再改后 公用事业民营化规制问题的思考.docx

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再改后公用事业民营化规制问题的思考

摘要

公用事业改革是历史发展的必然，我国公用事业的改革方向是市场化，其中，民营化是基础，有效竞争是关键，政府规制保障，它们应当协调发展，从而提高政府规制的能力。

公用事业的市场化改革需要政府规制作保障，既需要政府放松规制，又需要规制重构。

政府应尽可能运用经济手段和规制手段，发挥“催化剂”和为企业经营“保驾护航”的作用，而不是简单推向市场。

在现实中，政府会面临信息不足的问题，从而影响规制决策。

在我国，政府规制的能力总体不高。

目前我国的政府规制存在目标偏离，需求与供给失衡，规制机构设置不合理等现状。

鉴于此，本文从公用事业管理入手，结合其民营化大背景，探讨如何更为有效地开展公用事业管理民营化过程中政府规制问题，以期推动我国公用事业管理发展。

关键词：

公用事业，市场化，政府规制

ABSTRACT

Utilityreformisaninevitablehistoricaldevelopmentofpublicutilitiesreformdirectionismarket-oriented,whereprivatizationisthebasisofeffectivecompetitionisthekeytogovernmentregulationprotection,theyshouldcoordinatethedevelopment,therebyenhancingtheabilityofgovernmentregulation.Themarket-orientedreformsoftheutilitiesneedgovernmentregulationfortheprotectionofboththeneedforthegovernmenttorelaxtheregulation,butalsoneedtoregulateremodeling.Governmentshould,asfaraspossible,theuseofeconomicinstrumentsandregulatorymeans,toplaya"catalyst"and"escort"business,ratherthansimplemarket.Inreality,thegovernmentwillfacetheproblemoflackofinformation,andthusaffecttheregulatorydecision-making.Overall,theabilityofgovernmentregulationinourcountryisnothigh.China'sgovernmentregulationexiststargetdeviatefromtheimbalancebetweendemandandsupply,regulatoryagenciessettingunreasonablesituation.Inviewofthis,westartfromthemanagementofpublicutilities,combinedwithitsprivatizationbackground,toexplorewaystomoreeffectivelycarryoututilitymanagementprivatizationprocessofgovernmentregulation,withaviewtopromotingthedevelopmentofChina'spublicutilities

managementdevelopment.

Keywords:

Utilitymarket，Government，Regulation

目录

1引言1

1.1研究背景与研究意义1

1.2国内外研究现状1

1.3研究内容与研究方法2

2公用事业民营化概述4

2.1公用事业民营化的背景4

2.2政府公用事业管理现状分析5

2.3公用事业民营化发展作用6

3公用事业民营化与政府规制8

3.1公用事业与政府规制8

3.2政府规制对公用事业的影响10

3.3政府规制对公用事业民营化的影响10

4公用事业民营化中政府规制的重构13

4.1推进定价机制改革，提高管理效率13

4.2推进管理体制改革，保障公共服务分配公平13

4.3明确政府规制主体，有序推进公共事业民营化13

4.4加强规制约束，规范公用事业民营化14

5结束语16

参考文献17

致谢19

公用事业民营化规制问题的思考

徐婕Y31093004

1引言

1.1研究背景与研究意义

当世界民营化大师萨瓦斯在20世纪70年代首次建议，透过竞争程序雇用私人公司承包市区环卫工作以提高工作绩效时，该提议被视作异端想法遭到了美国市政府官员的激烈抨击。

然而，在随后的30年里，一方面是经济发展带来公共服务需求的与日俱增，另一方面却是政府机构膨胀导致的公共服务供给低效率；一方面是民营企业的迅速崛起，另一方面却是国有公用事业部门的惨淡运营。

这一切使得公用事业部门的政府主导地位开始动摇，公用事业民营化改革逐渐在全球范围内蓬勃兴起，进而引发了政府治理模式的全面变革。

自公用事业民营化运动在我国开展以来，我国政府逐渐摒弃了垄断性的公共产品和服务的直接生产模式，采用合同承包、特许经营、对外出售等多种民营化方式来实现公共服务的多元供给，期望满足公众日益增长的社会需求。

与此同时，当我们认真审视今天的公用事业服务现状时不难发现，城市水荒、电荒、气荒等问题仍然存在，电信收费投诉率一直高居不下，城市公共交通人满为患。

可以说，当前公用事业民营化进程中暴露出的一系列问题，很大程度上都与政府规制的缺位、错位和越位等政府“规制失灵”问题相联系，是政府规制改革落后于公用事业民营化发展的结果。

