十二五期间环境保护和生态建设的思路目标和对策.docx

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十二五期间环境保护和生态建设的思路目标和对策

“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和对策

2011-10-2610:

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　　【原文出处】发展研究

　　【原刊地名】福州

　　【原刊期号】20109

　　【分类名】生态环境与保护

　　【英文标题】Thoughts,ObjectivesandCountermeasuresofEnvironmentalProtectionandEcologicalConstructionduringthe"TwelfthFive-yearPlan"

　　【作者】苏杨/林家彬

　　【作者简介】苏杨，林家彬，国务院发展研究中心社会发展部

　　【内容提要】根据“十—五”期间完成环境保护规划指标情况“较好”及环境质量的变化情况，认为我国的生态和环境变化态势是稳中有好但改善缓慢——环境质量基本保持平稳状态，某些区域的少数指标开始转好。

据此认识，结合对“十二五”期间我国经济增长特点及其对环境影响的分析，提出了“十二五”期间环境保护和生态建设的思路和目标，并建议采取以下对策以确保目标完成：

统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题；优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门责任；以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以健康影响为依据的环境管理制度；通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能；进行农村环境重点整治。

　　【摘要题】可持续发展论坛

　　【关键词】环境/规划/十二五/对策

　　党的十七大报告指出：

“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。

按照这一要求和以人为本的科学发展观，可以提出“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和对策。

　　一、当前我国环境变化的基本态势：

稳中有好但改善缓慢

　　在即将过去的“十一五”中，尽管经济增长速度基本不减，我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较“十五”期间为好。

这种“较好”的依据是：

在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008和2009年提前完成①，《纲要》有望成为首个环保工作目标如期完成的五年计划（规划）②；而且，这种“较好”是有环境保护能力的增长作支撑的：

相对“十五”末期，目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨／日，新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦，关停小火电1669万千瓦，财政性环境保护投入已占GDP的约1.5％……

　　这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。

水环境方面，从地表水环境质量来看，尽管全国地表水污染依然严重，但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态，且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染，水质有所好转；大气环境方面，113个环境保护重点城市空气质量有所提高，达标城市比例显著上升，大气中

浓度下降。

酸雨发生情况也能反映这种“较好”：

2008年酸雨分布主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域，与2007年相比，全国酸雨分布区域保持稳定，城市酸雨发生频率降低（如图1所示）；生态建设方面，我国荒漠化和沙化状况总体上有了明显改善，已从20世纪90年代末的“破坏大于治理”转变到“治理与破坏相持”；2008年我国森林覆盖率达到20.36％，提前两年达到“十一五”规划目标；“十一五”期间中国北方平均沙尘日数也比常年同期（平均5.5天）偏少。

可以说，全国生态恶化的趋势得到初步遏制。

　　图12007、2008年我国城市酸雨发生频率对比　

　　根据完成环境保护规划指标情况“较好”和环境质量的变化情况，可以得出这样一个有历史意义的结论：

总体来说，相对“十五”期间，“十一五”期间我国的环境变化态势是稳中有好——环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数环境指标值开始转好。

这与1990年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比，有了质的变化；也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好——在工业化、城市化中期就已基本控制住了环境质量的变化趋势③。

　　不过，应该看到，这种“稳中有好”是1990年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果，只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测结果发布的阶段性才使得这个总体态势的变化在“十一五”期间初露端倪；还应该看到，尽管环境保护和生态建设取得了很大成绩，环境质量仍有五方面问题比较突出：

一是总体来看地表水的污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。

2008年我国地表水746个国控断面，Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7％，V类或劣V类水占23％，且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善；二是部分城市空气污染仍然较重，重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高，城市空气质量优良率天数没有很大的提高④，对空气质量也有较大影响的氮氧化物和较小粒径的颗粒物控制不力；三是农村环境问题日益突出⑤，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面⑥；四是我国依然是一个“缺林少绿”的国家，全国荒漠化土地面积仍高达200多万平方公里，具有明显沙化趋势的土地面积仍近30万平方公里，森林覆盖率仍然未达到世界平均水平；而且，仅靠面上对两种污染物的总量控制难以使环境质量满足民生需要：

