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地方融资平台转型专题培训资料
地方融资平台转型专题
2014年10月
第一章地方融资平台前路迷茫
素有“经济宪法”之称的预算法终于“修”成正果。
8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕。
会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，并重新颁布修订后的预算法。
新法将于2015年1月1日起施行。
而此次修法一个最大的焦点无疑是对于地方政府举债如何规定。
多位专业人士对《华夏时报》记者表示，新修订的预算法关于地方债的条款略显保守。
“修法后虽然允许地方政府发债，但审批权限仍然放在国务院，而且加强了举债主体、用途、规模、方式等前置审批条件，未来真正意义的地方政府自主发债还有一个很长的过程。
”城市投融资专家丁伯康说。
一、限额发债
预算法提上修法议程，最早可以追溯到2003年的十届人大立法规划。
11年来，起草单位几经变化，草案也数易其稿，如今终于瓜熟蒂落。
原预算法共计79条，8月31日，新修订通过的预算法增加到101条，公众关心的诸如“全口径预算”、“预算公开”、“三公经费”、地方债管理、预算审查等问题，修订后的预算法对此都有回应。
修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地方政府发行债券。
此外，还明确了除国务院批准的政府债券，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
同时规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
9月1日，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示，为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、方式以及控制风险）作出限制性规定。
楼继伟认为，这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。
中国人民银行研究局首席经济学家马骏接受《华夏时报》记者采访时表示，在地方政府债务管理方面，这次修订后的预算法是一个有里程碑意义的突破。
新的预算法标志着以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已经全面启动。
此前，业界对地方政府发债有三种预期，一种是限额管理，一种是空间管理，还有一种是完全自主发债。
新预算法对举债规模的规定，相当于明确了限额管理的取向，体现了在理念上开放、行动上相对谨慎的宏观审慎原则。
国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁则主张地方政府自主发债。
他近日对本报记者表示，允许地方政府自主发债就会失控的担心是一厢情愿的。
市场会“用脚投票”，如果某地方政府负债率已经很高，而且对举债多少、干什么用，以及如何偿还等问题都说不清楚就发债，是不会有人买的。
相反，只有允许自主发债，地方人大、金融中介机构以及广大投资者等监督约束机制作用才能有效发挥。
“限额发债恰恰表明中央对地方债务的背书，容易引发道德风险。
”
“法律允许地方政府发债，同时审批的前置条件比原预算法增加了。
”丁伯康认为，此次修法在地方债方面略显保守，可能是决策层认为目前的监管机制尚不完善，地方自主权太大会增加风险。
二、置换存量
虽然地方债的发行依然受到严格的限制，但“开前门、堵后门”的制度意义依然为各方重视。
马骏表示，用地方债替代传统的融资平台模式，可以明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。
中国人民银行南京分行行长周学东认为，当前，我国的地方政府债务风险在于短期而非长期、在于流量而非存量。
地方政府负债期限远远短于投资回收期限，负债期限均值大约为3.5年，而投资回收期限长达十多年，二者之间差距之大超出国际水平。
官方统计显示，在地方财政收入放缓、支出刚性增加的背景下，今年迎来地方债偿债压力最重的一年，地方政府负有偿还责任的已到期债务占到债务总余额21.89%，金额达23826.39亿元。
此外，据2013年全国债务审计报告，政府负有偿还责任的债务中，举债规模最大的一个主体就是融资平台公司，共举债4.07万亿，占比达37%。
2013年国家审计署审计的融资平台公司达到7170个。
有城投公司管理人士告诉记者，城投债的年利率大约7%，而通过信托方式融资的成本甚至高达11%-12%。
