完善社会救助构建和谐社会.docx

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完善社会救助构建和谐社会

完善社会救助构建和谐社会

——2005年社会救助实践与研究的新进展

洪大用

2012-10-2320:

48:

31　　来源：

《东岳论丛》（济南）2006年3期第22～26页

　　【作者简介】洪大用，中国人民大学社会与人口学院，北京100872

　　洪大用，中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长，社会学系教授、博士生导师。

　　【内容提要】通过对2005年社会救助实践与研究的总结，提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题：

公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。

换句话说，在今后的研究和实践中，应更加关注社会救助六大原则的确立和应用，这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。

　　【关键词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005

　　［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2006）03—0022—05

　　全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇，但是，对实践中的社会救助工作而言，也可以说是提出了重大挑战。

2005年，全国民政系统积极贯彻中央精神，抢抓机遇，应对挑战，着力推进社会救助工作，使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。

与此同时，社会救助的相关研究也成为热点，正在逐步深化，一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中，这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。

　　一、2005年社会救助工作稳步发展

　　改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。

整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。

但是，我国社会救助也还存在着一些突出问题，需要加速改进和完善。

　　2004年12月29日，民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出：

2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。

要以建立城乡社会救助体系为重点，完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接，力争90％的省份、70％的县（市）初步建立起城乡社会救助体系。

要以为民办实事、做好事、解难事为重点，将各项为民解困工作落到实处。

要大力推动慈善事业发展，动员社会力量参与社会救助工作。

　　2005年7月4日，李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出：

社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。

要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题，大力改进工作，加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。

　　在民政部的大力推动下，2005年社会救助工作稳步发展。

上半年，各项救助资金增加，整体救助面扩大。

其中，救灾支出17.8亿元，比上年同期增长8.2％；城镇最低生活保障支出92.6亿元，比上年同期增长11.9％；农村最低生活保障支出9.8亿元，比上年同期增长31.3％；农村定期救济支出8.7亿元，比上年同期增长38.6％。

农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济，比上年同期增长16％。

截止到2005年8月，城镇居民最低生活保障对象2184.2万人，农村居民最低生活保障对象552.4万人，农村居民传统救济对象918.3万人，救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。

　　2005年，社会救助体系建设逐步推进。

2004年，有14个省（区、市）以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。

在此基础上，2005年又有一些省份出台了相关文件，例如甘肃、内蒙等地。

　　2005年，全国有更多的地区建立了农村低保制度，在2004年8省（市）、1206个县（市）的基础上，又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。

　　2005年，城市低保制度进一步完善，操作规程更加细致，分类施保的地区增多。

一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力，一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。

例如，杭州市将所有人均年收入在低保标准100％—120％之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上，家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120％以下者，以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后，人均年收入在低保标准120％以下者，全部纳入帮扶救助范围，由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。

　　2005年，灾害救助更加规范。

灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。

上半年，全国共发放1549.4万张灾民救济卡，救助灾民4552万人。

根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》，民政部按照灾害损失情境，将应对自然灾害工作设定为四个相应等级，明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。

　　2005年，城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。

各地在发现问题、总结经验的基础上，积极探索改进救助管理工作。

　　2005年，医疗救助工作进一步加强。

8月份，民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”（民发［2005］121号），要求针对一些新情况和新问题，如各地工作进展不均衡，一些地区工作进展缓慢，医疗救助资金筹集不足，资金供需矛盾突出，一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等，进一步推动农村医疗救助工作。

　　二、2005年社会救助研究不断深化

　　整体上看，2005年，实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势，社会救助研究正在成为研究热点之一。

从中国民政论坛（2005）收到的论文看，在救助福利类的93篇论文中，关于社会救助的论文有46篇，约占50％。

在学术界，我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告，甚至也有专门著作出版。

　　一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发，论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。

比如，有学者认为，尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活，但是并没有消除贫困。

当前贫困形势出现了以下特点：

从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。

新的贫困形势表明，单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的，必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系，特别是完善社会救助体系[2]。

　　一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性，指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。

　　一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。

比如说，有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排，指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务，使其生活得到基本保障的制度”[3]。

也有学者不同意这个观点，认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行，以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排，它内在地包含各项具体的社会救助制度，但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。

有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究，探讨了可能的模式与路径。

这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。

　　一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究，比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县（区）城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题，等等。

这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。

　　一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。

比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”，就是很有分量的论文。

该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境，比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异，并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估，提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。

　　一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究，认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。

大体上，研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式：

一是将农民工纳入城市社会救助体系，二是建立农民工相对独立的社会救助体系，三是将农民工纳入农村社会救助体系。

这方面的研究还需要深化。

　　值得注意的是，在社会救助研究中，来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。

这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登（MichaelSherraden）教授。

该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中，这本书今年已经在国内翻译出版。

　　“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。

这种理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。

目前，这种理论在一些国家和地区有所试验，但是也引起了激烈的争论。

有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论，建立穷人的个人发展账户，通过国家和社会的力量，帮助穷人积累有效资产，从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。

这种观点是很有启发性的。

但是，应该注意到，它在中国真正付诸实践还有很多障碍，需要进一步研究和试验。

　　三、社会救助实践与研究的反思

　　整体上看，我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进，呈现出了良好的互动关系。

研究者的很多问题直接来自实际工作，研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。

　　但是，从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发，我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。

　　第一，公民基本生存权利保障的公平性问题

　　中华人民共和国《宪法》规定：

公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

很明显，这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。

　　然而，在实际工作中，我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的，城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。

在一定程度上甚至可以说，农村居民的社会保障几近于无。

即使是在公民基本生存权利保障方面，我们也存在着明显的城乡有别的情况。

一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。

　　为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平，我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。

因为，社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度