政府购买学前教育服务的困境及对策以上海浦东新区为例.docx
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政府购买学前教育服务的困境及对策以上海浦东新区为例
政府购买学前教育服务的困境及对策——以上海浦东新区为例
摘要：
自2010年起，国家开始注重学前教育的发展，开始尝试政府购买学前教育服务这种方式的地区也随之增多，相应的许多问题也随之诞生。
虽然通过这种方式“入园难”的问题得到了初步解决，但是依然无法完全满足所有民众的教育需求。
因此本篇论文通过分析和研究我国上海市浦东新区政府购买学前教育服务的具体情况，分析发现政府购买学前教育服务的过程中存在的主要问题，即政府购买学前教育服务方式单一、教育组织发展不充分以及缺乏有效的评价标准和监督机制，本人针对这些问题，总结实践经验，最后提出政府要引入竞争机制、发展教育社会组织以及建立健全的监管评估机制的策略，以此来解决政府购买学前教育服务存在的问题。
关键词：
政府购买；学前教育；公共服务
Thedilemmaofgovernmentpurchasingpreschooleducationserviceanditscountermeasures—TakeShanghaipudongnewareaasanexample
Abstract：
Since2010,thecountrybegantopayattentiontothedevelopmentofpreschooleducation,andthenumberofregionsthatstartedtotrythegovernment'spurchaseofpreschooleducationserviceshasalsoincreased,resultinginmanyproblems.Althoughtheproblemof"difficultyinenteringthekindergarten"hasbeenpreliminarilysolvedinthisway,itstillcannotfullymeettheeducationalneedsofallthepeople.SothispaperthroughtheanalysisandresearchofShanghaipudongnewareagovernmentpurchaseofpreschooleducationservices,analysisfoundthatgovernmentpurchaseofpreschooleducationservices,themainproblemsintheprocessofthegovernmentpurchaseofpreschooleducationservicemodesingle,inadequateeducationorganizationdevelopmentandlackofeffectiveevaluationstandardandsupervisionmechanism,tosolvetheseproblems,summarizethepracticalexperience,andfinallyputforwardthegovernmentshouldintroducecompetitionmechanism,developeducationandsocialorganizationtoestablishandperfectthesupervisionevaluationmechanismstrategy,inordertosolvetheproblemsexistinginthegovernmentpurchaseofpreschooleducationservices.
Keywords：
governmentpurchases;Preschooleducation;publicservice
1绪论
1.1研究背景
随着经济的发展，社会大众越来越关注学前教育的发展，国家也开始重视起来，并加大了财政的投入力度，但相应的社会大众对于优质学前教育的需求也随之增加，随之诞生了“入园难”、“入园贵”等问题，而且目前我国的学前教育资源仍无法满足社会大众对于学前教育的实际需求，这些问题给学前教育的发展和生产带来了相当大的压力。
特别是在国家开放二胎政策之后，这几年新生幼儿的数量激增，使得学前教育受到更严峻的挑战。
要如何解决这些问题以及政府层面应该采取哪些有效措施，这些都是社会大众关注的重点。
