灾荒救济与生存之道评读《18世纪中国的官僚制度与荒政》.docx
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灾荒救济与生存之道评读《18世纪中国的官僚制度与荒政》
灾荒救济与生存之道——评读《18世纪中国的官僚制度与荒政》
20XX年第2期法律文献信息与研究
灾荒救济与生存之道
——
评读18世纪中国的官僚制度与荒政》
闫文博（南开大学周恩来政府管理学院2Oo8级博士生）
诺贝尔奖获得者阿马蒂亚森在贫困
与饥荒》中说,"从广义上讲,饥饿是指人
们没有充足的食物,而饥荒则指由饥饿所造
成的大量死亡的恶性现象."①中国自古以
来即多灾多难,关于洪水,干旱,地震等自
然灾害不绝于书,此外还有很多兵荒马乱,
民不聊生的岁月,伴随而来的则是饥荒与生
存的问题.中国历代王朝为了对付这些灾
荒而积累了丰富的管理经验,称之为"荒
政".法国学者魏丕信教授（Pierre—Etienne
WⅢ）的这本（（18世纪中国的官僚制度与荒
政））②就是以清代灾荒为研究对象的具有极
高学术价值的着作.
一
逻辑起点:
自然灾害的影响
魏教授对l8世纪灾荒的研究最基本的材
料是方观承的赈济））,这本书主要记录的
就是1743年至1744年发生于直隶地区的大灾
旱时的饥荒,但通过阅读可以发现,16世纪
锺化民的救荒图说,l7世纪俞森的（（郧
襄赈济事宜及l9世纪郁方董的救荒记
略》等书在其研究范围之中.他以发生于l8
世纪中叶的直隶灾荒为研究中心,不断与之
前及之后发生的灾荒及其救济方式进行对
照,从而更清晰的观察发生于18世纪的大旱
灾及其救济.他的研究以发生于I743一l744
年的大旱灾为中心,又将其"不仅放到政府
干预救荒的制度史中来研究,而且放到中华
60
帝国晚期的社会,经济和政治史中来研究,
而在做这一切的时候,还应该把握住,在不
同地区之间,以及不同历史时期所存在的巨
大差别".③
中国古代的灾害形式固然多种多样,而
最主要的无外两种,一是降水过多,造成洪
水泛滥,另一个则是长期无雨,造成严重灾
害.而发生于乾隆八年（1743）夏天直隶地
区的灾害就是干旱.旱灾的形成过程是缓慢
的,渐近的,而不是突然爆发,因此在于旱
发生的头几个月里,人们并未有很清晰的认
识,但当到了农历七月以后,形势立即明朗
起来,滴雨未下,颗粒无收,粮食短缺,难
以活命.饥荒造成的景象是人们开始吃野
菜,糠秕,树皮,草根,而当这些东西都被
吃光的时候,为了填饱肚皮,甚至开始有人
吃"甘土",以致撑坏肚子,"不数日,僵
而死耳"④.面对这一情况,身为朝廷代表
的地方官们必须予以解决,否则不仅难以对
高高在上的朝廷交代,更无法面对饥肠辘
辘的灾民,更不消说解决不当则可能引起民
①【印度】阿马蒂亚?
森:
贫困与饥荒》,商务印书馆
2oo1年版,第50页.
⑦【法】魏丕信着,徐建青译:
《l8世纪中国的官僚制度
与荒政》,江苏人民出版社2oo3年版.
③同上书,第4页.
④（清）胡煦:
Ⅸ上隆太宰买米备赈书".Ⅸ皇朝经世
文编》,卷44.
法律文献信息与研究20XX年第2期
变,甚至造成农民起义的混乱局面.
为了摆脱这一困境,官员们首先要做的
就是稳定灾民,使他们固定在自己的居住
地,尽快地调来粮食以解决灾民的生存问
题.但现实情况却是国家法律和规章对于赈
灾及救济有一套严格的规定,不经过必要的
程序难以获得朝廷的批准及救济,而官员们
又不敢擅做主张.在请示与批复的这段时期
里,旱情已经进一步严峻了.灾民们为了生
存,被迫将自己的某些农具,衣物拿去典
当,而这样"坐吃山空"的结果是贫穷更进
一
步加剧,生活更加困难,有很多捱不过饥
饿的人相继饿死,尸横遍野,以至生存环境
进一步恶化,无奈之下,灾民们为了生计开
始远走他乡,"千里就食,蝴口四方",成
为实在的流民.
