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岐山土地利用总体规划

岐山县土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整完善说明

岐山县人民政府

岐山县土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整完善说明

岐山县人民政府

二〇一七年六月

目录

第一章规划调整完善概述1

第一节本轮规划实施条件变化2

第二节规划调整完善的必要性5

第三节规划调整完善过程8

第二章规划调整完善的方向与重点13

第一节规划调整完善的目的13

第二节土地利用战略与主导方向变化13

第三节规划调整的重点内容16

第三章土地利用总体规划中期评估20

第一节规划指标执行情况20

第二节主要规划目标实施不平衡性及分析20

第三节规划实施评估结论及修改建议26

第四章规划基础数据说明29

第一节县域行政区划调整29

第二节基准年土地数据的转换和确定29

第三节土地利用规划数据精度说明31

第四节社会经济发展资料数据33

第五节其他相关规划资料的采用33

第五章规划调整完善主要内容说明34

第一节规划目标调整说明34

第二节土地利用结构调整说明37

第三节中心城镇开发边界划定说明42

第四节生态保护用地布局调整说明43

第五节耕地和基本农田布局调整说明44

第六节建设用地布局调整说明50

第六章规划的论证、协调情况53

第一节公众参与情况53

第二节认真落实规划调整完善目标54

第三节与相关规划协调55

第四节规划方案的可行性分析58

第七章规划图件编绘的说明60

第一节图件种类60

第二节编图资料60

第三节编图数学基础61

第四节编图方法61

第五节规划图件主要内容62

第八章规划数据库更新64

第一节技术流程64

第二节数据更新65

第三节规划方案更新65

第四节缩编及地图综合66

第五节数据库成果更新66

第一章规划调整完善概述

《岐山县土地利用总体规划（2006-2020年）》（简称本轮规划）实施9年来，充分发挥了本轮规划的宏观调控作用，本轮规划在土地管理工作中的综合先导和基础地位基本确立，各级领导、各行各业依规管地、用地的意识不断增强。

本轮规划的实施，促进了全县土地资源的合理利用，保障了社会经济发展对建设用地的需求，使全县城镇规模迅速扩展，交通、市政基础设施和公共基础设施明显改善；设施农业、现代农业、绿色农业快速发展；产业结构调整加快，工业增势明显。

土地生态环境得到有效改善，全县经济社会持续快速健康发展。

岐山县地处宝鸡市东北部，东接西安咸阳，西与宝鸡主城毗连，是连接西咸与宝鸡的重要节点。

陇海铁路、连霍高速、310国道、104和107省道横贯东西，郑西宝高铁在岐山设站，岐山县逐步成为关天经济区“黄金道”上的交通枢纽，成为陕西和西北地区重要的资源承载地和集聚地。

岐山县一直是陕西西部大开发战略的重要区域，宝鸡将蔡家坡作为宝鸡副中心城市，开发力度不断加大。

依托宝鸡市的发展，瞄准战略新兴产业的国际前沿，努力实现结构转变，坚持创新驱动发展，建设成为战略新兴产业发展的聚集区、带动宝鸡市发展的动力引擎。

因此，面向新的发展机遇，城乡之间、乡镇之间、行业之间、区域之间“争地”发展的矛盾将会不断显现。

优化土地利用结构，实现农村、城镇内部空间的协调整合和城乡统筹发展，对全县土地利用结构和布局将提出更高的要求，统筹协调城乡、行业、区域土地利用的难度加大，迫切需要调整完善。

第一节本轮规划实施条件变化

一、经济社会变化

与本轮规划编制基期2005年相比，截至2014年，全县社会经济条件发生了较大变化：

2014年全县常住人口为47.69万人，占宝鸡市总人口的12.71%。

全县生产总值（GDP）为149.10亿元，比上年增长12.1%。

其中第一产业实现增加值为22.54亿元，占生产总值的比重为15.12%，比上年增长5.2%；第二产业实现增加值为86.46亿元，占57.99%，增长14.5%；第三产业实现增加值为40.1亿元，占26.89%，增长8.7%。

