供给侧改革这么热土地专家有话说.docx

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供给侧改革这么热土地专家有话说

“供给侧改革”这么热，土地专家有话说

2015-12-23|阅：

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简介

中央文件出现“供给侧结构性改革”之后，“供给学派”在酝酿好一阵之后终于成为新的时尚。

经济学家的谈论嘛，容易空，落实到土地、劳动、资本几大要素，专业领域的研究者有话要说。

国土资源部中国土地勘测规划院地政中心的唐健主任，发来了自己最新的思考与评述。

土地国策30人（微信号:

tudi30）获作者授权首发。

文/唐健中国土地勘测规划院地政中心主任

中央提出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。

这有别于以往刺激需求端如消费、投资、净出口的三驾马车，强调制度供给、构建发展新体制，以期通过供给端发力破除增长困境，释放增长红利。

所有的经济活动都要依靠土地承载，所以中央的供给侧改革也必然要求在用地政策上得到落实。

从土地政策上看，也存在着需求与供给错配的问题，最明显的如房地产用地政策过去几年，一直强调抑制房价过快上涨，加大住房用地供应，导致目前的房地产库存过大，而新业态新产业用地以及养老、医疗、旅游等民生项目用地满足度不高。

供给侧结构性改革，就是要调整经济结构和释放经济增长的动力，提高劳动、资本、土地等生产要素的供给效率和产出效率。

从今起出台的土地政策上看，供给侧结构性改革，土地政策已经发力。

体现在保障新产业新业态用地给予、盘活低效的存量建设用地和闲置土地、促进房地产用地及房地产去库存、社会资本投资用地支持以及农村土地三项改革释放潜在获利等方面。

一、配合宏观经济供给端结构改革，增加新兴产业新业态用地供给

为落实党中央、国务院关于促进新产业新业态发展、推进大众创业万众创新的重大决策部署，2015年9月，国土资源部联合五部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下简称《意见》）。

11月，中央下发了《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》和《关于加快发展生产性服务业促进消费结构调整升级的指导意见》，要求加大土地政策引导支持，鼓励创新，满足创新用地需求；对生活性服务业设施建设用地，予以优先安排；加大养老、健康、家庭等生活性服务业用地政策落实力度。

具体政策：

1.增加指标。

对新产业、新业态用地，要予以重点保障，新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。

满足了新产业新业态项目落地的需求。

2.可以多种方式供地。

除了以往的一次性出让方式外，还可以采取租赁方式或先租后让、租让结合的方式供应土地，以保证新产业新业态项目在发展初期集中资金投入到研发等生产性支出上，降低其土地取得成本。

租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续。

这条规定保证新产业新业态项目单位可以长期持有土地，不用担心租赁土地期满通过招拍挂方式，不能保证一定能够继续持有土地的后顾之忧。

3.不改变原地类性质。

采取差别化用地政策支持新业态发展，如光伏、风力发电等使用未利用土地的，不改变地表形态的用地部分可按原地类认定。

简化了地方用地审查报批的繁琐程序，最大限度地保证了新产业发展。

4.设立地役权，解决小面积土地需求。

新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

这一政策同样简化了新产业新业态项目在用地审批上手续，只需与现有土地使用权人协商即可取得地役权，满足用地需求。

5.增加生产性服务用地面积。

新产业的工业、科教用地可兼容建筑面积比例不超过15%的生产服务等设施。

相比于过去不能超过7%的规定，有了很大的提高，更好地满足了企业用于生产性服务业的用地需求。

二、清理闲置土地，盘活存量土地

（一）清理闲置土地

国务院重大政策措施落实情况督查发现，建设用地闲置现象严重，有的地方2009—2013年已供应建设用地中，闲置土地总量占当期年平均供应量的28.6%，有的地方达30.5%。

由此表明，所谓发展遇到土地瓶颈，并不是土地供应量小，而是因为土地没用好，缺乏土地高效利用的约束机制。

在当前稳增长的大环境下，大量的闲置土地释放，一方面可以有效增加了土地的供应，保障用地需求，另一方面也可以改变依靠新增的传统用地模式，促进经济发展方式转变。

国土资源部开展了节约集约用地专项督察工作，重点是清理批而未供土地和清理闲置土地。

通过地方自查、督察核查等方式，清理处置批而未供和闲置土地，促进土地消化和盘活利用。

（二）盘活存量土地

推动产业转型、创新驱动，盘活现有存量建设用地及房产是重点。

工业化的发达阶段，科技研发类为代表的现代工业，并不会产生传统工业的污染、大面积的厂房，不会与其他土地利用方式发生矛盾，工业地产与商业地产的边界变得十分模糊，很难区分写字楼与现代工厂，需要更多的综合土地利用开发模式，土地的复合利用科学的土地开发利用方式对土地政策提出创新要求。