在书中魏教授详细解释了流民产生的过
程,"'正常的'季节性人口流动主要是人
口中最贫困的部分,…但当人们感觉到饥荒
的最初信号时,即由于恐慌而迅速逃离的
情况,实,际上是危机性迁移的最突出场面
之一."①而流民是专制社会里较具有危
险因素的人群之一,他们的存在严重地危
胁着社会秩序的稳定以及社会治安状况,因
为他们脱离了当地政府的控制,与流浪处的
保甲组织又没有关系,而因其流动而难以寻
觅宗迹,所以属于社会不安定因素.据资料
记载,到l743年底,北京城内难民达4000余
人,需用的分发物资是常年的5倍,需要添
盖临时席棚予以栖身.到l744年春天,流民
数量可能已达到10000人.②更糟糕的是灾民
离开自己的家乡,四处飘泊流浪,放弃了自
己土地的耕作,而这一放弃造成的直接后果
是来年仍然是收成无望,而没有收成则流民
更不愿意回到自己的家乡,形成恶性循环.
长年在外的流民极有可能被居心叵测的人煽
动,或成为打家劫舍的土匪或成为对抗政府
的起义军.这样一种现实情况使得帝国上上
下下的官僚们极其紧张,不仅要求受灾地区
管好自己辖区的灾民不准随意流动,也要对
已经出走的流民进行控制,监视,救济,并
劝说其返回家乡,以免引起社会的动荡.
二,赈济过程:
官僚制度作用的发挥
当确认灾害已经形成,为了避免可能引
起的社会混乱,就必须立即进行勘灾进而进
行救济.那么救济由谁来组织和进行呢?
魏
教授首先讨论了地主制与饥荒的关系.他认
为从l6世纪中叶开始,主佃关系逐渐发生变
化,即"人身隶属关系与等级关系的日益松
解,契约关系与经济关系的日益增强"和
"租佃制实行范围的普遍扩大".③随着主
佃关系日渐转变为纯粹的经济关系,最终达
到仅仅支付定额租的程度,因此当自然灾害
来临时,地主就完全不再愿为佃户做任何事
情,除非是共同地并在政府的压力下采取行
动.这样一种情形之下,我们可以看到,在
l8世纪的中国由国家官僚系统而来实行经过
精心谋划的,拥有强大经济力量的荒政是多
么必要和重要.
"全力以赴与生存危机进行抗争,这是
一
项非凡而又有风险的事业."④要完成这
一
目标就必须依赖于官僚整体对此事的领导
和协调.勘灾即查验受灾情况,这是进行救
济的第一步,而其目的就是要"逐块田地评
估出庄稼损失的程度（与正常年份相比）,
并确定每个村庄的受灾比例".⑤勘灾的结
果直接决定了对这些村庄及灾民进行救济的
程度与范围,因此就相当重要,它一方面是
保证灾民得到国家救济的保障同时也是国家
①《I8世纪中国的官僚制度与荒改》,第34页.
②（清）方观承:
积辰纪》卷5.
③《l8世纪中国的官僚制度与激》,第53页.
④同上书,第79页.
⑤同上书,第90页.
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20XX年第2期法律文献信息与研究
钱粮不随意浪费的基础.
那么首先面临的问题就是如何对受灾人
口进行分类?
如何对受灾地区进行分类?
这
里就牵涉到一个划分等级的标准,某一村庄
及其村民到底是受重灾,轻灾还是属于极
贫,次贫,稍贫,固然已经有官吏提出了一
套鉴别的办法,如观察"容貌","如产微
力薄,无担石,或房倾业废,孤寡老弱,鹄
面鸠形,朝不谋夕者,是为极贫"①,这一
描述看似给出了详细的界定,但仔细推敲却
又发现十分模糊,难以进行量化,而这一情
况就给了具体执行的官员,吏役们一种借
口,进而可以随意按照自己的好恶来进行判
断灾情及灾民,甚至为了克扣粮食而故意将
标准严格执行.即使假定这些官员,吏役都
是恪尽职守,兢兢业业,勤勤恳恳,但不可
忽视的是灾情和灾民却是一个动态变化的过
程,今日尚且不算极贫,而难保明日,后
日,大后日仍然有生存的口粮.因此这一判
断虽只在官员的大笔一挥间,却关乎灾民的
生与死,重要与否,一望便知.