上海市浦东新区政府购买学前教育服务取得了一定的成效，也是我国比较典型的政府购买学前教育服务的成功案例，但其仍存在许多问题。
因此本篇论文对浦东新区政府购买学前教育服务的内容、方式、规模等进行研究，并阐明其存在的主要问题，提出相应的解决问题的对策。
1.2国内外研究综述
1.2.1国外研究现状
（一）政府购买学前教育服务相关法律
英国在80年代就开始关注学前教育的发展，颁布了许多与学前教育相关的法律法规，例如《儿童保育法》、《儿童保育十年战略》等，但进入现代后，英国在教育方面的发展变得较为缓慢，并且没有将学前教育与义务教育融合在一起。
法国一直以来都很注重学前教育的发展，颁布过许多关于学前教育的法律，其中《宪法》和《教育基本法》是用于规范学前教育，《教育法典》则将学前教育与义务教育相联系，不仅对学前教育实行免费，并且将教育组织与公立教育系统地融合。
美国在其第三次教育改革之后更加关注学前教育，为了学前教育的公平以及推动它稳定发展，美国政府发布了许多关于学前教育的法律，例如《不让一个儿童落后法》、《2000年目标：
美国教育法》等。
（二）政府购买学前教育服务的形式及取得的效果
科尔曼（1982）做了一项关于学前教育的研究，他将公办园与民办园的效能进行了比较，发现民办园在各个方面的表现都更加优异，因此，他认为民办园应与公办园享受平等的待遇。
Georgia（2010）认为可以将公办民营的模式引入政府购买学前教育服务中，政府先统一与承接方签订合同，委托承接方管理公办幼儿园，服务的承接方一般为教育组织或企业，然后政府再通过购买学位的方式，让教育组织或企业来为社会大众提供学位政府。
这一模式是政府与承接方双方签订合同协议，并根据合同协议的内容相互协作，对公办幼儿园的日常运营、资金统筹安排以及运行机制进行管理，还可以从私立机构购买学校的管理权和课程，规范和监督其教学管理活动[11]。
托马斯.格拉提（2012）以西维吉尼亚的学前教育为研究对象，调查了西维吉尼亚学前教育的参与率，分析数据后发现西维吉尼亚的学前教育已经很普及，还有农村的学前教育发展也取得了一定的成效[12]。
1.2.2国内研究现状
（一）关于学前教育发展的研究
刘占兰（2009）对我国学前教育的公益性和教育性进行了研究，并指出发展学前教育的前提是其具有公益性，但我国的学前教育的公益性正在逐渐消失，这导致许多严峻的问题出现，因此我国政府必须明确学前教育的公益性及教育性，从而推动学前教育的发展[1]。
王海英（2011）认为政府、市场和社会公众都是学前教育的供给主体，它们与学前教育之间的联系是多元的，存在以下四种关系：
单中心权力导向、单中心需求导向、多中心权力导向和多中心需求导向[2]。
王善安（2012）针对我国学前教育的现状进行了研究，发现了其中一个主要问题是资源分配不均，公办园与民办园不能平等享受政府提供的资源，大部分优质资源都流向了公办园，而民办园由于无法享受到政府的财政资助而导致其教育质量水平不高，破坏了教育公平性。
为了保护教育的公平性，政府可以通过购买学前教育服务的方式，提高教育资源贫乏的幼儿园的质量水平[3]。
（二）关于政府购买学前教育服务存在问题与政策建议方面研究
王洪兵（2013）将美国的政府购买学前教育服务模式与我国的进行对比，发现我国的政府购买学前教育服务模式存在明显的不足，并根据我国国情并借鉴美国的模式提出了改进的对策，认为我国应该强化政府的职能、设立专门的管理机构、引入竞争机制、完善监督评估机制等[4]。
付欣悦（2014）从财政和管理两个角度对我国学前教育服务进行研究，并发现存在资金划拨不均等、政府财政职责没有理清等严重的问题，针对这些问题，他认为应该建立专项资金对学前教育进行扶持，另外还要对学前教育进行分区管理[5]。
（三）关于政府购买学前教育服务实践的研究
雷淑贤、王海英（2011）选取了苏州工业园政府购买学前教育服务的状况作为研究对象，通过对其相关政策的分析，发现苏州工业园政府在政策额制定及实施上都很符合规范，但在幼儿教师的福利及培训方面还待加强，政府需采取措施进一步完善政策[6]。
丁秀棠（2015）从理论和数据两个角度全面分析了北京两个地区的教育券政策，发现此政策的实施成效很好，并指出这个政策在运作中存在的问题，针对这些问题提出了解决的对策，这给我国其他地区提供了很好地借鉴[7]。
1.3国内外研究评述
国外比较早尝试政府购买学前教育服务这种模式，无论是在理论研究还是实践经验上都比我国要丰富多样，因此我国可以分析和研究国外政府购买学前教育服务的具体情况，并从中得到启发。