结构调整初见成效，三产比例为15.1:

58.0:

26.9。

按常住人口计算，人均生产总值为32199元，非公有制经济增加值为80.73亿元，占全县经济总量的54.15%，比上年提高0.05个百分点。

全县农、林、牧、渔业总产值为37.59亿元，同比增长5.4%。

其中：

农业产值为23.52亿元，同比增长6.30%；林业产值为0.70亿元，同比增长11.00%；牧业产值为11.48亿元，同比增长3.60%；渔业产值0.16亿元，同比下降0.90%；农林牧渔服务业产值为1.73亿元，同比增长5.90%。

全年粮食作物播种面积为72.44万亩，粮食总产为26.58万吨。

全县蔬菜种植面积为12.73万亩，总产量为16.98万吨。

年末园林水果种植面积为14.40万亩，其中苹果8.40万亩，猕猴桃5.20万亩，全年水果总产量为15.85万吨，产值为66824万元。

全县工业总产值为288.24亿元，同比增长16.00%。

其中：

规模以上工业总产值为156.88亿元，增长18.20%；其他工业总产值为131.36亿元，增长14.50%。

在规模以上工业中，重工业完成总产值为137.53亿元，比上年增长18.80%；轻工业完成总产值为19.35亿元，比上年增长14.20%。

重工业在全县规模以上工业中所占的比重达到87.70%。

全县固定资产投资为174.88亿元，同比增长32.9%。

其中：

固定资产项目投资总额为167.8亿元，农户投资为7.08亿元；第一产业投资为14.41亿元，第二产业投资为108.97亿元，第三产业投资为51.5亿元，各产业占全社会固定资产投资的比重分别为8.20%、62.30%和29.50%。

全县生态治理成绩斐然。

化学需氧量排放量为8690吨，氨氮排放量为377吨，二氧化硫排放量为3916吨，氮氧化物排放量为3304吨，主要污染物减排率6.20%。

城镇污水集中处理率99.74%，生活垃圾无害化处理率达到100%，万元GDP能耗为0.8089吨标煤，比上年降低3.63%。

二、政策机遇变化

一是国内发展大环境趋好。

从全国看，国内经济进入新常态，速度变慢、结构优化、动力转换三个特点更加明显。

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局将深入实施，国内经济转型升级加速推进，东部产业将加速向中西部转移。

从全省来看，随着国家优先支持西部大开发、建设丝绸之路经济带、推动新型城镇化等重大战略的深入实施，陕西赶超发展的后发优势将逐渐发挥，全省经济仍将继续处于发展的上升通道。

二是随着《关中-天水经济区发展规划》的逐步实施，东部地区向西部地区产业梯次转移的步伐呈加快趋势。

宝鸡市把蔡家坡定位为东西部产业转移示范基地，随着西部大开发和丝绸之路经济带的建设，岐山县凭借丝绸之路经济带重要节点的区位优势，争取到更多的项目，并更好地承接产业和资金的转移，为全县加快产业结构调整升级、转变经济增长方式和实现科学发展、率先发展、和谐发展创造了新的历史发展机遇。

三是全县始终坚持高目标引领、高强度推进、高效率落实，深入实施“打造副中心，重塑蔡家坡”战略，大力开发周文化景区，快速发展电子商务，开工建设岐蔡东线，全面形成打造新优势、发展新业态、谋求新作为，聚力新突破的工作格局。

依托全县交通区位、产业集群、文化资源、生态资源、综合比较优势，全面推进“两心三区四阵地”建设，力争撤县设市（区）。

产业布局按照“高端集聚、创新带动、生态宜居、产城融合”的发展原则，强化点轴集聚，形成“两核四园”各具特色的产业集群。

四是全县贯彻落实“四个全面”战略部署，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，抢抓丝绸之路经济带和关天经济区规划实施机遇，突出超越进位、跨越发展主题，持续聚集蔡家坡、周文化、主城区、民俗业“四大阵地”，实施“企业培育、招商引资、品牌经济、创新创业、智慧社会、现代物流、跨境电商、产城融合、金融支持、臊子面三化”十大战略支撑工程，加快推进经济、社会、文化、生态文明建设，奋力实现富裕、人文、生态、和谐的美丽岐山目标，全面迈入小康社会。

