水。

这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，但这项工作完成，由于高规格，大规模，对ppp在中国历史上的发展还是产生广泛影响。

即便如此，以吸引外国投资为项目经营理念的初衷，从项目的一开始，就已注定其所套用的PPP包装不可避免的会在中国遭遇水土不服的困难。

还有心态，也很大程度上决定了高层次的设计难以推动及完成。

事实上国家计委最早开始要为BOT立法的工作，最终要被停止就是因为种种原因。

几个试点项目，不管他们成功与否，都不能真正的起到由点到面的示范作用，也没有发挥其试点带动作用。

在第一轮中国的ppp发展，随着几个部委发行的几个重要文件和规定后，这股PPP模式的浪潮也基本宣告结束。

在这一阶段的后期，行政部门开始在市政公用事业领域推行特许经营模式，这一阶段涌现出来的比较经典的案例就是安徽省合肥市污水处理厂的资产权益转让项目。

在处理厂项目的运作过程当中，所有参与项目的各个方面，包括当时的中介咨询机构，在规范化、专业化及本土化中国式PPP进行了非常积极的试验，也形成了比较成熟的项目结构建议书及协议合同文书，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。

1.3.1.2实用主义阶段

2004年，建设部率先行动，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域进行大规模的项目试验。

随后各级地方政府也纷纷以126号令为规范，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。

自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。

因为这个阶段具有很强的实用主义特征，我们有时戏称它为“黑猫白猫”的阶段。

在这个阶段，建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各级部门都积极踊跃推动项目进展，都积极充当牵头人，所以这一个阶段的PPP模式应用牵头方或主导方已经不再发改委一家。

所以说无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只老鼠，从表面上来看就是好猫。

中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但由于其单一的筹资途径并无实质性改变。

政府单位和私人投资者，前者想丢掉包袱，后者想利用项目占领市场的想法在很多项目里都表现得十分突出。

PPP模式的重要内核是公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益等，反而PPP模式这个重要的核心内容被大多数人遗忘了。

也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遇到反复，大量低价或非理性竞标，最终导致国有资本进入，私有资本退出的现象层出不穷。

从实用的角度来看，考虑到中国地方政府的政治偏好，而具体到不同性质的利益要求的社会资本，上述情况是可以理解的。

没有什么比在PPP领域的“黑或白”反映现实的概念多，但也揭示了在中国的PPP模式显著异化的趋势。

即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。

从具体的微观层面来看，中国式PPP则仍以筹集社会资金为主要导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。

至于长远发展的项目，无论是社会效益和经济效益往往不是现任政府部门，甚至是投资者重点关注的。

在这种情况下，即使有外部财务顾问和法律人士参与进来，他们所提出来的专业意见是不能被项目投资人完全理解和接受的。

不可避免的是，一些潜在风险在看似繁荣的发展热潮中的逐步积累。

今天，各地区PPP项目当中已经陆陆续续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。

1.3.1.3规范化阶段

“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”这是中共十八大确定重要改革措施，中国财政部作为落实政策的第一责任人从2013年底已经开始全面部署对PPP模式推广工作。

2014年3月，财政部主要领导在会议上对关于政府和社会资本合作（PPP）发表重要讲话，主要讲了要推广PPP模式的原因、任务和方式，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。

2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。

国家发改委也不甘落后，在2015年一鼓作气推出几十个鼓励社会资本参与建设营运的可以采用PPP模式的项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施等各类公共产业，且项目模式不局限于特许经营。

当然最为引人关注的，还是特许经营立法工作的重新开始启动。

作为中部地区的河南省也不甘落后，财政厅、发改委相继出台了《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》、《河南省财政厅关于申报拟采用PPP模式新建