具体政策：

1.鼓励土地复合利用。

鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用，允许工业仓储与商业、办公等功能在同一地块（或同一栋建筑）内混合，其用地可按工业用途和科教用途管理；引导土地用途兼容复合利用，出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。

2.五年过渡期。

改变土地用途、对利用城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房进行改建和利用的，在一定经营期限内可不增收土地年租金或土地收益差价。

土地使用性质也可暂不变更，5年内可继续按原用途和土地权利类型使用土地，以促进产业结构转型平稳过渡。

这条会盘活现有存量土地及房产，让其发挥最大效率，产生最大价值，而不受现行土地政策的制约。

3.协议出让。

上述用地期满或涉及转让的，按新用途、新权利类型、市场价协议办理用地手续。

这条关键的保证了原土地使用者能够继续使用土地，促进企业长远投入，避免短期行为。

4.对研发类用地尤其加大保障。

对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。

对于科研院所企业化改革，允许其按国有企业改制政策进行土地资产处置。

这条政策对促进新技术的研发用地保障是很大支持，只有加大研发投入，才能生产出适合市场需求的产品，才能实现供给引导需求。

三、促进房地产用地开发及转换用途，消化库存

为抑制房价过快上涨，中央要求地方加大房地产用地供应量，2013年全国住宅用地供应13.82万公顷，同比增加24.7%，相当于前5年平均实际供应量9.64万公顷的143%，为历年最高水平。

在经济下行的背景下，当时投入的土地大量闲置，为消化这些突击供应出去的土地，出台了促进房地产及用地去库存的政策。

具体政策：

1.允许房地产用地改变用途

房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，可将未开发房地产用地转换用途，引导其用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。

对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。

这条政策标志着房地产用地政策从一味地满足需求端出发，转变到了重视改变用地结构，解决供需错配的矛盾，引导多余的房地产用地转向养老、文化、体育等产业。

2.促进土地开发

国土资源主管部门要根据市场实际情况，控制好住宅用地供应的规模、布局和节奏，将住房用地年度供应计划落实到具体地块，明确上市时间，定期分批推出，稳定、均衡供应住宅用地。

要进一步采取措施，灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。

综合运用多种供地方式，完善招拍挂手段，减少流标流拍，避免异常高价地，稳定市场预期。

四、鼓励市场主体参与土地开发的政策

（一）吸引社会资本投资铁路建设的土地政策

2014年国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，提出实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，促进新型城镇化发展。

为了进一步鼓励和扩大社会资本对铁路的投资建设，2015年2015年7月10日发改委、财政部、国土部、银监会、国家铁路局联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，

具体政策：

1.投资铁路建设的社会投资主体同时取得土地综合开发权。

新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。

新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

2.支持盘活既有铁路用地，在符合土地利用总体规划的前提下，鼓励新建项目按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则实施土地综合开发。

3.社会资本投资铁路，享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。

4.允许地方政府以国有土地入股参与铁路项目建设。

社会资本投资的铁路项目用地，在用地政策上与政府投资的铁路项目实行同等政策。

（二）鼓励社会资本参与低效建设用地再开发。

社会资本在土地开发权的取得、收益的分配等方面实行优惠政策。

允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发利用。

五、土地制度改革释放集体建设用地的潜力，唤醒沉睡的农村土地

中央决定从2015-2017年在全国33个县开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革，在试点县暂停土地管理法、房地产管理法相关条款的执行，依法改革。

《深化农村改革综合性实施方案》中披露，缩小土地征收范围，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，可以出让、租赁、入股。

探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

关于集体经营性建设用地，从试点地方情况看，集体经营性建设用地入市市场反应良好，从新闻报道来看，湄潭、德清、郫县都是经过多轮举牌竞拍，远高于底价成交。

盘活了闲置低效的集体土地，促进了农村经济发展。

关于宅基地，十八届三中全会赋予农民住房财产权抵押、担保、转让，2015年8月启动的农房抵押试点意见中明确，农民住房财产权设立抵押的，须将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。

宅基地抵押也得到允许。

《深化农村改革综合性实施方案》提出探索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

相当于在的基础上又进了一步。

2015年8月下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，在用地政策中明确提出，支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

上述政策对农民宅基地的改革迈开了一大步，促进了农民住房及宅基地价值的实现。