三、技术方法变化

2013年12月，中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》中明确要求：

依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

本次规划调整完善工作，以二次调查数据连续变更到2014年的土地利用现状调查成果为“底数”，以土地利用总体规划自上而下逐级控制的约束性指标和总体布局为“底盘”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界为“底线”，做好经济社会发展规划、城乡规划、环境保护规划、产业发展规划、生态县建设规划等相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，促进“多规合一”，为完善土地用途管制和国土空间用途管制制度打下基础。

第二节规划调整完善的必要性

“十三五”（2016-2020年）时期，是我国深入推进“四个全面”战略布局，实现全面建成小康社会的决战时期，也是实现岐山县富裕、人文、生态、和谐的美丽岐山目标，加快推进经济、社会、文化、生态文明建设的重要时期。

《全国土地利用总体规划纲要》中期评估结果显示，部分区域的规划目标难以满足“十三五”发展和稳增长等战略的需求，迫切需要对规划目标进行调整完善。

一、服务县域社会经济发展大局的根本要求

土地利用总体规划是土地管理的龙头，是规范引导土地利用的重要依据。

《岐山县土地利用总体规划（2006-2020年）》实施时间过半，本轮规划对岐山县社会经济的健康可持续发展发挥了重要的促进作用。

目前，全县社会经济环境发生了重大变化，各类产业的用地规划亦有较大变化，且“十三五”时期是全县社会经济发展的关键转型期，第二次土地利用现状调查成果的投入使用、移民搬迁、退耕还林、能源型经济的转型升级等全县面临的新形势均对本轮规划提出了更新更高的要求，为此，亟需开展土地利用总体规划调整完善工作，确保规划的现势性和科学性，为国民经济发展提供可持续的支持保障作用。

二、抢抓中省市战略政策机遇的重要举措

“十三五”期间，在中省市统一规划指导下，以“四个全面”战略布局为统领，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，抢抓国家推进“一带一路”建设等重大历史机遇，依托全县交通区位、产业集群、文化资源、生态资源、综合比较优势，全面推进“两心三区四阵地”建设，力争撤县设市（区）。

党的十八大以来，党中央、国务院出台一系列稳增长政策措施，全县积极推动大众创业、万众创新，加速供给侧结构性改革，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，产业布局按照“高端集聚、创新带动、生态宜居、产城融合”的发展原则，强化点轴集聚，形成“两核四园”各具特色的产业集群。

三、土地利用总体规划科学实施的根本要求

本轮规划安排全县基本农田保护面积31780.00公顷，为保证基本农田保护数量，布局中将25°以上坡耕地、河道行洪安全范围内、水源地保护区等不宜保护、质量低于平均质量等别的耕地划入基本农田保护范围，造成基本农田本身整体产能不高的同时、生态用地安全因人为耕种侵占亦受到较大破坏，在“三线划定”大背景下，急需通过规划调整完善划清基本农田保护红线、生态保护红线。

四、是落实“多规合一”迫切需要

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会及中央系列会议精神，推进市县规划体制改革，开展国土空间综合规划编制工作，以期探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的融合，迫切需要通过土地利用总体规划调整完善协调解决“多规”不一致问题，形成一本规划、一张蓝图，以促进“多规合一”成果能落到实处。

第三节规划调整完善过程

一、准备工作阶段

2016年8月初至12月初，主要完成规划编制的前期准备工作，包括组织准备、基础资料收集、技术方案拟定等工作。

（一）组织准备

为切实做好土地规划调整完善工作，保障规划编制更加科学、合理、高效。

2016年8月上旬，县政府成立由政府分管领导任组长，国土资源、发展改革、财政、城乡建设、水利、农牧、林业、环保等相关部门负责人参加的土地利用总体规划调整完善工作领导小组，主要负责拟定工作方案、部署规划调整完善工作、协调各部门关系、研究解决规划调整完善中的重大问题、审查规划方案、落实工作经费等工作。