不过西方国家的政策不一定适用于我国，还要根据我国在经济发展、实际国情等方面的具体情况转变购买服务方式，将政府购买学前教育服务中国化，选择最适合我国各地区的购买服务方式，因此我国地区政府应因地制宜选择最合适的购买方式。
现阶段我国已经有很多关于政府购买学前教育服务的研究理论和实践经验，也取得了许多很好的成效，而且还对相关实践成功的经验进行了总结和推广。
其中2015年丁秀棠就对北京两个地区的教育券模式进行了研究，发现这种购买学前教育服务的方式实行效果很好，也为其他地区提供了很好地参考和借鉴。
但是其未必适用于任何地区，在政策实施的过程也会出现问题，不同的地区应针对当地的发展情况采用不同的购买教方式。
因此笔者本文将以一个经典案例-上海浦东新区政府购买学前教育服务政策展开研究，针对政府购买学前教育服务所存在的问题进行探讨并提出相对应的解决方法。
1.4研究方法、思路
1.4.1研究方法
本文具体使用了文献研究法、理论分析法、案例分析法等方法。
（一）文献研究法
文献研究法是针对要研究的问题进行文献收集、文献整理等工作，对同类研究的文献进行分析整理，归纳出有利于研究工作的资料。
本文对政府购买学前教育服务进行了较全面的检索与研究，为本文的理论基础工作做了充分的准备。
从文献研究中发现，通过政府购买学前教育服务这种方式初步解决了我国学前教育的许多问题，但目前依然存在许多问题。
因此本论文着眼于研究政府购买学前教育服务所存在的困境，对上海市浦东新区政府购买学前教育服务的运行模式、存在的困境进行研究，并提出改进的政策，是我们这次研究的主要方向。
（二）理论分析法
理论分析法是指在一定的理论指导下，本文的基本理论是政府购买公共服务、公共产品理论和新公共服务理论。
结合实际事例对研究的问题或现象进行归纳总结，本文是将基本理论与上海市浦东新区政府购买学前教育服务的实例相结合，从而发现浦东新区在政府购买学前教育服务运作过程中存在的问题，并提出相对应的解决方法。
（三）案例分析法
案例分析法首先要根据研究的目的选取具有代表性的事物作为研究的对象，再收集选定研究对象的相关资料并进行系统地整理，最后按照整理的资料进行专业分析。
1.4.2研究思路
本文的第一部分首先阐述了研究的背景，详细说明进行此研究的必要性。
再通过对国内外研究现状的整理，让读者了解此项研究的发展水平，从而明确本文的研究方向和内容。
第二部分是进行研究的理论基础，第三部分是以上海浦东新区为案例分析政府购买学前教育服务的现状、购买的内容、实施的过程以及面临的困境，针对这些内容，提出相应的可靠的对策建议。
本论文研究的核心内容是上海市浦东新区政府购买学前教育服务的政策，包括购买的对象、购买的方式、购买过程存在的问题等，通过这一系列的分析阐述清楚政府购买学前教育服务政策执行的过程以及存在的困境。
2基础理论介绍
2.1政府购买公共服务
政府购买公共服务是在市场机制的作用下，政府将一部分自己管理的、成本较高的公共服务事项转交给社会组织或企业进行管理，并且政府应按照合同规定的向社会组织或企业支付相应的费用。
2.2公共产品理论
所谓公共产品是指在任何人对该种产品进行消费同时又不会使其他人对该种产品的消费减少，除了公共产品，还有私人产品和准公共产品，准公共产品介于公共产品与私人产品两者之间，学前教育属于准公共产品，因为学前教育需要依赖于政府，同时还可能需要民间组织的投资。
2.3新公共服务理论
新公共服务理论是传统政府行政研究的创新，该理论以公民权为核心，强调公共服务的消费者不仅是“顾客”，更重要的是“公民”。
并将社会公众力量作为公共行政的基础。
新公共服务理论更加重视民主价值和公共利益。
3浦东新区政府购买学前教育服务的现状
3.1政府购买学前教育服务的具体内容
目前上海市浦东新区政府购买学前教育服务的内容较全面，但主要以补助形式对学前教育进行购买。
首先是委托管理服务，政府通过购买服务的方式委托教育社会组织进行学校管理，将优质的教育资源进行委托管理。
其次是购买教育评估服务，浦东新区政府会将教育评估工作转交给专业的教育评估机构，评估的对象包括民办幼儿园和其他各类教育中介机构，评估的标准一般包括办学资质、标准以及学校设置条件等。
再者是购买学位，即政府向民办园或教育社会组织购买学位。
浦东新区为确保地段生能够以公办园的收费标准进入学校就读，采取场地费用减免或经费补贴，而为了保障农民工子弟也能顺利就读幼儿园，政府会采用政府拨款或资金补助的形式予以援助。
3.2教育市场的发展
浦东新区为了很好地保护教育市场制定了许多关于政府购买学前教育服务的政策，但关于提高购买学前教育服务质量的政策却少之又少，这容易导致政府购买服务的过程中出现的问题无法得到解决。