8月27日，楼继伟在作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》明确提道，“对高成本融资的存量债务，允许地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。
”
置换存量高息债务，优化期限结构被看作是化解地方债风险的利器。
然而与存量的地方债相比，正式的地方政府债券只占很低比重。
2014年，国务院批准的地方债券总的发行规模只有4500亿元，远远低于今年到期债务额度。
此外，新发行的地方政府债券有多少能用在置换旧债上尚存疑问。
记者查阅2014年国务院批准的10省市政府债券自发自还试点的招标文件发现，发债募集资金将主要用于保障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面，包括新建项目和在建项目的后续融资，很少明确表示用于存量债务的还本付息。
多位专家对记者表示，用政府债券置换高利息地方债技术上并不困难，但预计短期内地方政府债券规模仍然受到严格限制，置换高息债务，化解流动性风险需要较长期的过程。
三、短期冲击
后门即将关上，前门的口子仍然太小，短期内地方政府基础设施建设投融资会不会受到影响？
“这是肯定的！
”丁伯康对本报记者说，“政府性投资如果都由地方债券来解决，在现阶段和未来相当长一段时间里都远远满足不了城市建设的需要。
尤其在一些欠发达地区，地方政府财力本身又不强，将来的城市建设资金问题将更加捉襟见肘。
”
“有的平台公司的老总感觉到，接下来的路不知道该怎么走，融资职能剥掉了，但平台公司本身的资产质量也不高，经营难以为继，这样的情况还不在少数。
”丁伯康说。
长春市一位城投公司高管对《华夏时报》记者表示，自从中央提出剥离平台公司政府融资功能，目前明显感觉到全国各地的城市建设投资速度在放缓。
丁伯康认为，新预算法对于城市投融资有三个明显作用，首先是政府性平台公司市场化转型；其次是促进政府性投资项目面向社会资本开放，也就是现在财政部力推的PPP模式；第三，将会进一步完善政府和市场的合理分工机制。
随着融资渠道收紧，政府大包大揽的城镇化模式已经难以为继。
新预算法通过以后，基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（PPP），被地方政府以及相关业内人士寄予很高的期望。
第二章投融资平台转型的起点：
战略规划设计
一、前言
投融资平台的转型应该始于2009年下半年。
2008年，肆虐全球的金融危机不经意间促进了中国投融资平台的繁荣发展，带动了基础设施投资和城市化进程，为中国内需的扩张提供了良好的动力。
2009年下半年开始，地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注，一系列相关政策的规定使得投融资平台的融资规模受到了不同程度的约束。
一冷一热，巨大的反差让投融资平台陷入冷思考。
于是，在经历了始于2009年下半年的不间断调控之后，投融资平台开始探索转型道路。
不同规模、不同背景和不同远景的投融资平台在转型这杆大标尺下开始逐渐分化。
虽然投融资平台似乎习惯了始终处于一种等待政策支持的状态，但转型中的生存环境变化依然让他们惊异。
然而，转型没有退路。
一路走来，投融资平台步伐虽然蹒跚但却坚定。
部分投融资平台高瞻远瞩，为企业制定科学合理、有针对性的战略规划，为企业发展指引方向、为资源配置贡献策略、为转型飞跃勾勒路径。
二、投融资平台转型的方向
虽然投融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但一个事实是，他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性投融资平台。
一个以基础设施建设为核心，上探（金融创新）、左突（地域扩张）、右进（多元化）的发展地图正在形成。
而伴随着这四者之间的纵横交错、相
互作用，投融资平台正以新形象和新境界展现在人们面前。
（一）多渠道金融
投融资平台与金融从来就是相伴相生。
在转型的路上，资金的地位更是被提到前所未有的高度。
在“资本为王”的时代，投融资平台和银行、金融机构的关系更显得尤为重要，一些走在前列的投融资平台相继进入金融业，一个最直接有效的方式就是入股银行。
除了与银行联姻，金融板块正在成为一些投融资平台新的经济增长极，为其盈利能力注入新动力。
部分投融资平台涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业银行、担保公司等多种金融业态。
（二）地域扩张
投融资平台的发展与政策的导向密切相关。
外部环境的变化，很快影响了投融资平台的发展战略，伺机而动，寻求机会几乎成为所有投融资平台拓宽发展空间的路径。
在投融资平台的初步发展阶段，平台的发展主要是在本地完成。
而进入转型阶段之后，部分投融资平台开始实施横向扩张战略进行区域纵深发展。