公共管理的理论研究和西方国家公用事业民营化的成功实践表明，政府对公用事业规制的治道变革，是公用事业民营化的政治基础。

合理有效的政府规制是公用事业民营化成功的关键。

由此可见，构建适应我国公用事业民营化需求的政府规制体系对于我国公用事业未来的发展意义重大。

为此，笔者通过对当前我国公用事业管理现状与民营化进程进行研究，分析其中存在的问题，并结合政府职能转变提出针对性的解决对策，为我国公用事业发展具有十分重要的积极意义。

1.2国内外研究现状

国外对政府规制理论的研究发展地较为成熟，其中有代表性的就是维斯库斯的《反垄断与管制经济学》，他指出，政府规制理论的发展经历了三个阶段，一是实证理论的规范分析（NormativeAnalysisasaPositiveTheory，NPT），二是规制俘获理论（CaptureTheory，CT），三是规制的经济理论（EconomicTheoryofRegulation，ET）。

后来，政府规制理论又经历了两个重要阶段：

可竞争市场理论（TheoryofContestableMarkets）和激励规制理论（IncentiveTheoryofRegulation）。

相对于国外而言，我国理论界对政府规制理论的研究起步较晚。

从研究现状来看，我国政府规制理论研究大致可以分为3个阶段：

介绍引入期、研究发展期和理论形成期。

国内关于政府规制理论的研究尚处于介绍引入期和研究发展期，还未进入理论形成期。

我国政府规制理论研究的成果突出体现在结合我国国情的规制理论研究。

研究成果主要集中在以下3个方面：

我国经济转轨条件下的政府规制问题；我国政府规制的改革问题以及政府规制的效果。

一般认为，政府规制的目的是为了增进社会福利，但在具体的执行过程中，规制能力有不尽人意之处。

原因在于，首先是市场失灵在不同的国家和不同的时期会有不同的表现，人们对此的认识会存在分歧，而且规制政策法规的改变存在“滞后”；其次是政府规制的目的不一定出于对公共利益的考虑，或出于公共利益的考虑的规制不一定得到有效执行；最后，规制者和被规制者的信息不对称也是造成规制能力低下的原因。

因此，如何提高政府规制能力将是下一阶段规制理论研究的主题。

目前，我国政府规制理论研究正处于繁荣发展时期，这主要表现在“6个不断增多”上：

一是研究机构不断增多，二是研究人员不断增多，三是学术活动不断增多，四是研究成果不断增多，五是课题不断增多，六是涉及学科不断增多。

我国政府规制理论研究有待深化的方向主要是“5个加强”：

一是加强基础理论研究，将现存理论进一步深化。

二是加强对我国不完善市场经济时期规制改革的研究，尤其是对规制改革模型、改革方向和路径、规制机构的设置、我国规制改革的历史和现实特殊性的研究。

三是加强规范分析，尤其是加强对政府规制目标的分析。

四是加强对提高规制有效性的研究，尤其是加强对制度建设对规制有效性的作用分析。

五是加强定量分析，尤其是加强规制的成本收益分析、规制影响评估等方面的研究。

1.3研究内容与研究方法

一、研究内容

本文以公用事业民营化为研究范畴，意在通过对的公用事业民营化的阐述，分析公用事业民营化对政府规制的需求和当前我国公用事业民营化中政府规制失灵的表现，并就此探索公用事业民营化进程中的政府规制的对策与途径。

本文研究共分五个部分。

首先，是绪论，在阐述本文的研究背景与研究意义的基础上，梳理国内外有关公用事业民营化中政府规制的相关研究，并对文中研究所涉及的内容与所使用的研究方法进行交代。

其次，是公用事业民营化概述，重点阐述公用事业民营化的背景和我国政府公用事业管理现状，分析公用事业民营化对政府规制的需求。

再次，是公用事业民营化中政府规制失灵分析，从经济性规制失灵、社会性规制失灵和政府内部性规制失灵三个方面分析我国公用事业民营化中政府规制失灵的表现。

第四，是公用事业民营化中政府规制的重构，针对当前我国公用事业民营化政府规制失灵的表现，提出提高管理效率、保障公共服务公平以及明确政府规制主体地位等三个途径重构公用事业民营中政府规制。

最后，是结论，对全文研究进行总结，提出研究不足与展望。

二、研究方法

本文所用到的分析方法主要有以下几种：

（1）文献法。

本文研究中，笔者查阅了大量的资料文献，对国内外公用事业管理、政府规制及公用事业民营化相关文献进行深入了解，并在阐述公用事业相关理论的基础上，提炼本文的研究思路，继而展开本文研究。