浦东新区购买的对象都是公建民办性质的幼儿园，政府会采取对办学场地租金的减免以及对地段生进行补贴等方式以此来促进民办教育的发展，因此浦东新区的民办学前教育发展较快，目前浦东新区的民办幼儿园已有114所，比上年增加5所。
在数量上与公办园的差距逐渐缩小，幼儿园总共招收新生4.15万人，幼儿园幼儿数量总共为12.94万人[8]。
并且随着浦东新区第三期学前教育三年行动计划的实施，新区的政府还将加强财政的投入，浦东新区政府在购买学前教育服务上预算支出1.7亿人民币，扩大惠普性民办园的建设，计划在未来三年普惠性学前三年教育覆盖率能达到85%。
3.3学前教育的供需矛盾
随着教育发展机制的转型，社会公众对于教育的需求不再局限于基本的教育，而是追求公平、优质和多元化的教育。
因此社会公众对学前教育的需求与教育资源不足的矛盾仍待解决。
早期浦东新区由于地段生政策导致每年几百万的外来务工人员子女享受不到政府购买学前教育服务政策的支持，同时由于经济条件的限制，很多孩子都只能就读于管理和师资等方面都不合格的民办幼儿园。
因此外来务工人员子女的学前教育公平问题也得到了重视。
政府开始出台资金补贴或减征民办园的相关费用等政策来保障外来务工人员子女能够进入幼儿园学习[9]。
目前浦东新区公（民）办幼儿园数量为311所，被评为上海市一级幼儿园和浦东新区示范幼儿园有34所。
这个数量并不能完全满足学前教育的供需问题，因此仍需增加惠普性资源供给，改善办园条件，满足基本保育教育活动需要。
4浦东新区政府购买学前教育服务存在的主要问题
4.1政府购买学前教育服务的方式单一
浦东新区政府购买学前教育服务的方式主要是合同制与直接补贴式，这种购买模式属于非竞争模式，政府直接与选择要购买的对象按照规定的程序签订合同，“购买对象”按照合同约定履行职责[10]。
浦东新区政府的购买对象一般为民办幼儿园和教育社会组织，其他社会组织由于受到行业发展条件和资质的限制无法进入到购买活动中，从而导致政府购买学前教育服务模式单一化。
这种模式下容易导致教育市场缺乏竞争性，无法保证购买到质量最优的产品。
4.2教育组织发展不充分
目前，浦东新区的教育社会组织自身无法发展，需要以公办园作为发展基础，因为其师资主要来源于公办园，同时还需政府提供一定的财政资助。
另外，由于教育社会组织属于民办非企业组织，决定了它的非营利性，没有市场化盈利，教育组织就缺少了发展的动力，对教育社会组织的稳定发展会造成一定的影响。
当教育组织的数量过少，也会对教育市场造成影响，由于形成垄断现象而导致无法很好的构建一个公平良好的竞争环境。
4.3政府购买学前教育服务缺乏有效的评价标准和监督机制
服务效果评价是在购买合同结束或完成具体的服务内容之后，政府依据合同的内容对服务承接方所提供的服务的具体情况作出相应的绩效评价。
构建一个科学、规范的监督机制对于政府购买学前教育服务运作过程是很关键的环节。
首先，监督标准过于模糊。
对政府购买学前教育服务运作过程进行监督，不仅要对承接方的购买绩效进行监督，还要对购买服务的价格、内容及程序进行监督。
在监督的过程，往往由于监督标准过于模糊，而导致对购买学前教育服务的监督过于随意，且承接方提供的学前教育服务的质量水平达不到理想。
其次，没有建立完善的第三方评估机制。
浦东新区的学前教育服务评估机构主要交由政府内部或附属于政府的专业机构负责的，且教育服务的评估人员基本都是教育局的评估专家，这种评估机制很容易由于利益要求等造成不客观、不公正地进行监督。
5浦东新区政府购买学前教育服务存在问题的原因分析
5.1形式较为单一
政府购买学前教育服务有财政补贴、教育券、购买学位、服务外包、公校私办、税收优惠等多种形式，但浦东新区政府主要通过财政补贴的形式购买学前教育服务，此种方式虽然在一定程度上缓解了供需矛盾，但由于限制的条件过多，使得许多幼儿家长和民办幼儿园没能得到政府的资助。
另外，只要满足条件的民办园及幼儿家长就能够得到政府的资助，使得教育市场失去竞争性，再加上浦东新区政府对民办园没有完整的监督和评估体系，因此民办园无法参与公办园的竞争，会打击民办园办学的积极性。
5.2民办园的质量参差不齐
首先，民办园的办学条件和资质水平不一。
浦东新区内有些民办园拥有较为先进的学前教育资源，因为其投入的资金数量较多，少数民办园在办学条件及资质上甚至超越了公办园。
但也有些民办园学前教育资源较为落后，师资队伍薄弱，管理水平低下，甚至达不到基本的办学条件，这些民办园不利于幼儿的身心发展及学习进步。