如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司，推进城乡一体化；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。
（三）多元化发展
目前，国内发展较为前列的投融资平台都在进行战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面无一不进行多元化发展。
多元化是一种看似熟悉、走进去确是陌生的道路。
所以，从一开始，大多数投融资平台的转型选择依然围绕土地开发相关产业链。
然而，也有部分投融资平台凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力大胆进行非相关多元化的拓展，也取得了良好的效果，形成新的利润增长点，以摆脱城市建设开发类业务的局限。
以非相关多元化方式拓展成功的企业，一般都具有比较特殊的资源或者机遇，同时具有十分雄厚的实力。
三、投融资平台转型的起点
和以前的项目为制衡标准不同，投融资平台面对的环境变化更广泛、更复杂，要成功转型，需要建立一个更具全局性、整体性的系统机制支持，这意味着不仅需要通过战略规划明确方向、采取各种管理手段，还需要调整管理要素的组织形式，以使企业在各个层面都可以获得生存技巧和能力，从而实现企业运营管理系统的最佳整体功能。
上述转型系统机制由三个相互联系、相互支撑的子系统构成，分别是集团整体战略子系统、总部管理子系统、各子单元业务战略子系统。
某个子系统的动态平衡运转不能保证系统整体的动态平衡。
于是，在转型过程中，投融资平台似乎陷入一种“混沌”的环境中。
但同样也值得关注的是，在经过几年的转型准备之后，一些投融资平台对未来的系统性经营思想已经逐渐明晰，并通过战略规划来明确未来的发展方向。
事实上，战略规划是高层管理人员为了企业的长期、持续发展，以企业的总体目标、使命、愿景为导向，在充分分析外部环境和内部条件的基础上，确定和选择有效战略并付诸实施的一个动态管理过程（见图3）。
图3 战略规划模型
（一）首先通过内外部环境分析，为公司战略选择提供依据
1.外部环境分析主要包括宏观环境分析、产业机构及竞争分析、区域环境分析；
2.分析企业的外部发展机会之后，对公司内部历史业务发展状况进行回顾诊断，将着重对公司内部资源、能力进行评估；
3.选择标杆企业进行研究，为企业战略定位及发展规划提供借鉴。
（二）结合高层研讨会，明确战略选择并达成战略共识
1.在进行内外部分析的基础上，梳理企业的使命、愿景，研究、确定未来的战略态度及阶段目标；
2.结合主管部门、经营层、外部利益相关者期望，凝练总结企业发展的核心经营理念及战略表述；
（三）明确阶段战略主题并构建目标体系
1.确定公司达成远景使命的阶段划分，并明确每个阶段的战略主题；
2.构建理想状态下的战略发展阶段，明确阶段主题及阶段演进目标达成的原则要求；
（四）结合战略阶段目标进行层级分解，明确阶段重点工作任务要求，化战略为行动。
四、小结
企业战略不是对企业内外环境短时间内、表层的消极应对措施，而是对企业内外环境中长期的、根本性变化的积极应变策略。
企业战略不仅仅是一组未来要达到的经济指标或以企业财务数据为基础的逻辑推理产物，其制定不仅需要借助理性的思维和逻辑的推理，有时候甚至需要企业战略制定者长期的经验和准确的直觉。
既然如此，企业为什么需要战略咨询？
如果世界上存在任何一种有效的战略框架，肯定早已发现并大力推广了。
各种企业战略概念虽然都存在一定的正确性，但真正适合一个具体公司的战略一定是一种创造性行为，没有任何一本描写战略管理的工具书可以给出所有公司战略制定以及实施的具体步骤。
中国现代集团就是协助企业完成这个创造性的行为，协助投融资平台公司根据自身实际情况制定合理的战略规划，并以此为起点，在详细分析、理性决策的基础上明确未来的发展方向和前进路径。
第三章投融资平台转型的核心：
管控模式选择
一、前言
随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范，投融资平台寻求整合发展，在新形势下出现集团化趋势。
在这种集团化趋势下，原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规模庞大、经营方式复杂的投融资平台。
尤其随着企业产业门类的愈加复杂、管理层级的逐步增多，管理上出现了盲区。
集团总部与其下属企业权力的分管部署、企业核心竞争力的集团化聚集等关键要素，无形中催生着投融资平台向集团化管控趋势发展。
二、总部定位的三种模型
集团总部是整个集团组织运行的“心脏”，总部组织结构直接影响着企业整体的运行效率。
首先，总部对下属企业的管理模式按集分权程度的不同划分为财务管控型、战略管控型和操作管控型三种基本管控模式。