（二）技术准备

2016年8月中旬，岐山县土地利用总体规划调整完善工作领导小组经过认真研究决定，确定杨凌龙翔数字科技有限公司为岐山县规划调整完善工作的技术单位，并抽调相关人员全力配合，共同组建规划编制组，全面负责规划调整完善具体工作。

为配合规划调整完善工作的开展，县人民政府召开土地利用总体规划调整完善工作启动会，贯彻落实国家关于规划调整完善工作文件精神，由编制单位对与会人员进行宣传动员，明确各部门任务和责任，为规划调整完善工作顺利开展做好前期准备工作。

并根据国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函〔2014〕1237号）和《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》（陕国土资发〔2015〕13号）等相关文件要求，完成岐山县土地利用总体规划调整完善实施方案。

二、调查研究阶段

（一）资料收集与整理

2016年8月下旬，完成基础资料收集整理工作。

根据规划目标和规划任务，有针对性地收集行政区划、地质地形、自然资源、生态环境、人口状况、经济发展、社会民生、基础设施、土地利用、规划实施等方面的资料。

对收集的资料进行整理，剔除不可靠的数据资料。

另外，在规划编制过程中对资料不断进行补充调查。

——基础资料：

包括自然条件、资源状况、人口和社会经济发展、城乡建设及基础设施状况、主要产业发展状况、农业普查、生态环境状况评估及镇域发展历史等资料。

——土地资源与土地利用资料：

包括土地利用现状调查及历年变更调查资料、历年土地统计资料、历年耕地和基本农田保护资料、非农业建设用地报批及清查资料、待开发土地等专项用地调查资料、土地评价和分等定级等资料。

——有关土地利用的规划资料：

包括国民经济和社会发展规划、县级土地利用总体规划（2006-2020年）、乡（镇）级土地利用总体规划（2006-2020年）、土地利用专项规划及各部门涉及土地利用的规划等资料。

——其他相关资料：

包括地域特色等影响土地利用的资料。

（二）规划实施评估

2016年10月，以规划目标为依据对本轮规划实施情况进行评估。

根据经济社会发展的新形势、新任务和新要求，评估规划的现势性与合理性，分析存在的问题，提出完善规划管理和是否需要修改规划的意见和建议。

三、科学编制阶段

（一）规划目标和控制指标调整

按照宝鸡市下达的控制指标，根据2014年土地变更调查数据、规划实施中期评估成果、耕地质量等别评定成果、城乡一体化进程、经济社会发展状况和生态建设情况等，落实各镇耕地保有量、基本农田保护任务和建设用地总规模等主要控制指标。

（二）土地利用空间布局调整

科学统筹布局生产、生活和生态空间，重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。

优化调整基本农田布局，坚持耕地数量和质量并重，优先保护优质耕地和经土地整治的其他耕地。

优化调整建设用地布局，适应新型城镇化和城乡统筹发展要求，重点保障交通、水利、能源等基础设施，社会民生用地、优势产业用地以及新农村建设用地。

（三）“三线”划定立格局

在生态红线、基本农田保护红线及城市发展边界线划定方面遵循“大稳定，小调整”的工作原则。

根据调整完善后的主要规划指标和用地布局，优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，合理确定城镇开发边界。

生态保护红线划定，以确保生态安全为底线，将重要生态功能区、敏感区、脆弱区等区域划定为核心生态保护空间，确定生态保护红线边界。

永久基本农田保护红线划定，要全面落实调整后的基本农田保护任务，把永久基本农田落实到具体地块，以城镇周边永久基本农田划定成果为基础，将建设用地总规模、耕地保有量、基本农田保护面积等控制性指标分解落实到各镇。