值得警惕的是，在我国人群总体健康水平显著提高的大背景下，“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势⑦。

从与已知历史情况的比对中可以发现，我国已进入环境污染导致健康损害高发期⑧——既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。

环境与健康问题如果不能及时处理好，将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素，环保的成果也可能一损俱损。

　　总之，尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好，考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求，考虑到环境污染已经成为影响人群健康的重要危险因素，环境质量的改善仍然不尽如人意。

　　二、环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析

　　环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与我国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。

（一）稳中有好的经验总结

　　在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。

这种经验可用“三个减排”概括：

结构减排、工程减排、监管减排。

　　首先，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。

产业结构的调整和技术进步，使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。

这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：

环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用⑨，而节能减排约束性指标⑩、环境保护与领导干部政绩考核挂钩（11）以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调；其次，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。

环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49％。

根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50％，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国削减量的60％以上；最后是环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。

例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。

又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。

　　总结这些原因，可以发现“十一五”环保相关指标完成得较好，既是环保、林业、水利、建设、农业等环保、生态相关部门努力的结果，更是各产业部门实施“环境友好型”发展的成绩。

而且，“十一五”期间在经济高速增长的同时，环境质量的面上情况稳中有好，这种成就实际是“十五”以来工作绩效的积累。

如果继续保持，未来这些治理措施的效果将更大更广地显现。

（二）环境质量改善缓慢的成因分析

　　1.发展阶段和增长方式的影响

　　发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。

一个国家在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。

对正处于工业化、城市化中期的我国这样一个大国来说，既不可能不大量需要重化工业产品，也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。

　　考虑到经济增长方式的转变需要一个过程（12），且尽管工业各行业随着技术进步，单位产值（或产品产量）污染排放强度会降低，但是由于经济规模仍在快速增长，污染物排放总量仍会居高不下。

而且，从国际分工看，我国在国际产业链中大多处于低端，因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在我国仍是主流，而这一外贸增长模式成为我国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了我国资源环境压力——虽然我国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。

据估算，约30％的二氧化硫、25％的烟尘和20％的化学需氧量的排放源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。

“十一五”期间我国染物排放量中，如果忽略生产结构与贸易结构的差异性，每年对外贸易造成的“逆差”约为150万吨，占我国每年排放总量的近6％。

如果考虑生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由外贸拉动的“逆差”将更高。

另外，这个阶段的消费转型也使环境问题难以迅速解决（13）。

　　另外，当经济处在上升期的时候，容易出现对未来需求预期过高因而出现投资过度的问题。

进入重化工业高速发展阶段后，产业链条加长，中间需求环节（钢铁、机械等）、基础需求环节（能源等）对最终需求环节（汽车、住宅等）容易产生过高估计，从而在一定程度上加剧预期过高、投资过度的问题。

而中间和基础需求环节是重化工业中污染相对较重的环节。

　　总之，发展阶段和增长方式的影响是我国环境质量改善缓慢的主要原因。

　　2.相关机制建设还未跟上，未形成合力

　　“十一五”期间的若干制度建设有了突破，但面上而言，这些制度有相当数量尚未进入操作层面，而对节能减排影响更直接的节能准入、落后产能退出机制尚未完全建立，环境保护的政策协调机制有了进展但未达到基本国策应有的程度（14）。

这样，在高耗能、高排放行业增长较快的情况下，污染排放量仍然与经济指标增长具有高相关性。

　　3.环保部门的工作重点及资源配置没有“以人体健康为本”且法规执行力度和环境监管能力不适应形势发展的需要

　　环保部门的行政资源配置效率不高，以人体健康为本的环保宗旨没有贯彻落实到位（15）：

目前的环境管理不是以满足人体健康要求的环境质量为控制目标，而是以完成指定的常规污染物（COD和）减排指标为考核目标，对人体健康威胁最大的三类物质（有毒有害有机物、重金属、放射性物质）却未纳入减排目标。

所以，有可能花费了很大的人力物力和财力实现了污染物减排的目标，但对人群健康产生直接威胁的污染物却削减不够，其所带来的人群健康风险并未降低。

　　而且，环境保护法规执行不力、环境监管不到位现象仍然在