江宁区湖熟街道农业水价综合改革.docx
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江宁区湖熟街道农业水价综合改革
江宁区湖熟街道农业水价综合改革
实
施
方
案
湖熟街道办事处
2019年9月
前言
农业是用水大户，也是节水潜力所在。
加快农田水利建设，推进农业节水，关键和要害都是水价改革。
长期以来，我国农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本。
为促进农业节水增效，充分发挥水价经济杠杆作用，必须全面推进农业水价综合改革。
为深入贯彻落实省政府办公厅《关于推进农业水价综合改革的实施意见》（苏政办发〔2016〕56号）、市政府办公厅《关于印发南京市农业水价综合改革工作方案的通知》（宁政办发〔2017〕89号）、区政府办公室关于印发《南京市江宁区农业水价综合改革实施方案（试行稿）》的通知等文件精神和有关要求，确定推进农业水价综合改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制，建立健全农业水价形成机制，促进农业用水从粗放型向集约型转变，提高农业用水效率。
2018年，湖熟街道选择1300亩作为试点面积，进行了农业水价综合改革，并取得了优异的成果，为改革提供了有力的技术支撑。
现结合湖熟街道农业分布发展、用水实际情况及去年改革经验，特制定完善此方案。
1.基本情况
1.1自然条件及社会经济
1.1.1地理地形
湖熟街道位于南京市江宁区东南部，地处江宁、溧水、句容三区（市、县）交界处，2006年3月，湖熟与龙都、周岗两镇合并成立新的湖熟镇，2007年12月，完成撤镇设街道工作。
区域总面积145平方公里，总人口8.4万，辖10个社区、12个村。
1.1.2气候
湖熟街道属北亚热带季风气候区，气候温和，年平均气温15.7℃；无霜期长，平均无霜期为224d；雨水充沛，年平均降水量为1072.9mm。
雨热同季，天气的变化比较复杂，年极端最低气温-13.3℃，年极端最高气温为40.4℃。
1.1.3水资源状况
湖熟街道的可利用水资源量包括地表水、地下水、河网（库塘）调蓄、外区间调水等。
塘坝众多，控制径流面积可达60%左右，平水年份地表径流调蓄，基本能满足农业生产用水需要，丰水年份才有余水，干旱年份基本无径流下泄，只能靠河沟、库塘蓄水提水和外区间江、河提水才能基本满足农业用水需要，但用水成本较大。
平圩地区，平水年通过河沟调蓄，能满足用水需要，干旱年份通过底涵引江河水基本能满足。
地下水虽较丰富但目前农业生产尚无利用。
1.2农田水利建设与管理改革现状
1.2.1农田水利工程建设基本情况
湖熟街道总面积145.28平方公里，耕地面积111322亩。
湖熟街道堤防总长110.1公里。
有塘坝227座，总蓄水能力达335.54万方；河道5条，乡级河道（包含大中沟）148条；有排涝泵站62座，灌溉泵站150座；水闸13座；涵洞56个；农桥219条，渡槽2座。
1.2.2农业水权和水价情况
湖熟街道农业供水计量设施尚未完全配套，无法实现准确的用水计量，区域农业用水总量虽然在水资源管理制度考核指标中明确，但以耕地和灌溉面积进行估算，未明确和细分农业水权。
水利工程水价按照省市有关规定执行，即《宁价工（2000）276号》和《宁水政（2000）252号》颁文实施的《关于调整水利工程供水价格的通知》，执行的是《苏价工（2000）142号》和《苏水经（2000）7号》的水利工程供水价格标准。
江宁区执行的标准为：
稻麦田5元/亩，旱田0.6元/亩，经济作物5~12元/亩，池塘养殖25元/亩，湖荡、河沟养殖7.5元/亩，如按方收费则为1.6分/m3。
不过，江宁区目前对农户实行免收水费。
泵站提水电费的收取情况不一，部分经济条件好的社区由社区全部承担，部分农业园区或农业经济组织的提水费由其自行承担，少数地区由农户按面积平摊收取部分电费、其余由所在社区补贴。
总体而言，尚未形成合理的农业水价形成机制。
2.改革思路
2.1指导思想
坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，按照供给侧结构性改革的要求，充分发挥政府主导作用和市场在资源配置中的决定性作用，以促进农业节水和农业生产方式转变为目标，以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，强化农业用水需求管理，逐步建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度，推进农业集约化用水，切实保障粮食安全和水安全，为率先实现农业现代化提供保障。