（四）与“多规合一”衔接

土地利用总体规划调整完善是支撑岐山县“多规合一”的重要举措。

结合规划调整完善，统一部署，以土地利用总体规划为“底盘”，积极探索完善有利于各类空间规划衔接的工作路径，研究解决各相关规划科学性不强、衔接不够等关键性问题，为完善土地用途和国土空间管制奠定坚实的基础。

四、规划基数转换阶段

2016年12月，开展规划基数转换工作，规划基期各类用地面积采用2014年土地变更调查数据，并结合实际需要和规划要求，对土地利用现状数据进行转换，形成规划基数。

五、规划成果编制

文本及说明：

在调查研究的基础上，对岐山县土地利用的宏观战略、规划目标、用地结构与布局、耕地与基本农田保护等规划主要内容的调整方案进行详细说明，系统编制规划调整文本和说明等。

数据库建设：

根据土地利用总体规划方案，落实耕地、基本农田和建设用地等各类用地的空间布局。

按照县、镇两级土地利用总体规划数据库建设标准，完成规划数据库建设工作。

图件制作：

按《陕西省土地利用总体规划调整完善技术要点》要求，制作调整完善后土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护规划图等必备图件。

六、协调论证阶段

2017年2月下旬，规划调整完善文本、说明及图件初稿编制完成后，由县政府组织各部门、各镇（办）及群众代表进行协调论证。

根据协调论证意见，规划编制组对规划成果做相应的完善和提高，形成《宝鸡市岐山县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》、《宝鸡市岐山县土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善说明》、规划调整完善系列图件、规划数据库等最终成果。

经领导小组审查同意后，按法定程序上报宝鸡市国土资源局和省国土资源厅审批。

七、公告建档阶段

规划经依法批准后，岐山县人民政府将规划主要内容在本行政区域范围内予以公告。

第二章规划调整完善的方向与重点

第一节规划调整完善的目的

调整完善土地利用总体规划是党中央、国务院依据我国经济社会发展实际和国土资源国情，为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进“十三五”经济社会持续健康发展作出的重要部署，是国土资源管理部门深入贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极适应把握引领经济发展新常态，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进供给侧结构性改革的重要举措。

在实施本轮土地利用总体规划的基础上，按照“总体稳定、局部微调”的原则，通过指标管理型规划向空间管制型、增量调节型规划向总量管控型、专业部门型规划向全局全域型三个规划理念的转变。

合理调整耕地保有量和基本农田保护面积，适当调整建设用地规模，优化区域城乡建设用地结构，保障国家重大发展战略实施和“十三五”重点建设项目落地，进一步突出对生态空间的保护和管理科学，保障生态用地需求，有效落实规划调整完善工作，实现规划“调结构、优格局、促发展”的总体目标。

第二节土地利用战略与主导方向变化

一、土地利用战略变化

根据全县经济社会发展战略，结合本轮规划中期评估结果及土地利用面临的新机遇与新问题，确定了土地利用战略由本轮规划的“一核、一区、两轴、四点”调整为“三线”划定立格局，坚持“以城带乡，城乡互动，全面统筹，协调发展”的原则，形成“两区三带”的区域空间发展新格局，依托全县交通区位、产业集群、文化资源、生态环境、综合比较优势，全面推进“两心三区四基地”建设，力争撤县设市（区），实现“富裕、人文、生态、和谐”岐山整体建设目标。

调整后：

（一）规划方向更加明确

通过划定永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，统筹生产、生活、生态用地，控制基本农田、控制生态空间侵占、控制城镇蔓延，规划实施的方法手段更具操作性，方向更加明确。

（二）建设格局更加清晰

按照“以城带乡，城乡互动，全面统筹，协调发展”的原则，岐山县城镇空间“十三五”总体布局为“两区三带”，其中，两区是指岐山县城和蔡家坡镇两个主城区，三带是指三条城镇带，包括岐蔡城镇带、北部城镇带和南部城镇带。