（2）访问调查法。

本文研究中，笔者为更深入了解当前公用事业民营化的社会反映，通过与普通市民访谈方式，了解民众反映与疑虑，分析其可能存在的问题，从而使本文的研究能够建立在丰富的第一手资料上，使论据更充分，论证更有力，对策更为切实可行。

（3）案例研究法。

本文-------为案例，了解公用事业民营化政府规制失灵可能带来的负面影响，分析当前公用事业民营化政府规制失灵存在的风险，继而提出可行性的对策建议。

2公用事业民营化概述

2.1公用事业民营化的背景

公用事业民营化经历了一个非常曲折的发展过程，最开始出现时，许多理论家特别是政治家对其并不认可，提出其是破坏公用事业发展，将对社会公平造成巨大冲击的谬论。

但在西方国家的政府再造运动推动下，公用事业民营化逐步成为公用事业改革的理想做法。

分析公用事业民营化，可以看到其既有理论上的推动，也有管理实践的需要。

一、公用事业发展的现实困境

二战后，西方社会迎来了经济发展的持续调整增长期，直到上世纪六十年代末，繁荣期结束，随之而来的是高通胀、高失业率、低经济增长。

经济发展的停滞导致二战后备受推崇的凯恩斯主义的宏观调控做法受到质疑。

经济发展的低增长率，不仅让政府陷入财政困境，同时也暴露了政府机构效率低下和对社会需求响应缓慢的毛病，特别是政府在经济领域干预能力的下降，更使其保持在公共服务领域的垄断地位受到极大的冲击。

当时的社会，经济多年的高速增长，人口急剧增加，加之社会进步带来的人们享受公共服务的需求大大增加，对当时的公用事业管理提出了更大的挑战。

政府能力的有限与公众对公共服务需求的无限，成为公共服务领域的突出矛盾，并且有不断激化的趋势。

由于当时的公用事业由政府独家经营，只能由政府进行投资兴建新的公用事业公司。

但很显然，这种政府单一的投资方式和政府财政情况的日益糟糕，使政府投资公用事业远远跟不上公众的现实需要。

正是在这种情况下，以英国为代表的西方国家开始允许民营资本投向公用事业，并对一些经营不善，公众反映不好的公用事业进行接管。

与西方国家的公用事业政府独家经营陷入困境的同时，拉美国家也经历了这样的过程。

由于拉美国家相继出现国家预算失控、公共债务高企，政府根本无力投资公用事业，给民营化迎来了机会。

巨大的困境，使政治家们开始思考是不是应该将公用事业的管理让位给民营资本，更应该直面政府在公用事业领域的失败，继而只做监管人，而不是经营者。

除了政府财政的困境，私营经济的快速发展也是公用事业民营化的重要催化剂。

上世纪七八十年代，西方的法国、英国等国家的公用事业国有企业，都出现了巨大的亏损，每年需要投入的财政支持资金高达数十亿、数百亿美元。

而私营企业却凭借着广泛的融资渠道、灵活的市场反应和先进的管理制度，在竞争性服务中表现突出，它们对于直接面向广大国民的公用服务领域，充满了渴望。

正是在这样的社会背景下，公用事业民营化开始了其步伐，并大踏步前进。

二、新理论为公用事业民营化大力推动

在凯恩斯主义受到越来越多质疑的同时，理论界针对政府在公共服务领域的焦头烂额，展开了不断的分析与探索。

上世纪八九十年代，在新经济与新政治的推动下，公共服务领域出现许多新的理论。

这其中以布坎南为代表的公共选择学派、以科斯为代表的产权学派、以拉弗尔等为代表的供给学派、以加尔布雷斯为代表的新制度学派等理论思潮最具有代表性。

这些学者从不同角度阐述了政府公共服务管理领域出现巨大困难的原因，纷纷提出政府作为公共服务领域唯一经营者与所有者，与新经济存在许多不适应之处，而且现有制度已很难解决的困难，特别是公共服务领域的国有企业都出现大额亏损，更表明了除非从制度上进行改变，否则难以有根本好转。

这些流派的理论家围绕如何解决问题提出了新的管理对策。

在这过程中，一些理论对公用事业管理的民营化改革产生了巨大的影响，突出的有公共选择理论、可竞争市场理论以及委托代理理论。

2.2政府公用事业管理现状分析

公用事业主要是与公众生活密切相关、与国民经济息息相关的领域，它是城市经济社会发展的载体，对于公共利益的分配、社会公众的生活质量、城市的经济发展支撑都具有十分重要的影响。