其次，民办园的学前教育资源无法满足社会大众的实际需求。
随着经济的发展，社会大众开始追求公平且优质的学前教育，对民办园的要求也更高，但仍有少数民办园无法达到基本的办学条件，这已经无法满足社会大众的基本需求了。
公办园拥有专业的师资队伍，相对公办园而言，民办园的教师具有非常大的流动性，同时还具有临时性的特征，民公园与公办园在教育质量和水平上无法相提并论。
5.3政府监管不到位
政府要积极对幼儿园的各事项进行监管，包括费用收取、师资配置以及教学管理等方面。
政府需要分配专业并足够的人员对新区各行政区域内的幼儿园的管理进行引导，对其费用收取进行把控，进行合理的师资配置，并对其教学管理进行监督。
政府对幼儿园的监管力度不足，容易造成幼儿园运营不规范等问题，服务质量得不到保障。
对于服务质量和管理水平不高的幼儿园，不仅要提高幼儿园的办学条件，还要增强其师资队伍力量、管理团队能力，并对幼儿园的日常运营管理进行监督。
6解决政府购买学前教育服务问题的对策
6.1丰富政府购买学前教育服务的方式
南京在2011年借鉴美国的经验并结合自身的实际情况开始实行教学券的模式，并出台了南京市学前教育的教育券使用教程，通过财政补贴的方式对每个家庭提供等同的教育费补偿，并实现让幼儿家长自己选择就读幼儿园。
此种方式在一定程度上减轻了幼儿家庭的负担，并且体现了公平的公共服务方式。
浦东新区可以借鉴南京教育券的模式，并结合本地区学前教育发展的具体情况，实行适用于浦东新区的教育券模式。
之前浦东新区政府都是对地段生进行生均补贴，加强其进入民办园就读的意愿，从而推动民办园的发展。
本人认为浦东新区政府可以对所有家庭发放教育券，对所有家庭进行财政补贴，让幼儿家长自愿选择去哪个学前教育学校入读，增强学前教育的公平性。
6.2发展教育社会组织
6.2.1对教育社会组织的发展进行引导
首先，要积极鼓励教育社会组织主动参与购买活动。
目前，我国的教育社会组织仍处于初步发展阶段，许多教育社会组织对于政府购买学前教育服务的了解还不够深入，因此政府应该明白教育社会组织在购买服务过程中的重要性，并增强教育社会组织参与政府购买学前教育服务的主动性。
其次，要积极推动教育社会组织的发展。
教育社会组织逐渐成为提供教育服务的主要力量，因此政府应给予教育社会组织更多的独立发展空间，使其自身有更好的发展，从而推动教育社会组织的发展。
6.2.2加强教育社会组织的自身建设
首先，要加强形象建设。
可以通过积极参与公益活动，通过这种方式在社会大众面前树立一个良好的形象。
其次，要用实力说话，提供优质的学前教育服务。
再者，还要提升教育社会组织自身的专业性，对教育组织内的工作人员进行专业知识培训。
最后，还要增强教育社会组织自身的管理能力，建立一套适合自身的长期有效的自身约束机制是保证教育社会组织能够稳定发展的基础。
6.3建立健全的监管评估机制
首先，监管是必要的环节。
政府可以出台与学前教育相关的法律来规范幼儿园的办学活动，而且地区的行政人员要对幼儿园的日常管理、运行机制以及费用收取进行把控。
幼儿家长可以成立委员会的形式对幼儿园的行为进行监督，还可以利用社会舆论对其进行监督，另外，政府需要及时并全面地公开政府购买学前教育服务的信息，包括购买的流程、范围及情况等。
其次，建立一个完善的评估机制也是很重要的。
对购买的服务进行综合的绩效评估，可以让政府了解服务的完成情况，也可以提高服务承接方完成服务的质量。
为了提高评估的质量，还可以引入第三方评估机制，因为第三方评估机构拥有足够的专业知识并且可以做到公正地进行评估。
另外，还需明确评估的标准，在对购买的学前教育服务进行评估的时候需根据评估的标准为基础。
7结论
我国的学前教育发展日渐成熟，我国越来越多的地区使用政府购买学前教育的方式来解决学前教育的发展问题，但我国的政府购买学前教育服务仍在不断创新，以保证在满足实际需求的同时能够不断提高服务的质量。
本文先阐述了国内外关于政府购买学前教育服务的研究现状，并做出总结。
再说明了本文研究的理论基础，结合上海浦东新区政府购买学前教育服务的案例，分析了它的现状、问题、存在问题的原因并提出相应的解决措施。
研究发现上海浦东新区存在的主要问题为政府购买学前教育服务方式单一、教育组织后发展不充分以及缺乏有效的评价标准和监督机制，针对此问题，写者提出了应该引入竞争机制、加强教育社会组织的自身建设以及建立健全的监管评估机制的解救而方法。
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