建设格局更加清晰。

（三）土地利用重点更加明确

从保护耕地和基本农田、统筹城乡发展、保护自然生态环境出发，根据各镇发展定位和地域特色，在全县形成原灌区优质粮、旱腰带畜牧养殖、秦岭北麓无公害猕猴桃、千山南麓优质苹果和城镇郊区精细菜五大产业格局。

稳定耕地布局，确保耕地保有量不低于市级下达的指标，合理布局农业产业用地、优化区域布局和品种结构，推进优质专用粮食生产向优势产区集中。

优化城镇村用地布局、保障基础设施用地、发展旅游用地、设定国土生态屏障网络用地。

“三线”土地利用范围、土地利用重点更加明确。

二、土地利用主导方向变化

（一）基本农田更加重视质量提高

本轮规划调整完善核减岐山县基本农田保护任务量1787.00公顷，明确要求核减25度以上坡耕地、基本农田中的林地、草地、现状建设用地、河道内影响行洪安全的坡耕地等，以及实施“十三五”重点建设项目和脱贫攻坚、移民搬迁等民生工程需要调整的用地。

调整后，全县基本农田保护任务量减少了，但质量要求更高了，岐山县永久基本农田数据库与规划数据库中均将以上范围内基本农田全部核减，从耕保与规划两条口径双重保障了基本农田质量提高的方向，确保规划调整完善后基本农田质量有所提高。

（二）生态用地得到高度重视

本轮规划突出强调重要生态空间的保护，重点保护流经县域南部的渭河、北部漆水河、纬水河及其支流、重要水源地和湿地等，严格保护秦岭北麓生态敏感区、南部林区等自然生态用地，严守环境安全底线和生态保护红线，积极推进镇村生态园林、道路绿色长廊、坡面森林屏障、水系生态景观等四大绿化工程，构建点面结合、成林成景的生态网络体系。

强化环境监督执法，着力解决流域水污染、大气污染和农村污染等环境问题。

加强饮用水水源地的保护，控制入河污染物排放，逐步完善污水和垃圾处理体系。

完善各工业园区污染物处理设施，积极推进绿色循环经济。

合理安排生产、生活、生态用地空间，促进形成“美丽岐山、和谐岐山、幸福岐山”。

（三）保障民生基础设施用地成为重中之重

“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期，国家强调大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设；强调协调发展，紧抓“十三五”政策机遇，在规划调整完善用地安排中全力保障脱贫攻坚发展用地，统筹安排新农村各项建设用地，大力推进土地综合整治，促进农村住宅向城镇、中心村集中，合理调整产业用地结构，加快辐射周边的交通网络建设，重点保障渭北南环线岐山段改建、G342麟游-蒲村-眉县岐山段改建、枣林至虢王道路改扩建、西安至法门城际铁路、关环高速、岐蔡路改扩建、渭北环线、渭北东路西段拓宽改造、县城至宝鸡机场连接线、合凤高速公路岐山段、周公庙旅游快速专线、蔡家坡至宝鸡市区城际铁路过境段、西星村移民搬迁、岐星棚户区改造、高新医院、第二小学等民生基础设施建设。

第三节规划调整的重点内容

规划调整完善既与本轮规划一脉相承，又与时俱进。

本次规划调整完善的重点内容主要有以下几点：

一、合理调整完善规划目标和控制指标

耕地保有量的调整：

在确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降的情况下，综合考虑各地耕地后备资源潜力、土地整治补充耕地能力等增加因素以及生态退耕、农业结构调整、灾害损毁、已纳入耕地占补平衡储备库的耕地等减少因素，合理调整耕地保护任务。

以2014年耕地保有量为基础，通过生态退耕、农业结构调整及建设压占核减耕地，规划调整完善后，到2020年耕地保有量不低于36820.00公顷。

基本农田保护面积的调整：

以本轮规划2020年基本农田保护面积为基础，依据调整后的耕地保有量，综合考虑生态退耕、“十三五”重点建设项目难以避让的、低等级基本农田调出以及优质耕地调入等因素核减基本