资源约束下的中国住房发展目标.docx
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资源约束下的中国住房发展目标
资源约束下的中国住房发展目标
龙树国，田满文，颜淑蓉 2010-10-20
摘 要：
中国住房问题日趋严重的一个重要原因是住房发展目标存在异化、误导等问题。
快速城市化加剧了城镇住房供需矛盾，完全依赖市场势必造成住房分配两极分化，并与收入差距形成恶性循环，无法实现“住有所居”的目标。
按人均住房使用面积对住房保有环节征收累进制房产税可以抑制多占住房行为。
政府有责任提供基本住房保障，可以通过多种途径促成住房目标的实现。
关键词：
资源约束，住房发展，发展目标，保障住房
中国住房制度改革30年来，人民的住房水平已经得到明显的改善，城镇人均住房建筑面积从1978年的6.7平方米增加到了2009年的超过28平方米。
然而，近几年来，在人均住房面积大幅增长的同时，住房价格快速上涨，住房分配两极分化，住房问题变得越来越严重。
我国的住房问题已经超越了普通的经济问题，具有了很强的政治含义，因此，解决住房问题变得非常迫切。
要解决住房问题，首先应该明确住房发展目标。
合适的住房发展目标可以为政府制定正确的住房政策指明方向，可以引导居民形成合理的住房消费观念，有利于住房问题的解决。
一、关于住房发展目标的文献回顾
美国早在1949年的住房法案里就提出了美国的住房发展目标：
让每一个美国家庭，包括最贫困的家庭，都能在适宜居住的环境里拥有一个舒适的家。
Weicher（1982）对美国住房发展目标进行了跟踪研究。
他认为，住房目标中“舒适的家”的最初含义，包括必要的住房设施、不拥挤的住房空间等，如住房设施中完备的给排水设施、平均每间房居住人数不超过1.5人。
随着社会经济的发展，“舒适的家”的标准也随之提高，如1967年开始，平均每间房居住人数不超过1人。
美国住房目标不仅仅是拥有“舒适的家”，还要有“适宜居住的环境”，如自然环境、邻里关系等。
自1949年提出住房发展目标后，美国政府虽然经历了不同政党执政的更迭，但历届政府制定的住房政策都是以达成住房目标为宗旨，美国住房问题因此得到了明显的改善。
我国台湾学者华昌宜（1994）认为，台湾没有一个明确的住房目标。
他认为将“住者有其屋”作为住房发展目标引导人们片面地追求“拥有住房”，疏忽了居住福利的全貌，误导了公私部门发展的方向，限制了人力资源流动，带来住房价格快速上涨等问题。
他在借鉴美国住房目标的基础上，建议台湾确定如下住房目标：
“使每一个台湾家庭能靠己力住在适宜环境中的适宜房宅”。
他进一步对目标中的“靠己力”和“适宜”做了解释，认为“靠己力”一方面为的是不让台湾走回属于封建社会的依赖家庭继承，另一方面可以使人们警觉到要如何降低房价使之与人们的收入水平相适应。
“适宜”可按当时社会经济水准制定标准，而且随社会经济的发展不断提高。
住房问题历来就不只是简单的经济问题，而且是重要的社会问题，因此也引起社会学研究者的关注。
李斌（2002）认为中国住房制度改革的真实目标体系由低、中、高三层目标组成，最低目标是减轻财政负担，中层目标是实现住房资金快速回笼，远期目标才是建立一个公平而有效率的住房体系，促进劳动力的合理流动。
直接目标和动力是实现新的经济增长点，带动其他产业的发展。
因为住房发展目标被赋予太多的经济功能，导致中国住房的每种改革制度都包含着特定的排斥性，改革的结果也远离制度设计者的期望。
关于住房政策效果不佳甚至适得其反的原因，越来越多的学者认为是住房政策目标本身存在问题。
刘洪玉（2007）的观点颇具代表性，他认为，我国住房政策目标模糊，而且缺乏系统性、一致性和连贯性。
因为缺乏明确的目标，公共住房政策没有能够成为住房制度改革和政府干预住房市场的依据，反而成了为政府干预住房市场服务的工具。