2.2基本原则
（1）坚持系统推进。
农业水价综合改革涉及面广、任务较为繁重，必须多措并举、综合施策。
要加强价格、农业、水务等相关改革措施的有效衔接，综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等举措系统推进改革。
既要落实农业取水许可、用水管理等相关制度，又要有针对性的加强节水技术指导；既要加强农业节水用水设施建设，又要保障重要农作物合理用水需求，在核定用水量内总体上不增加农民负担。
（2）坚持分类实施。
根据湖熟街道农业发展实际，综合考虑自然条件、水土资源状况、经济发展水平、作物种植结构等因素，结合土地流转、农业经营方式转变，充分尊重农民意愿，因地制宜、先易后难，选取用水量较大的灌区、规模化的种（养）植基地进行先行试点，在此基础上总结经验，有计划、分步骤、分类推进实施。
（3）坚持注重实效。
要强化供水管理，健全运行机制，提高供水服务效率；同时，要根据农业用水需求，加强用水管理，增强农民节水意识，提高用水效率，完善用水计量设施，改进农田水利灌溉节水条件，加强节水技术指导，全面提升农业用水精细化、集约化管理水平，推动农业用水方式转变。
2.3目标任务
建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制；农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制、水权流转机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。
在2019年底前，在全面总结试点区改革试点经验基础上，发挥典型带动和示范引领作用，全面推进农业水价综合改革工作，确保农田水利工程设施较为完善的地区率先实现改革目标，其他地区基本完成改革任务；在2020年底前，全面完成改革任务，并开展全面总结经验、完善提升，确保改革取得实效。
3.具体任务
3.1组织专项规划编制和实施
根据湖熟街道农业生产和水资源实际，以及农业用水现状，按照农业生产布局，以社区为单位，将不同类型的农业灌溉工程建设和农业灌溉设施的计量安装工作申报水利专项规划，同步开展年度计划编制，并按照有关规划计划，加快推进灌溉工程和计量设施的配套到位。
（1）加快推进灌区配套更新及高效节水改造
继续推进灌区的续建配套与泵站更新及高效节水改造建设，对现有排灌结合渠进行清淤，修砌田间灌溉渠道，改造灌溉泵站、节制闸等配套建筑物，改善灌区灌溉条件，建设高效节水灌区。
（2）大力推进小型农田水利建设
结合小型农田水利重点县、农田水利重点片区建设，继续推进小型农田水利工程配套改造，开展实施田间灌排泵站更新改造任务，不断加强灌区末级渠系、田间工程配套和小微型水源工程建设，形成完善的灌排工程体系，全面提高田间供水能力和农田灌排标准。
（3）逐步完善供水计量设施
加快农业供水计量体系建设，新建、改扩建工程做到量水设施与主体工程同步设计、同时施工、同期发挥效益。
对于尚未配备计量设施的已建农田灌溉工程，以街道为单位，将计量安装工作申报水利专项规划，按社区开展灌溉分片范围确定、供水计量点选择、计量设施选型、配置数量和投资估算等规划工作，同步开展年度计划编制，并按照有关规划计划，落实经费，加快推进农业灌溉计量设施逐步安装到位。
2020年前，我街道全面完成小型提水灌溉泵站计量设施建设，中型灌区全部实现斗口及以下计量供水，基本实现取水计量有效监测。
结合湖熟街道灌溉工程的现状，主要考虑在灌溉泵站出水口、水库放水口及其分水骨干渠道渠首的位置进行计量，农业灌溉计量设施初步测算共计22处（表3-1）。
表3-1湖熟街道灌溉泵站农业用水计量设施安装计划表
序号
街道
社区
泵站名称
计划安装计量设施数量/处
设计流量
泵站类型
功率
（m³/s）
（单灌或灌排）
（kW）
合计
22
1
湖熟街道
河南
杨家桥站
1
0.08
单灌
12
2
湖熟
太圩站西1
1
0.08
单灌
7.5
3
和进
中圩站
1
0.66
单灌
80
4
龙都
龙沱子2站
1
0.2
单灌
22
5
周岗
牛基口站
1
0.16
单灌
15
6
金桥
颜庄一站
1
0.2
单灌
22
7
新农
郭家边站
1
0.1
单灌
15
8
杨柳湖
薛湖站
1
0.1
单灌
15
9
双新
庄门口站
1
0.1
单灌
15
10
双新
西北村站
1
0.1
单灌
15
11
双新
高房子站
1
0.1
单灌
15
12
尚桥
夹二坟泵站
1
0.2
单灌
22
13
晶明
小巷2号站
1
0.2
单灌
22
14
新跃
