国家烟草专卖局关于加强烟草法治建设的实施意见.docx

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国家烟草专卖局关于加强烟草法治建设的实施意见

国家烟草专卖局关于加强烟草法治建设的实施意见

国家烟草专卖局关于加强烟草法治建设的实施意见

国烟法〔2011〕126号

行业各直属单位：

　　2010年8月份，国务院召开了全国依法行政工作会议。

2010年10月份，国务院印发了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号），对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。

切实加强烟草行业法治建设,是新形势下烟草行业贯彻落实国务院加强法治政府建设战略部署的重大举措。

　　新形势下烟草行业加强法治建设的总体要求是：

行业各级单位以科学发展观为统领，以创新完善依法行政依法管理依法生产经营（以下简称“三个依法”）的制度机制为突破口，以建立规范性文件管理制度、完善严格公正文明执法机制、健全依法科学民主决策规范、推进办事公开民主管理、全面强化依法监督、构建依法办事保障机制为抓手，为建设法治烟草、实现“卷烟上水平”战略目标和任务提供有力的法律支持。

根据这一总体要求，现提出如下实施意见。

　　一、加强行业规范性文件管理，提高制度建设质量

（一）切实落实全面清理、废止、修订工作。

全行业要按照国务院统一要求，对涉及公民、法人与其他组织权利义务的规范性文件进行全面清理。

对于同上位法相抵触、不一致的行政规章和规范性文件，要立即停止执行；对于不适应国家经济社会发展、与行业科学发展不协调、前后政策冲突、职责不明和权责不对等、管理监督未全程覆盖的规范性文件，要区别情况规定期限及时进行修改或废止；对于有关烟草专卖管理的部门规章及地方制订发布的同上位法冲突的规范性法律文件，要认真做好协调清理工作。

确保法制统一、政策协调、权责对等、运作规范。

（二）建立健全规章和规范性文件清理工作长效机制。

建立定期清理制度，对于有关烟草专卖管理的部门规章和地方制订发布的规范性法律文件，从2011年起每隔5年协调清理一次；行业内本级制订发布的规范性文件，每隔2年清理一次。

清理结果要向行业公布。

　　（三）建立健全规范性文件备案审查制度，健全完善工作机制。

建立烟草行业规范性文件备案管理制度。

下级烟草专卖局制订的规范性文件要在制订印发的同时向上一级烟草专卖局报送备案。

行业各直属单位制订的规范性文件，都要向国家局报送备案，做到有件必备。

备案管理制度的主要内容要包括规范性文件报送备案制度、备案登记制度、备案公布制度、情况通报制度和监督检查制度。

　　规范备案管理工作机制。

备案管理的程序要包括报送、登记、公布、审查通报、监督检查、责任、考评等重要环节。

备案工作要列入本单位法治建设考核内容。

　　严格审查报备登记的规范性文件。

接受登记备案的烟草专卖局法规部门，是审查责任主体。

在收到备案文件之日起60天内完成审查工作。

对于违反法律法规、超越制订权限和规范性文件之间内容相抵触矛盾的要限期纠正。

对于逾期未纠正的，要予以撤销并通报批评。

备案机关要定期向行业公布目录。

　　健全规范性文件制订程序。

要统一行业规范性文件制订程序，研究制订行业管理的规范性文件制订程序具体管理办法，把调研论证、公开征询意见、法规部门审查、集体讨论决定、规范发布施行、备案登记作为必经程序。

未经上述程序的，不得发布施行。

　　二、严格规范、公正文明执法，切实依法履行职责

（一）扎实推进严格规范烟草专卖执法程序的制度建设。

进一步完善烟草专卖执法程序合法保障体系建设，制订烟草专卖执法程序指导意见，在明确专卖执法主体、权限、依据的基础上，细化执法流程，明确执法环节和步骤。

进一步严格规范烟草专卖执法行为，特别是要细化调查取证活动规范，坚决杜绝违法取证行为。

依法建立烟草专卖执法自由裁量基准制度，细化量化专卖执法裁量权，坚决克服专卖执法的随意性。

　　构建烟草专卖执法的责任管理机制。

通过制度化建设明确专卖执法岗位职责、领导职责、同级监督职责，形成横向执法与监督制衡并重、逐级监督的烟草专卖责任运作体系，建立起常态化、规范化烟草专卖执法责任制度和的运作机制。