展望未来，陈淮（2009）认为，到“十二五”末期，我国城镇住房基本目标仍然是“住有所居”。
他认为新时期的“住有所居”目标包含三个层次的含义：
一是要进一步完善廉租房等低端保障体系，实现“人人有房住”；二是资源配置要贯彻适度改善优先的原则，让脱困型、适度改善型需求优先于享受型、奢侈型需求得到满足；三是多层次的租赁市场是实现“住有所居”的重要途径，要大力发展多层次租赁市场和租赁住房。
综上所述，适当的住房发展目标可以引导政府制定正确的住房政策以改善住房问题，住房发展目标不当则是导致我国住房问题严重的一个重要原因。
然而，已有文献对我国住房发展目标都只是寥寥数语一带而过，至今缺乏系统的研究。
二、明确住房发展目标的意义
（一）为政府制定住房政策指明方向
住房政策是指政府对住房生产、分配或消费的调节和干预措施，政府通过这些措施影响住房的质量、数量、价格、所有权和控制权，从而实现住房发展目标。
明确住房发展目标可以为政府制定住房政策指明方向。
美国早在1949年的住房法案里就明确了其住房发展目标：
让每一个美国家庭，包括最贫困的家庭，都能在适宜居住的环境里拥有一个舒适的家。
随后的超过半个世纪的时间里，美国的住房政策一直围绕这个目标而努力。
最初，美国制定“供方补贴”政策，政府直接补贴住房开发商，开发商向贫困家庭提供廉租住房。
在这种情况下，租房户无法根据自己的需要选择住房的位置、户型、面积等。
为了尊重租房户的消费选择权，提高租房户的效用水平，更好地实现住房目标，美国政府将“供方补贴”转变为“需方补贴”，即直接补贴贫困家庭，让这些家庭根据自己的需要到住房市场挑选合适的住房。
目前，美国的住房政策主要包括住房信贷、低收入住房税收补贴、公共住房、租房券等。
围绕住房目标实行的住房政策取得了良好的成效，1949年以来，联邦政府为资助全国的低收入者，建设、修缮了500多万户住宅，同时为200多万户低收人家庭提供了租房券。
在近几年来的次贷危机与金融风暴中，奥巴马政府推出了大规模的住房救助计划，帮助了数百万户陷入困境的美国住房所有者。
缺乏明确的住房发展目标则使得住房政策无所适从。
我国在很长一段时期内都没有明确的住房发展目标，曾经提出过“居者有其屋”的目标，这种提法看似简炼，却极不明确，更没有上升到立法保障的高度。
历年来对住房领域的干预政策多表现为以启动内需、刺激经济为目标，为保GDP达到某个预定增长率的干预政策使政府忘记了住房发展的真实的根本的目标，一些舍本逐末的住房政策成了房价飞涨的催化剂，不但没能有效地改善住房问题，反而使之趋于恶化。
而当房价高涨、住房问题严峻时，政策又以抑制房价为目标，以行政手段干预住房市场，干预的结果却往往遭到市场的无情的报复。
因为没有明确的住房发展目标，住房政策自然就缺乏系统性、一致性和连贯性，经常出现后面的政策否定前面的政策，甚至出现与国家法律相悖的情况，陷入尴尬的境地。
（二）明确政府住房保障责任
根据马斯洛需求层次理论，生存需求是人类最基本也最强烈的需求。
住房是人类生存和发展必不可少的物质条件，住房需求是人类最基本的需求之一，这使得住房权天然具有生存权的意义。
国际人权法也提出了“人人享有适足的住房权”的口号。
保障居民的住房权是政府义不容辞的责任，如德国早在1919年的魏玛宪法中就规定，联邦及州政府应当监督土地的分配与利用，避免滥用土地，以便使所有德国人都能获得健康的住所。
现在，世界上超过50个国家在宪法中规定了住房权。
我国住房发展的根本目标自然也应该是保障国民的基本住房权，但由于没有明确的宣示，更没有上升到立法保障的高度，政府的住房保障责任常常有意无意地被忽视，本应保障居民基本权益的住房政策也往往被异化成为GDP服务的住房政策。
在住房问题日益严峻的今天，宣示住房发展目标，明确政府的住房保障责任变得更为必要与迫切。
三、中国住房发展目标存在的主要问题