窑厂站
1
0.1
单灌
15
15
耀华
湖塘站
1
0.2
单灌
22
16
河北
兴旺村站
1
0.2
单灌
22
17
东阳
西河南站
1
0.2
单灌
22
18
东阳
焦家站
1
0.2
单灌
22
19
和平
前村泵站
1
0.2
单灌
15
20
钱家
钱家二站
1
0.2
单灌
22
21
徐慕
杨家庙泵站
1
0.2
单灌
22
22
绿杨
太阳庙站
1
0.2
单灌
22
3.2强化节水设施建设
按照实用与高效相结合、先进技术与常规技术相结合的原则，针对不同农业生产形式，分类采取节水灌溉技术和工程措施，加快完善农田水利工程体系，结合高标准农田建设，积极支持各社区和新型农业经营主体开展节水灌溉配套工程建设，大力发展管道灌溉、喷滴灌等高效节水设施，提高农业用水效率，发展节水型农业。
到2020年底，全街道农业灌溉用水利用系数提高到0.65以上，节水灌溉工程面积占耕地面积比例达60%以上。
3.3探索建立农业水权制度
（1）明确农业水权
调查确定农业水资源可利用量，根据用水总量控制要求和农村经济发展水平，科学确定农业用水定额，逐步探索将用水指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，明确水权，实行总量控制、定额管理。
1）用水总量控制指标及其分解
根据《关于下达各街道园区2019年用水总量控制指标的通知》（江宁政水资考联[2019]003号），湖熟街道总用水量控制指标为10550万m3，农业用水总量控制指标为7000万m3。
表3-2湖熟街道2019年用水总量控制指标分解方案（万m3）
街道
总用
水量
地表水
地下水
小计
生活
用水
工业
用水
农业
用水
生态
用水
湖熟街道
10550
10550
2400
350
7000
800
0
2）农业灌溉用水定额的确定
以江苏省水利厅《江苏省灌溉用水定额》（苏水农〔2015〕6号）、《南京市农作物节水技术及节水灌溉定额研究技术总结报告》等数据为基础，结合江宁区各个作物的不同生长阶段的需水规律，确定不同作物、不同水平年的净灌溉定额（详见表3-3、表3-4、表3-5）。
表3-3水稻净灌溉定额（m3/亩）
保证率（P）
分区
全生育期（m3/亩）
50%
平原区
355
丘陵区
365
75%
平原区
403.33
丘陵区
420
95%
平原区
526.67
丘陵区
563.33
表3-4主要旱作物净灌溉定额
作物
保证率
分区
全生育期（m3/亩）
冬小麦
50%
平原区
0
丘陵区
0
75%
平原区
13.3
丘陵区
43.33
95%
平原区
76.4
丘陵区
90
玉米
50%
平原区
0
丘陵区
0
75%
平原区
26.7
丘陵区
33.3
95%
平原区
53.3
丘陵区
60
油菜
50%
平原区
0
丘陵区
0
75%
平原区
20
丘陵区
23.33
95%
平原区
60
丘陵区
66.67
表3-5主要蔬菜瓜果灌溉定额
露天蔬菜
保证率
净灌溉定额
大棚
蔬菜
保证率
净灌溉定额
mm
m3/亩
mm
m3/亩
冬菠菜
50%
82.5
55
大棚
生菜
50%
70
46.7
75%
95
63.3
75%
75
50
95%
122.5
81.7
95%
80
53.3
春菠菜
50%
37.5
25
大棚
黄瓜
50%
45
30
75%
60
40
75%
50
33.3
95%
107.5
71.7
95%
55
36.7
甜椒
50%
152.5
101.7
大棚
长豇豆
50%
90
60
75%
215
143.3
75%
100
66.7
95%
307.5
205
95%
110
73.3
茄子
50%
52.5
35
大棚
番茄
50%
50
33.3
75%
90
60
75%
60
40
95%
142.5
95
95%
70
46.7
生菜
50%
52.5
35
75%
85
56.7
95%
137.5
91.7
注：
冬菠菜生育期长120d、春菠菜生育期长65d、甜椒生育期长160d、茄子生育期长70d、生菜生育期长39d。
3）逐步明确农业初始水权
根据湖熟街道农业用水总量控制指标分解方案，结合农作物灌溉用水定额，按照农作物类型和种植面积，逐步探索将用水指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，明确农业初始水权，并核发水权证，实行总量控制、定额管理。
（2）探索建立水权交易机制
按照节水目标要求，鼓励用户转让节水量，区政府或其授权的水务局、街道办事处、灌区管理单位可予以回购；根据交易规则，在满足区域内农业用水的前提下，探索推行节水量跨区域、跨行业转让。
