我国创设行政公益诉讼制度之构想.docx

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我国创设行政公益诉讼制度之构想

我国创设行政公益诉讼制度之构想

随着现代社会的发展，行政机关职权也在不断扩展，其行政行为所产生的影响已经不再限于所针对的特定行政相对人，很多时候已经超越了特定行政相对人而直接涉及社会公共利益。

在现实生活中，不少受倒具体行政行为侵害的社会公共利益并不一定存在明确的行政相对人，或者受到损害的并不一定是行政相对人。

目前，我国国有资产的严重流失、环境的污染破坏、土地的大量不合理开发利用、政策性价格垄断等问题日渐凸现，此类问题可否通过行政诉讼得到解决，如何通过行政诉讼得到解决，成了不容回避的事实。

司法实践中有关公益诉讼的案件虽然屡见不鲜，如严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案等，但由于缺乏明确且可操作的规定，使得公共利益难以得到切实有效的保护。

鉴于我国还未建立行政公益诉讼制度，其理论研究尚显不足。

为达到抛砖引玉的目的，本文拟就行政公益诉讼的有关问题作一初步的探讨。

一、行政公益诉讼之内涵

在对行政公益诉讼有所认识之前，首先对公益、行政公益诉讼要有全面了解，方有利于揭示行政公益诉讼的本质与内涵。

（一）公益的界定

既然是为了公益而提起行政公益诉讼，那么对于公益就必须有明确的界定。

否则，就有可能混淆公益诉讼与共同诉讼和集团诉讼。

诚如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言，公共利益不仅在法律、法学、行政以及司法实务上以各种形式上类似或不同表达方式而被普遍使用，甚至可以说是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。

①但是到底什么是公共利益却没有哪个国家的法律有明确的规定。

这是由公共利益“利益内容"的不确定和"受益对象"的不确定所决定的。

因此，笔者认为对"公共利益"这以高度抽象的概念进行准确定义是十分困难的，我们所关注的应当是公共利益的判断标准或界定要素。

此外需要注意的是，行政公益诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益是有所区别的，能够进入行政公益诉讼程序的公共利益必须具有程序上的可行性。

鉴于此，我们认为行政公益诉讼中的"公共利益"的判断标准主要有：

第一，利益的公共性，即该利益明显区别于私人利益而广泛存在于广泛地域的不特定个体之间；第二，利益主体的不特定性，即该利益非为某以特定却体所独有；第三，利益的现实性，即该利益的可以实现的或至少是可以预期的；第四，利益的紧迫性，即该利益具有值得保护的重要性和必要性，如果怠于保护将会导致重大损害。

（二）、行政公益诉讼的含义和特征

1、行政公益诉讼的含义

行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。

它具有如下含义：

（1）行政公益诉讼本质上是行政诉讼。

行政公益诉讼所要解决的是当事人因不服具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政活动而引发的行政争议，此类诉讼的被告恒为行政主体，案件的性质属于行政案件，法院审理这些案件的目的是监督行政机关依法行使职权或履行法定职责，纠正、制止违法的行政活动，以维护公共利益不受行政机关违法行政活动的侵害。

（2）原告可以是公民、法人或其他社会组织，被告是行政主体。

（3）行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为。

（4）人民法院依据行政诉讼法、行政法对行政公益诉讼案件进行审理。

2、行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼作为公民、法人或其他社会组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政诉讼，同传统行政诉讼相比有如下特征：

（1）行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益。

原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。

（2）提起行政公益诉讼的原告通常并非法律上的直接利害关系人。

（3）诉讼对象为行使国家行政职权的机关、组织及其工作人员，接受司法审查的是国家机关的作为和不作为，多数表现为不作为。

因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。

②

（4）诉讼的功能具有明显的预防性质。

因为诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实地发生，只要依据相关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性的，就可提起诉讼。

这实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益。

（5）判决的效力未必仅限于诉讼当事人。

在行政公益诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人。

在此情况下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。

③

二、行政公益诉讼制度建立的必要性

1、保护环境公益的需要。

环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等。

如教育环境方面，中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案。

关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。

这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是"无果而终"。

其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

2、保护资源公共利益的需要。

我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。

但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。

3、保护公共设施等公共财产利益的需要。

有些行政首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞"形象工程"、"政绩工程"，而对年久失修的桥梁、道路等不及时进行修缮维护，酿成一幕幕惨剧，造成公共设施的严重损坏。

4、保护社会弱势群体的合法利益的需要。

弱势群体利益保护的程度，向来是衡量一个国家政治文明、精神文明的尺度。

当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保护其行政权益的时候，其它公民或组织通过行政公益诉讼及时保护他们的合法权益，具有十分重要的现实意义。

三、设立公益诉讼制度法律和理论障碍

（一）我国现行行政诉讼法的两个重要制约因素是行政诉讼主体范围太窄和审查范围仅限于具体行政行为。

我国《行政诉讼法》第2条规定，"公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。

"通过该法条，可看出，我国立法上不承认行政公益诉讼制度，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人。

