欧洲安全战略实施绩效评估.docx

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欧洲安全战略实施绩效评估

欧洲安全战略实施绩效评估

喻锋

2012-10-2216:

54:

15　　来源：

《江南社会学院学报》（苏州）2006年3期

　　作者简介：

喻锋，武汉大学国际关系研究所，湖北武汉430072

　　喻锋（1982—），男，湖北房县人，武汉大学国际关系研究所国际关系专业博士研究生。

　　内容提要：

2003年出台的欧洲安全战略是欧盟共同外交与安全政策发展历程中的一个重要里程碑，欧洲安全战略所推进的实践性举措包括欧盟安全政策架构及组织机构的完善、成员国安全合作及内部治理结构优化、拓展欧盟的国际安全责任、强化外交与防务能力等。

该战略能否得以有效实施、以及其实施绩效如何，是战略文本富有现实意涵的政策延伸，也是评判其价值的重要依据。

　　关键词：

欧洲安全战略共同外交安全政策实施绩效评估

　　2003年6月，欧盟共同外交与安全事务高级代表索拉纳在欧盟萨洛尼卡首脑会议（ThessalonikiEuropeanCouncil）上提交了《更加美好世界中安全的欧洲——欧洲安全战略》（以下简称“欧洲安全战略”）（ASecureEuropeinaBetterWorld——EuropeanSecurityStrategy）（草案），欧盟15个成员国和次年即将入盟的10个准成员国的首脑讨论并审议了该项草案。

经修订后该草案于当年12月欧盟布鲁塞尔首脑会议上正式获得通过，这标志着欧盟50多年的发展史上第一项共同安全战略的问世。

随着这份具有里程碑意义的战略文件获得通过，欧盟终于首次明确界定了威胁的来源，具体阐述了它的战略目标、国际性角色及其相应的战略能力与战略手段，而且还圈定了若干战略优位区和优先拓展方向，从而为欧洲共同安全的实现提供了指针。

这一事件可以被看作是欧盟共同外交与安全政策（CFSP）发展历程中赋有观念性（conceptual）和程序性（procedural）双重意义的一个转折点，也是欧盟作为一个活跃在国际舞台上的角色所应具备的自醒意识和抱负雄心形成过程中一个新的重要阶段。

[1]

　　欧洲安全战略自出台以来，各方反应不一。

有人认为通过文件本身就意味着欧洲对于共同安全的认知上升到了前所未有的高度，甚至通过本身就是一项成就[2]；也有人对该战略文件及其实施持悲观态度，认为其不过是一份空洞的文件，甚至有人将安全战略文件批评为代表着欧盟的军事化方向，以及欲与美国争霸的宣示。

[3]笔者认为，要客观评估欧洲安全战略的得失，不仅需要对战略文本的深意进行挖掘和透析，更应结合战略实施的效果以及预设战略目标的实现情况来评判之，只有这样才能真正达到评价之功效，进而解析并预测它的影响。

　　一欧洲安全战略的近期实施情况概述

　　2003年欧盟布鲁塞尔首脑会议在通过该战略文件的同时，要求该战略的实施必须聚焦于四个主题：

强化以联合国为核心的有效的多边主义；打击恐怖主义；着力解决中东问题和波黑问题。

当然，这些问题并没有被设定具体的实施期限和程序性指令。

[4]之所以是这些而不是其他安全热点问题被列入欧盟安全战略实施的优先考虑范畴，自然反映了威胁的严重性和紧迫性，以及欧盟区分问题轻重缓急的策略考虑。

所有这四个议题要么是全部或者至少在相当的程度上是以共同外交与安全政策支柱为基础的，因此给欧盟部长理事会的决策团队留下充足的空间去发挥领导作用，[5]同时规避了试图将欧洲安全战略的若干原则应用于本质上属于第一支柱（如对外贸易和对外援助）和第三支柱的事务所带来的风险。

①事实的发展也证实，欧洲安全战略的出台的确促使欧盟在安全政策领域推行了一系列重要的实践性举措，在构筑欧盟完整的安全政策框架、完善欧盟治理结构以及拓展欧盟国际安全责任等方面更是具有突破性意义。

除了与安全战略草案几乎同时出台的《欧盟防止大规模杀伤性武器扩散战略的基本原则》和《实施〈欧盟防止大规模杀伤性武器扩散战略的基本原则〉的行动计划》②两项政策文件之外，欧洲安全战略所推进的实践性举措至少还包括以下几个方面：