3.4加强农业用水管理
根据《水利部办公厅关于加强农业取水许可管理的通知》（办资源[2015]175号）等相关文件的要求，农业取水许可管理以江宁区为单元，明确江宁区水务局为审批主体，根据农业用水定额，除了依法的不需要进行行政许可的，其余应当对依法实行取水许可审批的农业取水项目（中型灌区）严格取水审批管理，规范取水证发放，加强农业取水许可日常监督管理。
3.5加快推进有关水利管理体制改革
按照农业水价综合改革的目标要求，配套推进小型水利工程管理体制改革和农田水利设施产权制度改革工作，抓紧明晰已建小型水利设施所有权，对已完成所有权界定的小型水利工程，加强指导和监督，明确移交程序，签订管护合同，落实管护主体和责任，提升管护效率。
同时，积极探索财政资金购买公共服务的做法，在确保小型水利工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励企业、社会、组织、个人竞争参与公益性小型水利工程的管护。
3.5.1明晰和移交水利工程产权
通过开展全街道农田水利产权现状调查，明晰农田水利设施的产权，在确定确权工程范围和基本原则的基础上，完善确权程序和产权移交流程，发放所有权证书或签订所有权协议，全面落实各种农田水利设施的产权、管护主体和责任。
3.5.2创新农田水利设施管护机制
（1）管护主体及经费长效机制
在明晰农田水利工程所有权或产权协议的基础上，可采取政府对管护业务进行指导，由工程产权所有者（使用者）自主选择水利工程管护模式。
管护经费的筹集以水利工程所有者（使用者）为主，政府绩效考核进行奖补为辅的办法建立落实工程管护经费的长效机制。
（2）农田水利工程管护模式
针对湖熟街道水情，在总结全街道农村小型水利工程现有管护模式的基础上，结合外地创新经验，在改革试点的基础上全面推行四种管护模式：
①社区“五位一体”集中管理模式或称“片长模式；②“管养分离”与“竞争承包”模式；③委托管理模式；④农业专业服务队管理模式。
（3）积极探索财政资金购买公共服务的做法
在建立农田水利工程管护经费长效机制的基础上，通过明确工程管护的标准和要求，根据工程特点和收益范围，在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，除区内原有管护模式外，对于财政支付的水利工程管护活动，可按照政府采购模式签订服务贸易合同，购买公共服务（农田水利设施管护）的做法来实现，创新公共服务提供方式、改善公共服务质量、提高财政资金使用效率的目标。
3.6加强农民用水合作组织建设
支持发展和壮大农民用水合作组织，结合湖熟街道实际，指导各社区创建适合本地特色的农民用水合作组织（农民用水专业合作社），进一步明确其功能定位、服务范围、管理体制，逐步发挥其在农田水利工程建设和管护工作中的主体作用，不断加强农民用水合作组织运作和能力建设。
在已经实现灌区农民用水户协会组织登记注册率达100%、管理灌溉面积占灌区面积比例达100%的基础上，强化农民用水户协会的内部制度和能力建设，逐步探索、发挥其在工程管护、用水管理、水费计收等方面的作用。
具体工作措施为：
加强宣传，营造良好氛围；
加强技术和业务培训，提高协会工作人员素质；
计划开展农民用水户协会示范点的创建工作。
对此，应加大支持力度，保障协会的健康发展，建立用水者协会的考核评价体系，对协会实施有效管理，并加强工作联络，增强工作的主动性。
3.7完善农业用水价格管理
农业水价按照价格管理权限实行分级管理，中型灌区农业水价实行政府定价，小型灌区农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可由供需双方协商定价。
实行政府定价的，由区价格主管部门会同水务部门按照农业用水成本核算核定农业用水价格；实行协商定价的，应抄报区价格主管部门、水务部门备案。
在核定的农业水价之外，不得再收取机电灌排费等任何农业水费。
加强政府定价成本监审，充分听取用水户意见，综合考虑供水成本、用户承受能力等因素，合理制定并适时调整农业水价。
农业水价可采取分步调整到位的办法，在推进农业水价综合改革中先行试点的区域，先执行低于供水成本的水价，以减少改革的矛盾，再逐步调整，基本达到供水成本。
探索建立基本水价、计量水价相结合的“两部制”水价制度和分类水价制度，统筹考虑用水量、生产效益、农业发展政策等因素，区分粮食作物、经济作物、养殖业等不同用水类型，区分地表水源与地下水源、规模用水与分散用水等不同情况，按照“附加值高的经济作物和养殖业用水价格高于其他用水类型、地下水高于地表水、分散用水高于规模用水”的原则，在终端用水环节实行分类定价。