如严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案2000年10月，浙江省台州市著名画家严正学就状告台州市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地。

法院就以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系，驳回其的诉讼请求。

现实的需要与法律的规定凸显矛盾。

因此建立公益行政诉讼制度，以更有效地监督行政机关依法行政，更好地维护公共利益，已经成为司法界的共同呼声，同时也确实成为实践的急切需要。

有些学者认为只要我们调整行政诉讼实践的思路，充分发掘现有法律条文的内涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是可以扩充倒受理行政公益诉讼案件的。

特别是2000年公布实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确了我国行政诉讼的受案范围的概括式规定，保证了受案范围的开放性，为行政诉讼实践创造了条件；放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，并且将行政诉讼的受案范围落脚在行政行为上，客观上为抽象行政行为进入司法审查提供了条件；其第13条的规定直接开启了行政公益诉讼的大门；而新司法解释第12条的规定则解决了行政公元诉讼的原告资格问题。

④笔者不同意这样的观点。

新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨，这是由司法解释的地位所决定的。

虽然司法解释确实在许多方面给人以耳目一新的感觉，但是这种"新"绝不是突破《行政诉讼法》的"新"，只是表明原来的司法解释在有关方面作了不恰当的解释，或者司法实践中作了不准确的理解。

新司法解释或是恢复了《行政诉讼法》的本来面目，或是澄清了长期以来人们在有关问题上的不准确的理解。

现在我们也不能不承认我们的《行政诉讼法》在许多方面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼的实践发展，例如，在行政公益诉讼问题上。

但这一问题的解决绝对不能仅仅通过司法解释的方法来解决。

否则只能是造成更大的混乱。

因为某项制度不是一两个条文就能够解决的。

它需要一个完整的体系。

（二）突破传统的诉的利益理论

传统理论认为，"无利益无诉权"，作为诉权要件的"诉的利益"是法院进行裁判的前提。

所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。

必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。

即原告必须是与侵害后果有法律上的"直接利害关系"，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。

在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的"无利益无诉权"理论，是否具有诉的利益是容易识别的。

而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，由于侵害公共利益行政行为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。

然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。

对起诉者来说，他所受到的权益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。

因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。

在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适用当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法定权利损害标准，发展和确定了"事实不利"影响标准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。

这样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。

甚至任何人都可以提起司法审查。

在美国的影响下，许多国家在原告资格方面不断放宽。

笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的做法，但是，为最大限度的保护公益，要突破传统的诉的利益理论，对"利害关系"作宽泛的理解，放弃"无利益无诉权"的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。

⑤

五、建构我国行政公益诉讼需要解决的问题

（一）行政公益诉讼的受案范围。

行政诉讼的受案范围又称"行政审判权范围"或者"可诉行为范围"。

从人民法院行使审判权的角度来说，它是指人民法院对行政机关或组织的哪些行政行为以及相应的不作为拥有司法审查权；从公民、法人或其他组织行使行政诉权的角度来说，它是指公民、法人或其他组织对行政机关或组织哪些行政行为以及相应的不作为可以向人民法院提起行政诉讼。

需要注意的是，有必要将行政公益诉讼的受案范围与行政公益诉讼涉及的案件种类分开来。

行政公益诉讼涉及的案件种类所要探讨的是符合行政公益诉讼受案范围的要求、具有可诉性的案件当中涉及哪些种类的问题，与受案范围本身不是痛一个问题。

从理论上讲，只要行政主体的行政行为（包括作为和不作为）侵犯了公共利益，就应该纳入行政公益诉讼的受案范围，以使被侵害的公共利益能够得到保护。

但如此宽泛的受案范围显然是不现实的。

我们认为，可以将行政公益诉讼的受案范围概括为：

第一，行政主体的行政行为违法并侵害公共利益，没有具体行政相对人的；第二，行政主体的行政行为有利于行政相对人但侵害公共利益，相对人不起诉的；第三，行政主体不作为侵害公共利益的；第四。

公民、法人、其他组织或检察机关认为行政主体的行政行为侵犯公共利益的其他情形。

至于行政公益诉讼涉及的案件种类当前比较突出的有：

环境污染案件；自然资源的不合理开发利用案件；共有资产流失案件；危害市场经济秩序案件；违法规划案件等。

（二）行政公益诉讼的原告资格

依传统的诉权理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。

而适应维护公众环境权益的需要，应当允许与自己权利无直接法律利害关系的公民或社会组织，可以就行政机关的违法行政行为提起行政诉讼。

通过分析各国行政公益诉讼的制度实践，行政公益诉讼这种类型是原告资格发展到一定程度的表现，是在行政诉讼中通过对原告资格的限制条件不断放宽，甚至取消的产物。

从各国行政诉讼立法的趋势来看，行政公益诉讼原告实际上是从法律赋予其在行政诉讼中拟制的主体资格，依法代表实体上的主体，对行政机关的行为提起诉讼，促进对行政活动的监督和合法权益的维护。