但现实情况是以上级委派的官员或地方
官一人之力绝不可能对灾情,灾民了解得清
清楚楚,必须借助于吏役及当地乡绅的力
量.吏役一般都出自于本地,乡绅本身就是
当地的精英分子,他们对灾情较为熟悉,与
村民打起交道来又相对容易,本来由他们来
进行勘灾是再合适不过的.但不幸的是"各
群体相处的规则并不总是融洽的合作.…虽
然从观念上说二者的最终目标通常是一致
的,但一旦涉及经济利益就不同了."⑦在
大多数情况下,这些人本来是最直接地了解
地方事务的,他们基本了解谁家富裕,谁家
贫困,哪家需要救济,而哪家无需救济也过
得去.但在实际工作中他们却和胥役一起将
报灾任务视为一种意外财源,"他们或者是
向被登记者索要钱财,即卖荒,或者是引诱
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农民捏报,即作荒;他们向已报受灾的田地
计'亩'收'税';诱使农民将没有耕种的
荒地报为受灾田地,或将受灾程度报得尽可
能严重."而在勘灾复查时,他们又会"带
领官员们去一两个确实受灾严重的地方,骗
取官员的信任."③因此很难避免的情况就
是这些乡村精英为了～己之私而在勘灾时使
尽手段,而上级官员虽然对他们初查的结果
可以进行再查,但限于时间及救灾的需要而
又不得不依赖于他们的勘查结果.为了尽可
能达到救济的效果,当时的官僚们想出了诸
多的对策来防止上述事情的发生,首先在心
理上威慑,不断警告吏役地保人等,有胆敢
稍事侵扰民间者"立毙杖下";其次是提供
全面及时有效的信息,预防这些人欺上瞒
下;然后各级官员尽可能多地现场露面.不
能说这些做法万无一失,但的确保证了1743
年的旱灾没有发展为全面性灾难.
在对灾荒情况进行勘查之后,就要进入
赈济环节了.魏教授首先考察了l8世纪官方
的赈济规则,按照惯例,朝廷会按照查赈情
况对"极贫"和"次贫"发放免费食物,依
受灾程度区别赈济不同时间.但在这场逐渐
蔓延的旱灾中,危机的发展使区分"极贫"
和"次贫"已经失去意义.根据旱情,最后
的结果是对这场旱灾进行了七个月的"正
赈",还不包括开始"正赈"之前的对一些
最贫苦最悲惨部分——"孤寡","老弱"
进行的先赈,以使这些人能坚持到十一月份
的"正赈"开始.通过对赈纪））的仔细研
究,魏教授没有忽视这里的"赈"不是救济
每个人的慈善措施,而是扶持农业生产的另
一
种形式,因此雇佣劳动者,店主,手工业
①（清）汪志伊:
敏车茸要》,卷2.
②ⅨI8世纪中国的官僚制度与荒政》.第5页.
③同上书,第8顶.
法律文献信息与研究20XX年第2期
者甚至奴仆们都是排除在"赈济"之外的,
因为他们的收入不是来自农业生产,因而没
有理由以灾歉为由救济他们.①而赈济的主
要形式是完全由官府掌握的按月向农民放
赈,但也采取了一些其他形式如要求民间捐
输资金等进行救济.
然而这一救济过程绝不是波澜不惊,按
部就班的,而是充满了惊心动魄,你争我夺.
魏教授在论述过程中,以极详细的描述刻画了
在整个救灾过程中出现的三类主体,即国家,
士绅及灾民各自为了自身或集团的利益而不断
相互利用,相互牵制又一定程度上相互合作,
共同对付灾荒的多彩画面.通过对这三方利益
争夺及分配的过程,我们可以更清晰的理解官
僚制度在其中所起的作用.
三,利益分配:
国家,士绅,灾民的三
方博弈
由旱灾而引起的饥荒,由饥荒而引起的
社会动荡,无论从哪个角度来看,这都不得
不说是一场绝对的灾难.然而富有戏剧性的
是在这场对灾难的过程中,仍然出现了可以
分配和争夺的利益,而围绕这些利益,国
家,士绅以及灾民之间展开了激烈的博弈,
他们通过各自的代表纷纷演绎出一系列精彩
绝仑的场景,而介于这三者之间的还有非官
非农的吏役,佐杂,这些纷杂的势力互相利
用互相牵制又互相防范,精彩异常.
拥有权力的国家在这场救灾过程中扮演
了积极救灾,安抚灾民的角色,而其之所以
如此努力其最大的目的是为了保证帝国的安
全,保证其统治地位的稳定,防止这些灾民
因贫而暴动,进而威胁自己.但不管怎么
说,它都履行了其政治统治职能之外的另一
职能即社会管理职能.但以国家代表出现的
却不是一个整体,这牵涉到一国之君的皇
帝,一省之首的总督和一县之长的县令,而
他们的活动绝不是孤立的,而是相互联系相
互利用的.受灾州县的县令所关心的是本地
灾民的救济情况,安置状况,以其之力难以
驾驭更大范围的灾荒救济,因而对于"逃
离"本县的灾民,他无法控制,而对"逃
入"本县的灾民他则可能进行严格的监管,
及时地劝回,以免其在本地滋扰是非.受灾
州县与非受灾州县之间的粮食借调也可能因
为各地方官利益的不同而出现难以协调的局
面,但是对于一国之主的皇帝看来,这所有
的子民都是朕的子民,他一视同仁,但结果
却是各地方总督或州县官并不愿意心甘情愿
的买帐.