（一）住房发展目标异化
1、住房发展目标异化为甩包袱。
计划经济体制下，我国城镇实行住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任。
这种住房制度导致住房建设投资严重不足、住房供应短缺，城镇居民住房条件长期得不到改善。
与此同时，国家财政难以满足职工日益增长的住房需求及庞大的住房维修和更新支出。
为了减轻政府财政负担，动员私人资金投入住房建设，政府开始推动住房制度改革。
市场是配置资源的最优方式，住房市场化改革的大方向无疑是正确的。
但是，改革之初政府即存在强烈的甩包袱的动机，直接导致政府笼统地将所有居民的住房需求推向市场，忽视了住房保障是政府不可推卸的重要责任。
2、住房发展目标异化为促增长。
住房发展的根本目标是保障国民的基本住房权，为达成住房目标所实行的住房政策却可以产生刺激经济的效果，住房政策因而常被用做促进经济增长的工具。
住房投资和住房建设对各产业部门有较强的带动作用，能够高效率地促进国民经济的增长，近几年来住房投资对GDP增长的贡献都在1.1个百分点左右。
以住房为主的房地产业因此而成为我国经济发展的支柱产业。
在某些特殊时期，利用住房投资来启动内需、刺激经济原本无可厚非，世界各国亦有成功先例。
但在GDP挂帅的政绩观下，纯粹以追求经济增长为目标，忽视住房发展的根本目标，则不可避免地导致严重的住房问题。
一个典型例子是“只售不租”的经济适用房政策。
1998年国家决定全面推进经济适用房建设，并不仅仅是为了解决城镇中低收人家庭的住房需求问题，藉此扩大内需、拉动经济增长是一个更重要的目的。
决策上的深一层用意则是希望把住宅建设作为新的经济增长点，让住宅肩负起拉动内需的重任。
结果，经济适用房陷入了既不经济又不适用的尴尬境地，与政策初衷南辕北辙。
（二）住房发展目标误导
“居者有其屋”曾被广泛宣传为我国的住房发展目标，这也符合“有恒产者有恒心”、“安居乐业”等传统文化思想，居民对其充满期待。
政府推出的住房公积金政策、安居工程项目、经济适用房政策等都是为了促进这一目标的实现。
然而，这一目标在理解上却产生了歧义，在现实中产生了误导作用。
无论是政府还是普通居民，都将此目标理解为“拥有”住房，不仅仅是拥有住房的使用权，而且是“拥有”住房的产权。
随着房价的高涨，“拥有”产权变得越来越困难，“有其屋”的梦想变得更加渺茫，住房问题随之变得更加严重。
事实上，早就有学者发现这一问题，陈淮2006年就指出：
“‘居者有其屋’实际上包含两层含义：
一是‘人人有房子住’；二是老百姓在自己私人财富中拥有住房这种资产。
‘有房子住’和‘拥有房产’是两个不同的社会发展与政策、制度目标。
老百姓的问题实际上是指前一个目标，也就是‘人人有房子住’，其实质是我们应当建立一个怎样的住房保障制度的问题”。
遗憾的是，大多数人更偏重于“居者有其屋”的第二层含义。
四、资源约束对中国住房发展目标的影响
在2009年3月召开的十一届全国人大二次会议上，根据代表和委员提出的意见和建议，表决通过的政府工作报告正式将住房发展目标从“努力实现居者有其屋的目标”修改为“努力实现住有所居的目标”，避开了“居者有其屋”的歧义，强调了住房发展目标是“住有所居”，即“人人有房子住”。
至于住什么样的房子、多大面积的房子等，则有待进一步的探讨。
（一）人多地少的国情决定合适的基本住房面积
1、快速城市化加剧城镇人多地少的矛盾。
人多地少是我国的基本国情，随着城市化的加速，在为保证粮食安全而固守18亿亩耕地不可动摇的情况下，城镇住房建设用地供应日趋紧张，人多地少的矛盾正变得越来越尖锐。
改革开放以来，我国城市化进程明显加快，城镇人口大幅增加。
特别是1996年以来，我国城市化率以年均超过1个百分点的速度增加，14年时间城镇人口增加了27012万人，平均每年增加超过1900万人（表1），相当于平均每年增加两个瑞典这样国家的人口规模。