集团总部对子公司的控制，最主要是体现在发展目标、母子公司关系、管理手段和核心功能四个维度，上述三大类的管控模式在这四个维度中体现出不同的集、分权程度（见图1）。
图1三种集团管控模式对比图
三、投融资平台集团管控模式选择
集团管控模式将明确集团总部与下属业务单元之间的管理及业务关系，相应地也明晰集团对各业务单元的管理重点和使用的管理方式。
在实践中，集团管控模式有可能是财务管控型、战略管控型、操作管控型中的一种，也可能是几种模式的综合。
一般情况下要依据战略和产权模式综合考虑多方面的因素：
各业务的发展阶段、集团对业务的熟悉程度、集团管控能力、协同效应、责权体系等，并通过量化的科学评估方法，选择和建立一套合理集分权和高效率的混合型集团管控模式。
从国内大多数平台公司的发展历程及组织现状来看，都可以归为初创集团这一类。
初创集团的管控是指在图2所述的几种情况下，如何形成一个管控体系，来达到高效、协同、互补等普遍目的，以及同时应用不同企业的禀赋和管理成熟度、运营状况，解决一些特殊问题。
图2初创集团情况
考虑到初创集团企业的特殊情况，需要设计一个个性化、不繁琐，对总部管控能力挑战不大，对制度和流程的精细化不依赖，对子公司的诸侯化行为有一定容忍的管控体系才能较好的解决问题。
具体到某个集团时，则需根据集团的实际经营情况、未来业务走向、领导风格等诸多因素，进行科学的选择和设定，在适当产业竞争和资源优化配置的同时，有效控制集团快速扩张的各种管理风险。
选择哪一种集团管控模式，需要考虑三个方面的问题：
（一）需不需要？
从集团总部对下属企业的战略要求来看，集团需不需要对下属企业进行集团化管理？
（二）能不能够？
从集团总部掌控的资源来看，集团有没有能力对下属企业进行集团化管理？
（三）应不应该？
从下属企业自身发展阶段来看，集团总部应不应该对下属企业进行集团化管理？
综合上述三个方面的问题，现代集团依据五维评估法（如下图），通过对战略、结构和流程、功能定位、集分权形式、能力五个关键指标的评估，将这五大关键指标综合起来考虑，最终确定集团对下属企业最合适的管控模式。
四、投融资平台集团化管控实施要点
作为集团管控的方法论提炼，管控模式确定之后，需要依赖于科学性、实用性、系统性的实施要点：
（一）追本溯源——政企分离
实现政企分离，构建市场化组织无疑是从本质上断除潜在问题。
投融资平台政企双重背景的特性制约了平台的良性发展，对集团化发展起了根本的阻碍作用。
因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。
（二）顶层巩固——领导重视
领导的高度重视无疑是从顶层理念上巩固了管控的机制。
集团总部管控实施方案下达之后，各部门、各单位需要更广泛、更具力度的推广学习，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。
（三）持续加压——基层督导
加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导作为对集团管控的持续关注，有利于企业自组织系统的构建。
集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的、适应集团公司发展要求及符合本单位实际的管控体系。
（四）活水不竭——管理创新
集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。
由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的高效管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。
（五）吏治推行——制度保障
礼法向来离不开吏治的护持。
严肃管控纪律，强化企业制度的执行力是集团管控质量的有效保障。
各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。
第四章投融资平台转型的支撑：
组织结构搭建
一、集团组织结构设计误区
组织变革应该是一个系统工程，涉及企业的方方面面，如企业文化、企业战略、法人治理、管控模式以及领导风格等，因此，不能孤立地看待组织结构的变革。
对于企业来说，不管选取哪种组织模式，组织结构设计都要遵循一定的原则。
如组织结构要扁平化、弹性化、动态化、柔软化，要实现集权与分权的平衡，要做到统一性、单一性和多样性相结合的原则等。
任何组织在设计组织结构时，都有一个核心的指导思想，一定要从本企业自身的具体情况出发，选择适合于本企业管理实践的组织结构。
组织变革中往往会遇到很多阻力，需要解决诸多问题，变革的阻力主要为：
缺乏参与或变化、不愿承担责任、不愿正视主要矛盾、强烈的反抗、过分地拘泥于细节等。
有时，集团公司花费大量的人力、物力来进行变革，但实际运作中却还保持原来的状态，组织变革仅仅是人员或结构的物理性调整。
因此，在进行组织结构优化之前，必须认清企业组织结构设计中存在的误区。