　　首先，努力完善欧盟安全政策架构及组织机构。

2003年底欧盟部长理事会决议就武装和防务力量的发展和研究建立一个统一的欧盟机构；③同时欧盟各国经协商还就建立一个小型的欧盟军事计划小组（EUmilitaryplanningcell）达成共识，该小组与北约结构中西欧地区军事计划小组处于平行关系，现在已经扩展成为一个“民事——军事力量”（civil-military）计划小组；此外，考虑到强化对欧盟对外政策的统一领导，欧盟各国就内含于欧盟宪法条约精神的若干议程达成了临时协议（provisionalagreement）：

欧盟成员国将针对恐怖主义袭击承诺进行“团结”互助，订立号召与非欧盟国家加强安全合作的欧洲“集体防御条款”（collectivedefenseclause）等。

其中尤其值得一提的是协商在欧盟首脑会议中设立一个常任的“主席”职务和一个单列的“外交部长”职务（在其之下，欧盟部长理事会和欧盟委员会主管对外事务的职司将进行整合）。

这些临时协议的实施虽然因为法荷全民公决否决欧盟宪法条约而搁浅，但其作为一个动议的提出并获得欧盟各国认可，这就体现了其在共同的安全战略共识基础之上所产生的一致的倾向性。

　　其次，优化成员国安全合作及内部治理结构。

正是在欧洲安全战略指针的指引下，欧盟各国开始联合起来在各个具体的安全问题领域做出有针对性的反应。

[6]在“3•11”马德里恐怖袭击之后，欧盟有关反恐怖主义的行动程序立即开始启动：

2004年新年前夕，欧盟15国推出了恐怖组织“黑名单”，并通过了酝酿已久的欧洲统一逮捕令；2004年3月欧盟首脑会议又宣布制定一项长期的反恐战略文件[7]，同时任命荷兰人德•弗里斯为首位欧盟反恐协调员（senioranti-terrorismcoordinator）；在欧盟宪法条约草案中引入应对恐怖主义袭击的“团结”（solidarity）承诺等等；在边境安全与保障流动自由方面，截至《申根协定》签订20周年之际，又有奥地利等10个老成员国和2004年入盟的10个新成员国陆续加入该协定，欧盟各国还就进一步加强边境控制合作和打击非法移民展开了一系列对话和协商。

这些都表明，欧盟各国在有针对性地协同对付威胁方面有了实质性进展，也标志着欧洲“统一安全空间”建设又向前迈出了重要步伐。

　　再次，积极拓展欧盟的国际安全责任。

2003年6月，欧盟根据联合国安理会第1484号决议在刚果（金）启动了代号为“阿特米斯（Artemis）”的维和行动。

[8]法、德、英、比等10个欧盟国家的约1400名军人参加了此次为期3个月的行动，此次行动虽然规模不大，却是欧盟首次在欧洲以外地区，并且在不依靠北约防务资源的情况下完全独立进行的军事行动，它用事实践行了欧盟协同对付危及和平与安全的挑战的承诺，也开创了欧盟独立防务的先例[9]，这一跨越表明欧盟已经朝着一个紧密的外交政策和有效的危机管理体系迈出了重要步伐。

2004年底，欧盟最终顺利完成了在波黑部署力量的任务，从此完全取代北约承担了对这一地区的安全职责。

尽管这是一个过渡性安排，但对于1999年以来在巴尔干争端中备受冷落的欧盟及其失效的共同外交与安全政策支柱而言，这不失为一个重新恢复其在该地区影响、进而扩大欧洲安全区的重要举措。

在中东问题上，欧盟的政策取向仍然坚守定位于四方框架（其他三方包括俄罗斯、美国和联合国）之内的立场。

　　最后，欧盟秉承安全战略的“多边主义”理念，积极谋求同外部世界进行卓有成效的安全合作，在欧盟疆域之外寻求更为广泛的安全保障。

[10]在加强与联合国的关系方面，2003年欧盟委员会发布了题为《欧盟与联合国：

多边主义的选择》的政策文件，欧盟部长理事会通过了《欧盟与联合国就加强危机管理合作的联合声明》，④2004年6月欧盟首脑会议又批准了遵从并支持联合国秘书长任命的“威胁、挑战和变革高级别小组”（theHigh-leverPanelonThreats,ChallengesandChanges）的立场文件，决议以欧盟的军事力量和民事力量促进联合国危机管理体制的改革与发展。