结合农业用水定额管理，对超定额用水实行累进加价制度，合理确定阶梯和加价幅度，促进农业节水。
3.7.1实施终端水价制度
湖熟街道的农田灌溉以小型机电提水灌溉为主，因此考虑到农业供水逐级成本核算的实际情况，湖熟街道农业供水价格的管理实行：
1）终端水价及其构成
湖熟街道实行农业终端水价制度，则农业水价由骨干水利工程水价和末级工程水价两部分构成。
湖熟街道的农田灌溉以小型机电灌溉为主，则骨干水利工程水价主要考虑灌溉提水泵站取水的水源以上各级水利工程的成本费用（即现行的水利工程水费），末级工程水价主要考虑灌溉提水泵站取水后通过各级渠道或管网到田间的成本费用（即现行的机电提水水费）。
骨干水利工程水价按照省市有关规定执行，即《宁价工（2000）276号》和《宁水政（2000）252号》颁文实施的《关于调整水利工程供水价格的通知》，执行的是《苏价工（2000）142号》和《苏水经（2000）7号》的水利工程供水价格标准。
湖熟街道执行的标准为：
稻麦田5元/亩，旱田0.6元/亩，经济作物5~12元/亩，池塘养殖25元/亩，湖荡、河沟养殖7.5元/亩，如按方收费则为1.6分/m3。
对于小型机电灌溉区，末级工程供水成本主要包括泵站提水成本（工资及附加费、油料及电力费、基本折旧费、大修理费、维修费和管理费等）和末级渠系或管网等输配水成本（折旧费、管理费用、配水人员劳务费用、维修养护费用等）。
可参考《江苏省机电排灌收费标准核订办法》和《农业水价综合改革试点末级渠系水价测算导则（试行）》进行测算。
2）实行“政府指导+协商定价”的管理模式
以街道为单元，以机电提水水费为主，在典型小型机电提水灌溉的成本费用调查、农业用水定额确定的基础上核算辖区内农业供水成本（可选取高、中、低三种情况典型调查，也可以全面调查），形成街道末级工程水价（机电提水水价）的指导价格范围，结合全街道的水利工程价格，形成本街道农业终端水价的指导价格范围，报区价格主管部门、水务部门备案，并发布政府指导价格范围。
最终执行的农业终端水价，则在批复的指导价格范围内，结合各机电提水灌溉近年来成本费用水平，考虑促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则协商确定。
3.7.2实行分类水价
区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价。
结合湖熟街道的实际情况，实施以下分类农业水价：
粮食作物的农业供水价格达到运行维护成本水平；经济作物、养殖业的农业供水价格达到全成本水平。
3.7.3实施超定额累计加价制度
按照总量控制、定额管理的要求，区分不同作物、不同水平年的农业用水定额，对超定额用水探索实行累进加价。
结合江宁区实际，制定办法如下：
1）农业用水定额确定。
参考《关于印发南京市江宁区农业灌溉用水定额的通知（试行）》（江宁水改字〔2019〕4号）和本实施方案报告“3.3探索建立农业水权制度”，根据不同作物、不同水平年的灌溉定额以及水利用系数进行确定。
水稻：
541立方米/亩，附加用水定额150立方米/亩；茶叶：
90立方米/亩；小麦：
83立方米/亩；玉米：
92立方米/亩；瓜果：
215立方米/亩；叶菜：
135立方米/亩；油料：
92立方米/亩；苗木：
100立方米/亩。
2）超定额累进加价办法。
超定额用水5%以上不足20%的用水量按照执行水价的一倍收取；超定额用水20%以上不足30%的用水量按照执行水价的二倍收取；超定额用水30%以上的用水量按照执行水价的三倍收取。
3.8建立健全农业节水奖补机制
在完善水价形成机制的基础上，建立与农民承受能力、节水成效、地方财力相匹配的农业用水精准补贴机制。
对主要粮食作物的农业用水合作组织、新型农业经营主体和用水户，其农业水价已基本调整至成本水平，且灌溉用水量小于等于农业灌溉用水定额的，实行农业用水精准补贴政策，以保障农户不增加经济负担。
补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，重点补贴种粮农民定额内用水。
逐步建立易于操作、用户普遍接受的农业用水节水奖励机制。
根据节水量对采取节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励，提高用户主动节水的意识和积极性。
3.8.1农业用水精准补贴机制
（1）精准补贴机制具体内容
以设定条件、价补统筹、突出精准和规范实施为原则，统筹财政安排的水管单位公益性人员基本支
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