现代集团通过多年来的管理咨询实践研究，发现投融资平台公司在组织结构设计中存在的误区主
要表现在如图1所示。
图1 集团企业在组织结构设计中存在的误区
二、严谨规范的公司治理结构
完善的法人治理结构包括股东会、董事会、监事会和经理层几个部分，理顺法人治理结构对企业内部组织结构的科学合理设计举足轻重。
一般情况下投融资平台均为地方政府设立的国有独资企业，按照规范要求进行治理架构的确立和健全是完善国有资产监管的重要手段。
由于国有独资的背景，股东大会就失去了设立的必要性，直接由国有出资人代表机构授权董事会决定公司重大事项，负责经营和管理公司的国有法人资产，同时为了弥补董事会会议的既有缺陷，确保董事会功能得到有效发挥，建议下设专门委员会来实现某些重要事项的决策工作。
监事会作为出资人委派代表和职工选举代表的结合体，主要行使对董事会和经营层的监督职能。
经理层作为城投集团的执行机构，负责具体的资本运作、业务经营和公司管理工作，组织实施董事会决议，是决策的执行者，并对董事会负责。
对于公司治理架构具体内容的实际设置，并没有统一规范的标准形式，但是或许的确存在一些值得参考的方法。
既然投融资平台是地方政府参与城市基础设施建设的运作主体，那么依据投融资平台承担的公共职能、地方政府的财政实力、政府建设融资紧迫程度以及其他因素，可以选择地方政府或者国资委作为国有出资人代表机构。
一般意义上来说，集团董事会和监事会的关键成员应该来自于集团内部，但是出于国有资产保值增值以及监管的需要，股东机构可以尝试通过委派外部人士（股东机构或关联机构内部成员甚至是第三方人士）兼任集团董事或监事来实现对投融资平台执行政府任务的有效性和效率性，这也是在实践中得到验证的案例经验，当然没有关联关系的独立董事或监事则能够保证投融资平台在整体决策和监管方面的相对平衡。
最后，为了公司运作的市场化和专业化，建议向社会公开选聘优秀人才作为经营层的主要成员，在系统内进行公开选拔也是可以接受的做法。
三、专业清晰的业务职能架构
通过确立和规范公司的治理架构形成集团决策层面的权力制衡的稳定局面之后，对于公司具体操作层面的业务单元以及职能机构的梳理和分工优化是更有实际和微观价值的事情。
而公司职能层级的确定或许在一定程度上取决于业务单元在整体经营方面的权限程度。
即使从最朴素的视角来透视任何一个组织架构，都能够清晰地看到集分权要素在整个系统内的弹性作用，在业务架构层面更是如此。
作为集团化、多元化的投融资平台，为了更好地实现公司运营的专业化和规避可能存在的风险，必然会设置各种不同的业务单元来独立运营。
结合集团管控的观点，投融资平台总部作为战略决策中心、财务控制中心和协调中心，对下属各业务单元行使资产收益、重大决策和选择经营者等出资人权利，并统一承担国有资产保值增值责任。
集团应当通过科学严谨的权限因素分析确定下属不同业务单元的各自功能定位，清晰划分总部与下属各业务单元之间的集分权程度，同时依赖于股权、财务、投资、人事和制度等管控手段加强下属公司的评价、监督和控制，以增强总部的凝聚力，有效控制多级法人体制可能造成的总部弱化问题。
鉴于投融资平台在运作经营上的不足，在进行业务单元设立的过程中往往存在一定的随意性。
投融资平台普遍存在集团与业务单元之间松散联合、机构重叠、内部竞争、控制交叉导致的集团管理效率低下、资源配置失效等问题，正确或者说合理的方法应该是按照业务的关联性、资源的重合程度以及战略目标的要求，进行相关资产重组、合并、撤销、置换，逐渐形成关键主业构成的业务板块以实现协同效应。
在业务单位的重新组合的过程中，应当依照公司的整体愿景、战略要求确定业务单元在集团整体经营中的地位，进而可以参照公司的成长经验、知识能力结构确定业务单元能够控制的管理权限。
在集团总部与业务单元之间管控形式和权限体系确定的基础上，应当再对总部的整体职能进行专业分工组建集团公司的主要部门，同时既要保持各个部门之间职能的清晰划分，又要合理规划职能部门与下属业务单元之间的管理权限。
职能部门的设置或许是最接近组织架构诉求的关键内容，但是由于职能架构的设计涉及的内容相当具体同时对科学性和合理性的要求较为苛刻，因而有必要结合理论和实际来规划一个相对科学的设计路径：
◆按照投融资平台现有的主要核心业务和潜力业务以及其经营的区域性特点，一般建议按照关键职能进行部门划分或再优化；
◆在既定职能部门的基础上，通过科学的综合过程以及交叉职能的合理切割，进而明确部门的具体职能定位；
◆遵循专业分工和责权对等原则进行部门任务的具体分解，并依据细分目标进行岗位设定和能力要求的规范以实现整体目标；
◆为了保证各个不同组织构件之间的协调效率以及流转速度来适应日益激烈的竞争环境、提升企业的市场反应，应该进行公司运营流程的优化设计工作；
◆环境的不确定性要求组织
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