⑥因此，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益方面的作用，就必须突破原告资格的限制，使公共利益在受到侵害时得以进入诉讼程序。

鉴于此要放宽行政公益诉讼的原告起诉资格，规定任何公民、法人或社团组织等，在行政主体行使职权的作为或不作为违法时，自己的直接利益虽没遭受损失，但在国家利益、社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人。

享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。

（三）行政公益诉讼中的举证责任分配

行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即被告对被诉行政行为承担举证责任，在公益诉讼的举证责任问题上同样应该作有利于原告的设计。

行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼，总体上仍遵循行政诉讼的举证责任。

举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即"对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。

前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。

"⑦

公民法人和其他社会组织只需证明有关公共利益受损或可能受损的事实证据即可。

对于检查机关，则应当要求其提供相当的证据。

此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。

此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。

⑧

（四）行政公益诉讼的诉讼费用分担

按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。

然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。

如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。

所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。

比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。

⑨解决方法为：

一是立法免除原告承担诉讼费责任（当然含检察机关）。

应规定当原告胜诉时，其诉讼代理费、交通费、误工费等一律由被告承担；当原告败诉时，诉讼费用由政府财政负担。

二是完善法律援助制度。

将对公益诉讼的法律援助列入当地司法行政机关法律援助计划中，免费提供法律帮助。

三是建立公益诉讼基金，为符合条件的公民个人支付其因诉讼而付出的误工费、差旅费等合理开支。

（五）激励机制的建立。

为鼓励和支持公民对侵害国家利益和社会公共利益的行为作斗争，许多国家都在立法上规定了奖励制度。

美国《联邦采购法》规定，任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损美国公众利益的行为提起诉讼。

在获胜后，可以在诉讼收益中获得一个相应的比例作为奖赏。

我国历来鼓励和倡导公民保卫国家利益和社会公共利益行为，并在立法上体现这一精神。

《消费者权益保护法》关于双倍赔偿的规定，造就了一批职业打假队伍，成为维护市场经济秩序中一只不可替代的队伍。

对于原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权利监督的"第三种强有力的外在力量"。

⑩

（六）防止诉权滥用的保障措施

公益诉讼的开放性使一部分人担心产生滥诉的可能。

立法者和法院一方面要考虑是否会给行政机关造成讼累，以影响行政效率，如株洲律师佘某诉广铁客运公司五毛钱多收票款案，被法院以不符合经济诉讼原则和立法精神、滥用诉权为由不予立案；另一方面也要考虑诉讼结果的群体示范效应，试想如果高占祥诉铁道部春节涨价案胜诉了，铁道部和法院如何面对数百万拥有胜诉权的旅客。

因此有必要创设行政公益诉讼制度之初，就在制度上同时设置响应的配套措施，以防止滥诉情形的发生。

防止滥诉情形的发生的措施就是设置一定的限制性程序，其主要内容包括以下几个方面。

第一，在受案范围上，只适用于确实是出于维护公共利益之目的的诉讼，即只限于公共利益受到或者即将受到违法行政行为的侵害，且没有特定受害人的行政争议。

此外，在具体规定上限定在法律特别规定的范围内，只有在法律有特别规定时，公民和社会组织以及检查机关放可以提起行政公益诉讼。

第二，对行政公益诉讼设置必要的前置程序，即"穷尽行政救济原则"，是指行政公益诉讼案件，原告在提起行政诉讼前，必须先向相关行政机关提出告诉。

当行政机关在法定期限内不予答复或认为答复不符合法律规定时，方可向法院提起诉讼。

这样设计的意义在于给行政机关一个修正自己不当行为的机会，以非诉的方法达到维护公共利益的同样目的，减少司法资源浪费。

第三，在案件的审理阶段，原告的的自由处分将受到更为严格的限制。

如对原告撤诉申请审查更加严格，对于事实清楚，证据确凿，被告的行为明显违法，侵害了公共利益或者将会给公共利益造成损害的，要坚持不允许撤诉。

痛以案件原告申请撤诉后，不得以痛一事实和理由再此提起诉讼。

再如，对于原告和被告之间的和解也要进行更加严格的限制，以便真正达到维护公共利益的目的。

注释：

①黄学贤：

《行政公益诉讼：

研究现状与发展趋势》载《行政法论丛》第9卷。

②蔡虹、梁远：

《也论行政公益诉讼》，载《法学评论》2002年第3期。

③王太高：

《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期。

④王太高：

《新司法解释与行政公益诉讼》，江苏省行政法学2002年年会论文。

⑤左卫民、朱桐辉：

《公民诉讼权：

宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期。

⑥李坤英行政公益诉讼制度之构建-行政公益诉讼的原告问题，载华东政法学院学报。

⑦蔡虹：

《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页。

⑧郑春艳：

《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期。

⑨王名扬：

《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第669页。

⑩郑春燕《论民众诉讼》载法学2001年第5期。