　　深入推进烟草专卖执法和监督检查考核评议工作。

在日常考评的基础上，每年年末要进行集中考核评议。

考核评议的结果要纳入对有关领导和专卖执法人员绩效考核体系之中，具体比例由各省级局确定。

　　全面推进烟草专卖执法行政问责制。

进一步明确烟草行业行政问责的范围、性质、程序，确保做到依法履行职责，行使权力，承担责任。

（二）扎实推进公正文明执法运作机制建设。

改进和创新执法方式，把烟草专卖行政许可、专卖执法同法制宣传教育有机结合起来，以岗位责任制的方式落实到工作运行过程中去。

　　坚持管理与服务并重。

把便民、高效、维护合法权益贯穿到烟草专卖行政许可、专卖执法全过程，在制度设计和岗位责任建设中切实加以体现。

　　坚持处置与疏导结合。

把对零售户的管理同打击制售假烟违法活动区别开来，针对不同性质采取不同方式方法。

在市场管理和办案过程中，特别注重有效疏导，教育广大群众懂法知法守法经营。

对于群众的异议，引导其通过法律咨询、要求听证、行政复议、行政诉讼等合法渠道维护自己的合法权益，最大限度地减少群体性事件和不稳定因素，以此推进烟草专卖执法公正、文明，促进和谐社会建设。

　　三、推进依法科学民主决策，切实提高行业决策水平

　　重点是进一步完善决策程序、引入决策风险评估机制、健全合法性审查和责任追究制度。

审议。

对于哪个环节评估，突出落实好决策前和决策实施过程中的风险评估。

　　（三）建立健全合法性审查制度。

烟草行业的重大决策必须设置合法性审查程序。

各级法规体改部门是合法性审查的责任主体。

合法性审查工作要贯穿于调查研究、专家论证、风险评估、集体决策等重要程序和环节。

决策机关在集体讨论前要将审议草案交法规部门进行合法性审查。

在集体讨论中，法规部门要提出是否合法的审查意见并记录在案。

未经合法性审查或者审查不合法的，不能作出决策，有关规范性文件领导不得签发。

　　（四）严格推行决策失误行政问责。

要建立决策失误行政问责制度。

在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，全面了解利益相关方的意见和建议，正确评估决策执行效果并根据评估结果决定是否对决策予以调整或停止执行。

对于未按制度规定和程序执行而造成决策失误、造成重大损失的，按照谁决策、谁负责的原则，由上一级单位严肃追究有关领导责任。

　　四、强化“办事公开、民主管理”，全面推进依法管理监督

（一）突出重点、难点，完善制度、机制。

认真落实《关于进一步推进烟草企业办事公开民主管理的意见》（国烟监[2009]338号），进一步完善办事公开、民主管理制度，明确管理机构，加强计划管理，强化以物资供应商为重要环节的管理，建立资质认证制度，实行依法科学民主决策，公开透明运作。

进一步加大办事公开、民主管理的信息公开力度，政务公开方面以许可证申领办理、专卖执法为重点，生产经营公开方面以“工程投资、物资采购、宣传促销”为重点。

按照“以公开为原则，不公开为例外”要求明确界定公开范围，制订公开事项目录并加以明示。

运用信息化手段，拓展信息公开渠道，应当公开的信息要做到及时、准确、全面、具体，做到公开透明，最大程度地保障行业广大职工的知情权、参与权、表达权和监督权。

（二）健全完善依法监督职责、机制。

严格规范权力运行，必须切实发挥法律对建设“严格规范的中国烟草”的基础保障作用。

要进一步健全办事公开、民主管理的依法实施监督和提供支持保障的运作机制。

健全和完善法规、审计、监察部门充分履行职责的事前、事中、事后监督工作制度，实现全面覆盖，全过程控制，确保监管到位。

要加强日常监督，定期评议考核，每年年底要对办事公开、民主管理工作情况进行检查考评，考评结果要列入对领导班子的评价，实行严格的问责制，做到监督常态化、制度化、规范化，切实打造阳光烟草。

　　加强监督部门的职能建设。

行业法规、审计、监察等职能部门要对办事公开、民主管理的重点范围和重点事项依法依规充分履行职责，做到烟草行政许可、专卖执法及处罚、“工程投资、物资采购、宣传促销”的权力运行到哪，监督部门的职责跟进到哪，切实建立起协调、有序、规范的运作机制。

　　强化行业行政复议工作。

地市级以上烟草专卖行政主管部门要依法健全和完善行政复议机构，充实行政复议人员。

上级烟草专卖行政主管部门要加强对下级烟草专卖行政主管部门行政复议工作的指导和监督。

及时纠正无正当理由不受理行政复议的行为。

最大限度地引导群众通过行政复议在专卖体制内维护合法权益。

对于在实际执法过程中，依法确实不属于行政复议或者应当通过其他途径解决的事项，要认真做好解释工作，告知当事人解决渠道。

　　五、完善依法办事能力保障机制，努力提高落实“三个依法”的能力水平

（一）健全和完善法律知识培训长效机制。

要把烟草专卖执法人员、生产经营管理人员、处级以上领导干部作为法律知识培训的重点对象，认真组织培训。

要规范健全法律培训制度，重点培训对象至少每两年举行一次全行业统一培训学习，省、地市、县级局每年至少举办两期“三个依法”专题研讨班；国家局党校各类培训班，要把法律知识学习和“三个依法”学习研讨作为必修课；各级领导班子的集中学习，每年至少安排一次法律专题讲座。