虽然新增城镇人口并不意味着都有新的住房需求，但新增人口规模如此庞大，对城镇住房的增量需求无疑是巨大的，这也势必加剧人多地少的矛盾。
有学者估计，从城镇人口总量与城镇住房面积来看，按照平均每套住房面积低于90平方米的标准计算，各年的住房用地存量缺口最保守估计在250-280万亩左右。
实际上很多成套住房面积大于90平方米，还有许多土地是别墅用地，考虑到这些因素，城市化进程与住房用地之间的缺口更大。
表1：
1978年以来中国城市化率与新增城镇人口数量
年份
1978
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
城市化率（%）
17.92
19.39
23.71
26.41
26.94
27.46
27.99
28.51
新增城镇人口（万人）
1895
5954
5101
1008
972
998
996
年份
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
城市化率（%）
29.04
30.48
31.91
33.35
34.78
36.22
37.66
39.09
新增城镇人口（万人）
1005
2130
2145
2159
2140
2158
2158
2148
年份
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
城市化率（%）
40.53
41.76
42.99
43.90
44.94
45.68
46.6
新增城镇人口（万人）
2164
1907
1929
1494
1673
1288
1519
注：
①1978-2008年城市化率数据来源于《中国统计年鉴2009》，2009年城市化率数据来源于“2009年国民经济和社会发展统计公报”；②新增城镇人口=本年底城镇人口一上年底城镇人口。
1978-2008年新增城镇人口数量根据《中国统计年鉴2009》有关数据计算得到，2009年新增城镇人口数量根据“2009年国民经济和社会发展统计公报”计算得到。
虽然我国近30年来一直处于快速城市化进程中，但不论与国外同等发展水平国家或同样发展阶段的城市化水平比较，还是从国内经济发展水平看，我国城市化水平还是严重滞后的，仍需继续提高城市化水平。
估计中国城市化还将保持较快发展的趋势，城市化率仍将以年均提高1个百分点左右的速度推进，在2020年城市化率达到60%左右（表2）。
这意味着，城镇人多地少的矛盾将进一步加剧。
表2：
2010-2020年的中国城市化水平预测
年份
2010
2011
2012
2013
2014
2015
城市化率（%）
48.28
49.38
50.47
51.57
52.67
53.77
年份Year
2016
2017
2018
2019
2020
城市化率（%）
54.86
55.95
57.03
58.10
59.17
资料来源：
简新华、黄锟：
《中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测》，《经济研究》2010年第3期，第28-38页。
2、人多地少国情下的基本住房面积。
政府应设法保障公民的住房权，因此，住房发展的基本目标是要满足每个公民的基本住房需求，实现“住有所居”或“人人有房住”。
所谓基本住房需求，即满足不同类型家庭基本生活需要的住房条件，包括基本住房设施和基本住房面积等。
基本住房需求最为简陋的就是要能满足遮风挡雨的需要。
随着社会的进步，基本住房需求标准也应与时俱进，现在一般认为基本住房除了满足遮风挡雨的需要外，还要能满足人们卫生健康需要、日常生活方便的需要，必须是具有自来水、卫生间、厨房等配套设施的成套住房，另外，基本住房面积也应与人们的生活相适应。