这些举动都践行了索拉纳提出的“以稳健的步伐推进法治取向的国际秩序的发展和以联合国为核心的多边主义”的理念。

⑤与此同时，欧盟与其他国际行为主体的合作也在有条不紊地进行，诸如通过建立“欧盟——乌克兰理事会”、“欧盟——地中海议会”合作框架等形式将安全事务纳入双边合作议程；通过发展援助、政治民主化监督等综合性手段帮助扩大后欧盟东部的“新邻居”——乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯等——建立良政，避免由于东扩在欧洲制造新的分界线等等，这些举措都无一例外地显示了欧盟实施共同安全战略的国际视野和使命意识。

　　基于上述安全战略实施的初步成效，有关欧洲安全战略不过是一纸空文的悲观论调以及宣扬欧盟军事化的杞人忧天言论自然站不住脚了。

从整体上看，继欧洲安全战略出台之后的这些政策文件和具体行动都是与战略文件本身的基本逻辑一脉相承的，而且彼此之间也构成了协调统一、相互关联的政策运作体系。

正是由于欧盟内部日趋完善的政策机制和程序的“传送带作用”（transmissionbelt）的发挥，欧洲安全战略所规定的具体的政策目标才能转化成为可操作的即时性策略，并确保后者得以顺利执行。

⑥

　　二对欧洲安全战略实施绩效的评估

　　欧洲安全战略从提出构想到欧盟首脑会议通过，间隔只有短短7个月时间，但若仔细审视此份文件的篇章结构和字里行间所透露出来的战略理念，不难发现，这份战略文件乃是针对欧盟长期以来在共同外交与安全政策领域所遭受的屡次重创及所受到的严厉批评而提出的整体性答案和指导性对策。

它所解答的基本问题包括：

是什么在威胁着欧洲的安全？

欧盟在这种安全形势下应该扮演什么样的角色？

欧盟的战略目标是什么？

欧盟赖以实现战略目标的战略工具和资源是什么？

而这一切都彰显着欧盟共同外交与安全政策的发展指向，更深层次上讲，它代表着日趋复杂的全球化在国际社会中欧盟作为一个国际行为主体的角色定位和影响力。

[11]

　　首先，欧洲安全战略不仅明确了威胁来源，而且还圈定了若干战略优位区和优先拓展方向。

确定威胁的来源有助于联盟及时找准问题所在，实现内部机制间有序联动并做出有效反应，并最终形成共同立场，以期在对外政策领域形成“同一个声音”，而且也还有助于欧盟将有限的精力和资源投放到安全战略所确定的战略优位区和优先拓展方向，从而实现联盟各项政策资源的最优化配置和有效发挥功用。

　　其次，欧洲安全战略的通过和实施，标志着欧盟将力图扮演一个全方位的国际行为者的角色，不再只是一个“经济巨人、政治侏儒”。

以安全战略的定位为基础，欧盟将更加明确它的全球性角色，以期在国际事务中掌握更多的发言权和能动性，产生更大的国际影响。

　　再次，欧洲安全战略使得欧盟成员国比以往更加明确军事能力的重要性，但这并不意味着欧盟将会朝军事化集团的目标迈进。

相反，欧洲在军事上的安全会更多地注目于预防和处理危机。

欧洲安全战略昭示，只有具备了强健、协调的军事能力，欧盟才能充分调动各种经济、外交、文化的资源，充分发挥其潜在作用。

这种认识一旦得以落实，欧盟共同安全与防务政策的发展空间显然会得到极大的拓展。

　　又次，欧洲安全战略本身可以被看作是欧盟25国谋求在共同立场基础上展示自身联合实力和表达合作意愿的重要宣言，这种宣示被赋予了信心重建（confidencerebuilding）的价值，它在修复欧美关系、弥合“新老欧洲”冲突、进一步协调欧盟内部关系等方面也将发挥建设性的作用。

[11]

　　最后，欧洲安全战略也将有助于提升共同外交与安全政策的可信度。

透过近期欧洲安全战略的初步实施成效，人们可以预期，今后这项战略将对欧盟诸成员国形成某种程度的政策约束力，对于扩大后实现充分融合的欧盟而言，这种约束力将会起到非同一般的鞭策效应。

　　以上五点可以说是对欧洲安全战略的积极评价。

不过，这项战略仍然有些