从当前我国政府公用事业管理领域来看，公用事业主要包括了城市水电气供应、公共交通、电讯通信、国民交通、城市环境、绿化以及基础设施等领域。

改革开放以来，在行政体制改革和经济体制改革的推动下，我国城市化进程加速，整个社会对公共服务领域的需求也大大增加。

进入二十世纪以来，公用事业管理领域开始出现民营经济甚至是外资的身影，推动了公共事业管理。

但由于公用事业的特殊性和长我以来的管理惯性思维，对管理体制并没有触及，政府公用事业管理存在一些日益突出的问题，主要表现在以下几个方面。

一、公用事业管理效率长期低下

公用事业采取的是政府投资，国有企业管理，政企不分，企业正常经营要受到政令指挥，使公用事业的国有企业更多只是考虑如何讨政府开心，而非公众开心。

而且由于投资来自财政资金，亏损有财政资金填补，企业没有利润目标，成本控制没有动力，导致公用事业管理效率低下。

二、公用事业竞争乏力

公用事业的政府国企管理体制，使公用事业的国有企业没有竞争压力，干好干坏都是独家经营，旱涝保收。

行政性垄断，没有竞争压力，公用事业的国有企业不仅没有技术创新的动力，更进一步因为成本费用的不受控制而造成社会资源的浪费，最终使公众的公共服务大大减少。

三、公用事业投资不足，难以满足公众现实需要

在大多数的城市，受制于传统思维，政府依然在公用事业投资中扮演着主角。

而快速发展的城市化，使我们的公用事业发展需求十分旺盛，财政支出的限制，使不少城市根本无力承担大规模的公共事业投资，人为造成了公众需求与公共服务上的巨大缺口。

在一些城市，由于公共服务的滞后，使许多企业生产受到影响，公众生活受到制约，造成了整个社会的巨大损失。

四、管理腐败频发，资源寻租现象严重

公用事业管理权的在政府，而掌握经营权的公用事业服务部门，同样依附于政府，是真正的政企合一，二者紧密联系在一起，政府主管部门从企业获利，而企业同样可以从财政支出上得到优惠。

特别是公用事业垄断经营，给管理者资源寻租现象，用公众资源获取私人利益，与当前大力开展的反腐倡廉极不相符。

2.3公用事业民营化发展作用

公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础,与公众切身利益直接相关,其质量的好坏直接影响着公众生活水平和国家经济发展与社会稳定,如果仅仅依靠政府出资兴办或给低价格高补贴的政策,将导致财政负担加重、公共服务质量低下等各种问题制约经济发展,因此民营化成为必然。

一民营化效率分析。

政府在提供公用事业产品时,由于缺乏竞争压力,没有降低成本的激励机制,缺乏监督信息等原因必然造成供给低效,影响政策执行的结果,有可能使好的政策产生恶的结果,从而导致政府失败。

而公用事业民营化可以打破行业垄断,培育这一领域的竞争市场,改善其服务质量,提高公用产品供给效率,使公用事业发挥最大效用

二.政府职能分析。

民营化有利于实现管理理念的战略性调整。

从政府的管理理念来看,逐渐放弃官僚型政府方式确立企业型服务型政府方式,把现代企业管理理念引入到政府管理中来,将政府的管理过程引入竞争机制。

公用事业民营化可以促使政府由执行者转变为决策者,公用事业民营化减少了政府的活动范围,使政府从直接提供公共服务,直接干预社会的琐碎事务中摆脱出来,将主要精力集中于制定政策法规、市场监管等间接管理上来,这样政府的管理范围变小,政府职能才能真正转变。

三.财政效应分析。

由于政府的活动大都不计成本,而且即使计算成本也很难做到精确,这有形或无形地促使政府部门对公用物品的供给会超出社会财富分配时所需的数量,因而导致社会资源的浪费。

另外,由于政府官员不能把利润占为己有,加上公用物品的成本与收益难以测定,所以与企业经理不同,政府官员的目标并不是利润最大化,而是规模最大化,以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围,这势必导致机构臃肿,人浮于事,效率低下,财政负担不加重。

公用事业民营化可以减轻政府的财政压力,盘活资产,为公用事业现代化建设开辟新的财源,既可以从根本上减轻政府的财政补贴,有利于公用事业转亏为赢,又可以取得一大笔财资金。

3公用事业民营化与政府规制

3.1公共事业与政府规制

关于公共事业与政府规制的关系，主要有以下三种理论。

一、公共利益理论

这一理论认为，政府规制是对市场失灵的回应。

其假设政府规制的目的是通过提高资源配置效率，从而增进社会整体福利。

在这一理论下，政府规制是对公共需求的反应，是一种符合累托最优原则，针对社会公正和效率需求的有效反应，它针对的是私人行为的公共政策，其依据是公共利益，通过制定相关政策，从而监督受规制的企业避免垄断或滥用权力，进而保护公共利益不受损害。