基于我国人多地少的国情，基本住房面积不宜追求舒适的大面积。
根据现实国情及人们的基本生活需要，按卫生间2平方米、厨房3平方米、主卧室15平方米、次卧室9平方米、餐厅8平方米的使用面积标准，可计算出不同类型家庭的基本住房面积（表3）。
表3：
基本住房面积标准
家庭类型
卧室（间）
住房使用面积（平方米）
住房建筑面积（平方米）
单身
1
28
38
夫妇
1
28
38
家长+1个未满12岁子女
1
28
38
家长+2个未满12岁子女
1
28
38
家长+1个或2个已满12岁同性子女
2
37
50
家长+2个已满12岁异性子女
3
46
60
注：
使用面积=建筑面积*0.75。
我国实行计划生育政策，大部分家庭是一对夫妇一个孩子的核心家庭，再考虑到我国的文化传统，普遍存在三代同住的现实需求，因此，对于一般的家庭来说，基本住房建筑面积为60平方米是比较合适的。
而目前我国的实际情况是大户型住房供应比例偏高，部分消费者存在超前、过度的消费，这与我国人多地少的基本国情、资源环境与承载能力都是不相适应的。
我国的住房发展目标应是增加中小套型普通商品房，特别是节能省地型的住房供应，并通过税收、金融手段约束不合理的住房消费。
（二）环保社会建设要求发展可持续住房
我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米的新建面积，相当于消耗了全世界40010的水泥和钢材。
而我国新建住房平均寿命仅30年，与主要发达国家比较，只有德国住房平均寿命的一半，不到法国和美国住房平均寿命的一半，更不及英国住房平均寿命的1/4（图1）。
这样，既消耗掉了大量的资源，而短命住房产生的每年数亿吨建筑垃圾又给环境造成巨大的威胁。
我国住房平均寿命不长的原因，并不完全是因为住房陈旧不能居住，而是因为，一方面，随着经济的发展，人们经济实力增强，人民生活水平迅速提高，希望将狭小的住房改造成新的、宽敞的住房，成套住房所拥有的房间数量和人均占有住房面积都要求大幅度增加。
另一方面，地方政府经营城市，追求GDP政绩，建设“面子工程”，甚至部分官员与不良房地产商勾结谋利，都促成了住房的盲目拆迁、强行拆迁行为，缩短了住房寿命。
第三个原因就是城市规划不科学，缺乏远见，随着当政官员的变更而随意改变规划，形成超短命的住房。
还有一个重要原因，就是监管不力，建筑质量不过关，形成“豆腐渣”工程，如近年出现的“楼倒倒”、“楼脆脆”即是典型案例。
为建设资源循环型的可持续住房，首先，政府应从自身入手，摒弃片面的GDP政绩观，加强科学规划，严格监管制度，提高建筑质量，减少盲目拆迁。
其次，必须鼓励技术创新，开发利用可再生的建筑材料，推广住房全装修和装配式施工等绿色施工方式，尽可能降低能耗，减少建筑垃圾排放。
第三，加强新能源研究与开发利用，鼓励使用太阳能等自然能源，减少化石燃料等不可再生能源的应用。
第四，积极进行存量住房的翻修和改造，延长住房寿命。
图1：
主要发达国家住房的平均寿命
资料来源：
清家刚、秋元孝之主编：
《可持续性住宅建设》（第2版），机械工业出版社2008年版，第28页
五、资源约束下中国住房发展目标的实现
（一）政府提供基本住房保障是实现住房发展目标必不可少的途径
人多地少的国情决定了我国城镇住房供需缺口巨大，如果完全依赖市场进行住房资源配置，必然导致住房分配的两极分化，无法实现“住有所居”的目标。
一方面，中高收入阶层除了购买舒适、豪华的大面积自住房外，还将购买住房作为一项高收益的稳妥投资，商业银行“嫌贫爱富”的本性使其热衷于向这些偿还能力强的客户提供住房贷款，为中高收入阶层提供了财富杠杆，增加了以少博多的机会，从而更激发了中高收入阶层对住房的巨大的投资需求。
对通货膨胀的预期，以及由于信息不完全、市场不规范等因素引起的捂盘、炒作等行为，使得土地市场上“地王”频出，住房市场上抢购成风，住房价格快速上涨。