士绅是乡土社会中的精英分子,他们不
具有官员的身份,但又不完全同于普通百
姓,他们或者拥有一定的功名或者占有大量
的土地.一般来讲,即使发生灾荒他们也是
不用担心的,因为他们的粮食储备足以使他
们捱过最艰难的光景.但是他们并不安全,
因为当周围充满了灾民,处处是流民在活动
的时候,他们充足的粮食储备就难免不成为
人们攻击的目标和对象,而在这一过程中,
造成的威胁不仅是他们的财产安全甚至包括
人身安全.为了摆脱这一局面,他们中的大
部分人都参与救灾,或是给饥民发送粮食,
或是设立粥厂赈粥,或是协助官府做好准备
工作.但不管如何,他们的这些行动都是为
了保证自身的安全,是严峻的客观现实使他
们不得不选择这样一条道路.而其中一部分
商人为了谋利,在官府使用常平仓仓储进行
开仓赈济时,也低价买入粮食,囤积居奇,
从而使粮价奇高,达到谋取暴利的目的.
灾民们本身本应是最为可怜的一个群
体,他们没有土地,更为了生存将仅有的一
点生产资料也拿去典卖,仍难以活命,而走
①《l8世纪中国的官僚制度与完篷,第108页.
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20XX年第2期法律文献信息与研究
上乞讨的道路.但一旦成为流民之后,这些
人聚集起来,反而成为一种势力,他们成群
结队参与劫掠,为害四方.为了制止这一情况
的发生,官方对这些流民进行组织并管理,设
立专门的赈济地点对他们进行帮助.这样一
来,那些真正的以"乞讨""游惰"为职业的
人却又混进了灾民的队伍,领取救济金,还有
一
些人本来不是灾民却打扮成灾民的样子也要
领取救济金,而对于官府来说对他们进行区分
绝非易事.因此而形成的状况是国家救济的粮
食被一些别有用心的分子领取了,而真正的灾
民却没有得到应有的救济.
发给路资本来是劝送农民回家的一个重
要办法,但富有戏剧性的是恰恰这一办法又
加剧了农民外出,因为"许多农民把这笔资
金看做是一个额外的,不可忽视的收入来
源,特别是农闲季节".①以致于大量农民
受离京遣返路费的引诱,在家里接受完救济
之后,又踏上赴京旅途,企图从赈济和流民
救助两个方面获取"灾荒收入".②为了应
付这一局面,官员们不得不沿途为难民提供
栖身所,并按其回家远近资助其回乡路费.
魏教授没有忽视的还有另一类地位比较
特殊的人.书办,胥役,皂隶,差役,练
勇,捕役等人是介乎官僚,士绅和灾民三者
之间的一种非官亦非民的群体,他们不是国
家正式任命的官员,却又受雇于各级衙门,
因此时常代表着朝廷或官员去具体执行任
务,直接与士绅,灾民产生联系.顾炎武甚
至说,"柄国者吏胥而已."③但这些胥役
在人们心中的形象却是"蠹,贪,奸,猾"
这些极难堪的形象,因为他们所从事的是被
认为是一种强迫性的劳务的工作而报酬又
少,所有其他能做的就是向有产者和百姓放
加压力,并索取所能得到的一切.他们这一
形象及现实使官僚阶层不得不想尽办法来对
付他们,严密的监视,严厉的惩罚并付给相
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应的办事费用和报酬,以使其认真负责,从
而避免增加百姓的负担.
面对这样一种复杂的局面,l8世纪的官
僚体系发挥了极其重要的作用.魏教授认为
雍正时期（1723一l735）年所进行的改革和
振兴官僚作风的运动起到了一定的,较为持
久的功效,从而产生了这么一批官僚,他们
"精明强干,没有陷身干墨守成规或腐败无
能之中,还乐于临时分享高级官员和皇帝的
部分权威,在救荒的有限时间里,这些人将
确实能够克服平时包围着地方政府的那种尔
虞我诈和损公肥私的风气".④正是这些官
僚政府的共同努力,才能聚集和利用大量的
资源,克服种种困难,进行粮食和资金的区
际调运,从而成功承担起大规模,长时期的
救灾活动.
①《l8世纪中国的官僚制度与荒改》,第l9l页.
⑦《l8世纪中国的官僚制度与荒政》.第l99页.
③（清）廊武,《日知录,卷8,187.
④Ⅸ18世纪中国的官僚制度与荒政》,第78页.
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