（二）突出强化各级领导干部依法办事意识和能力。

要加强政策引导，努力营造领导干部带头学法、尊法、守法、用法的工作环境，培养依法办事的习惯，不断提高运用法治思维和法律手段完善制度机制、解决问题和矛盾的能力。

要重视提拔和使用“三个依法”意识强、能力好的优秀干部。

要推行“三个依法”情况考察和法律知识测试制度，对选拔拟任行业各单位及其所属部门领导职务的干部，任前要考察其“三个依法”工作情况，测试法律知识掌握程度，不合格者不能任用。

拟从事法规部门、专卖执法部门的干部和工作人员，要在任前组织专门的法律知识测试，不合格的不得上岗。

　　六、加强组织领导和督促检查，确保全面贯彻落实

（一）切实提高加强烟草行业法治建设重要性和紧迫性的认识。

加强政府法治建设，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代意义。

近年来行业改革发展的实践说明，坚持依法行政，加强专卖管理，严格内部监管，注重行业自律，是行业主动适应形势、应对挑战，实现持续健康发展的重要保证，也是一条基本经验。

“十二五”期间是行业发展至为关键的时期，机遇与挑战并存。

面对行业改革发展新形势、新任务要求，全面推进烟草行业法治建设责任重大，是全行业共同面对的紧迫任务。

行业各单位特别是各级领导干部，要进一步认清形势，提高认识，统一思想，切实增强学法、懂法、守法、用法和严格依法办事的自觉性，着力提高依法行政、依法管理、依法生产经营能力和水平，为实现“卷烟上水平”目标任务奠定坚实的思想基础。

（二）建立健全推进烟草法治建设领导体制机制。

行业各单位主要负责人是推进烟草法治建设的第一责任人，要切实承担起领导责任，把法治建设各项任务同改革发展、生产经营任务一起部署、同步落实、统筹考核。

各单位要建立主要责任人牵头的领导协调机制，每半年听取一次烟草法治建设工作专题汇报，研究解决存在的突出问题，部署全面推进的具体任务和措施。

分管领导要加强对全面推进法治建设工作的日常督促指导、监督检查和宣传工作。

行业要建立健全法治建设考核评价制度，研究制订考核评价体系，科学制订考核目标，把法治建设考核指标纳入对各单位目标考核、绩效考核评价体系，明确权重，考核结果作为对各单位领导班子和领导干部考核评价的重要内容。

　　（三）切实加强法规机构和队伍依法履行职责的能力建设。

行业各单位要充分发挥法规机构在推进烟草法制建设方面的组织协调和督促指导作用。

要进一步加强法规机构建设，使法规机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。

省级局（公司）和卷烟工业企业的法规部门做到机构健全、人员到位、职责发挥全面。

地市级局（公司）结合新的职能建设，依法设立专职法规和行政复议机构（合署办公）和专职人员，县级局设立法规机构或专职法规员，为法规机构配备政治素质高和法律业务精的负责人和业务人员。

积极探索法规人员资格认证制度。

要加大对法规干部的培养、使用和交流力度，创造条件鼓励法规机构人员不断学习、深造、更新知识，提高工作能力，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法规干部，拓宽和开通法规干部成长通道。

法规机构人员要不断增强责任意识，奉献意识和纪律意识，努力提高业务能力和工作水平，充分利用信息化手段改进工作，不断适应行业持续健康发展的新要求，切实当好领导在推进烟草法治建设方面的参谋、助手和顾问。

　　（四）营造学法懂法尊法守法的良好氛围。

各单位要结合普法工作广泛深入开展推进烟草法治建设的宣传教育，做到同步宣传，同步推动，同步落实，营造全行业合力推进烟草法治建设的舆论氛围，进一步形成建设法治烟草的有利环境。

　　（五）深入贯彻落实，突出重点任务。

行业各单位要按照本实施意见要求，结合各自实际情况研究制订本单位全面推进烟草法治建设的具体实施意见和工作规划，进一步提出具有可操作性的目标和任务，细化和分解具体工作任务，明确完成时限和责任主体，确定各年度工作重点和具体措施。

要突出重点，切实加强指导，着力在推进规范性文件管理、依法科学民主决策、严格公正文明执法、办事公开和依法监督、提高领导干部依法办事意识和能力等方面提出具体细化措施，精心组织实施，推动烟草法治建设不断取得成效。