住房价格上涨反过来又刺激了土地价格上涨，强化了地方政府“土地财政”的动机，同时又因土地机会成本上升而削弱了地方政府提供保障住房的动力。
另一方面，改革开放以来，我国收入差距出现持续扩大的趋势，在中高收入阶层大量抢购、占有住房资源的同时，中低收入阶层的住房问题却同步恶化。
一部分因为先天性劳动能力弱或缺乏合适机会获取收入的低收入家庭，没有能力通过市场获得住房，这在任何国家、任何社会发展阶段都是存在的，这部分家庭的基本住房需求必须由政府予以保障。
另一部分中等收入家庭，本来还具备一定的住房支付能力，仅仅因为住房价格的快速上涨，其住房支付能力完全丧失，从而陷入住房困境。
住房分配的两极分化会加大收入与财产差距，从而形成恶性循环。
住房是积累财富的重要形式，随着社会经济的不断发展，拥有住房的中高收入阶层的财富将会以更快的速度增长，从而扩大与陷入住房困境的中低收人家庭的差距。
更多的财富又使这些家庭具有了更多购买住房的资本与激励，而陷入住房困境的家庭将离住房梦想越来越遥远。
Hulchanski对加拿大中等收入的有房家庭和无房家庭的收入和财产进行对比研究发现，从1984年到1999年，有房者与无房者之间的收入差距增长了16%，1984年有房者收入不到无房者的2倍（192%），1999年则已超过2倍（208%），收入差距每年增长约1%。
同一时期，两者的财富差距增长更快，从1984年的29倍扩大到1999年的70倍。
收入与财产分配呈橄榄形的社会是最稳定的，我国也一直在朝这样的目标努力。
然而，如果住房分配继续两极分化，将可能导致中等收入阶层向两极分化，有房者趋向富有阶层，无房者趋向贫困阶层，社会收入与财产分配向哑铃形转化，且哑铃两极的差距将进一步扩大，社会稳定将受到严重威胁。
因此，无论是从满足居民的基本住房需求的住房权角度，还是从社会稳定的角度，政府都有责任提供住房保障，实现住有所居的住房发展目标。
（二）开征累进制房产税是抑制多占住房资源行为的重要手段
在中国，住房市场是建立在土地国有的基础上的，土地国有意味着每一个公民，无论收入高低，都有同等的享有土地的权力，以及同等的分享土地的增值及土地附着物的溢价的权力。
因此，应该从制度上对多占土地资源、多占住房面积的行为予以抑制。
住房商品化是我国住房制度改革的大方向，然而，如果片面地强调住房的商品属性，忽视住房的社会属性，就会直接导致部分中高收入者多占住房，中低收入却无立锥之地的不平等状况，实质也就导致了中高收入阶层对中低收入阶层平等土地资源与权力的剥夺。
为抑制多占住房资源的行为，我国政府近年来已采取了一些措施，如从供给角度限制成套住房面积、从信贷角度提高多套住房者的首付和利率、从需求角度限制异地购房等，但这些措施大多属于头痛医头、脚痛医脚的行政手段，难免出现与现行法律法规相冲突的情况，也难脱行政干预市场的嫌疑，更尴尬的是，这些措施治标不治本，效果往往不佳，有时甚至遭到市场的报复。
因此，必须设计合理的制度，提高多占住房资源的成本，在注重住房公平的基础上兼顾效率，用经济手段来调节人们占有住房资源的行为，从而达到标本兼治的效果。
因为住房是人们的生活必需品，住房权是人们与生俱来应享有的一种基本权力，政府应对人们公平的住房权提供保障。
我国的土地公有制也给住房公平提供了充分的理由。
因此，在住房问题上，首先应注重的是公平。
注重住房公平，并不意味着平均主义，更不意味着否定住房制度改革，重返福利分配制度，而是政府应制定合适的政策措施，保障人们的基本住房需求。
在满足普遍的基本住房需求的基础上，发挥市场配置住房资源的作用，满足居民的改善型住房需求，以及部分群体的投资型住房需求和少
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