二、部门利益理论

该理论由施蒂格勒在1971年提出，与公共利益理念相对应，认为政府规制是政府机构站在某一特殊集团利益的角度所提出，而非公共大众。

这理论的假设基础是：

政府行政权力会被利益集团说服为其服务、规制者本身就是“经济人”，会理性选择有助于其利益最大化的行为、政府规制是适应利益集团利益最大化的产物。

从这个角度来看，政府规制实际上是产业发展和利益集团的需要，并根据这种需要而进行的有意识的设计。

三、公共选择理论

公共选择理论认为，政府规制过程，实际上是希望规制方（消费者）和被规制方（企业）通过市场交易的原理，进行讨价还价的过程。

这一理论基于“经济人理论”的假定，提出要把政治市场的公共选择与经济市场的个人选择融合在一起，成立“经济人”模式，并提出市场经济下政府干预行为的局限性也就是政府失灵问题，是公共选择理论的核心。

公共选择理论着重分析了政府机制下的个人决策行为和市场机制下的个人决策行为的不同，这对于理解政府的决策过程和特点是极其有益的。

3.2政府规制对公共事业的影响

一建立与完善有关民营化的法规政策体系，公共事业行为城市公用事业民营化的法规政策，在政策层级上涉及国家层次的法规政策、省级层次的法规政和城市政府的具体法规政策;在法规政策内容上，涉及社会经济、政治、法律和政府管理体制等方面，在经济领域又涉及产权制度、财政、税收、价格和投资等。

因此，为促进城市公用事业民营化的有效性，应形成纵向一体化、横向协调的法规政策体系。

从长远的角度看，这一法规政策体系，从纵向上由全国人大制定《城市公用事业法》或类似的法律，对适用全国城市公用事业的基本问题、改革导向等做出法律规定。

它可作为城市公用事业的法规政策体系的核心。

在此法律的基础上，可由国务院出台有关行政法规，对主要城市公用事业改革（包括民营化）、管制制度等重要问题做出规定。

必要时，由国务院城市公用事业相关部委（主要是住建部）制定有关规章，对城市公用事业的一些技术标准问题（如城市公用事业民营化的特许经营制度等）做出规定。

在地方政府层级上，根据国家的法律法规政策和本地的实际情况，由省级政府制定相关的地方性法规。

城市政府根据上级法规政策及本城市的具体特点制定促进城市公用事业民营相关地方性法规政策，作为实施细则。

整个法规政策体系对城市公用事业民营化的实施程序、准入制度、定价制度和管制制度等做出详细的规定，从而使城市公用事业民营化具有明确的法规政策准则，使政府对民营企业实行有效管制具有法规政策依据，这样才能保证城市公用事业民营化的规范有序。

二．明确城市公用事业的管制机构及其职能

在城市公用事业实行民营化后，客观上要求对原有城市公用事业管理体制进行重大改革，城市政府必须转变政府职能，设立与城市公用事业民营化相适应的管制机构，政府通过管制机构对具有独立市场主体地位的民营企业实行间接管理。

这要求城市政府制定有关法规政策，以明确城市公用事业管制机构的地位，为管制机构实行有效管制提供法规依据，打破原来多个政府部门分割管制职能的格局，授予管制机构实行有效管制所需要的管制权力。

而管制机构的各种权力是通过其具体职能反映与实施的。

主要职能包括:

制定具有普遍适用性的行为规则和管制标准;颁发和修改企业经营许可证;实行市场准入管制;制定和监督执行管制价格;监督并惩处企业的不正当行为;调查和公开信息，等等。

同时，城市政府还需要建立由社会各方组成的社会监督机构，促使管制机构客观、公正和高效地履行其管制职能。

三.加强对城市公用事业的政府责任

城市公用事业民营化只是改变了城市公用产品提供的方式，即由原来的政府（国有企业）直接提供转变为由市场（民营企业）提供。

从城市公用事业的基本特征看，它在城市经济发展和社会生活中具有基础性地位，其提供的产品和服务是城市生产部门进行生产和人民生活的基础性条件。

这些产品和服务，不仅是城市居民的生活必需品，需求弹性较小，而且是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品，具有公益性的特点。

同时，城市公用事业是由众多行业集合而成的综合系统，并作为一个整体系统提供其特殊的产品和服务，其建设和经营都要从整体上考虑。

仅仅这些特征就决定了政府在城市公用事业建设和发展中具有不可推卸的重要责任。

城市公用事业民营化后，并不能减少政府责任，恰恰相反，在许多