废弃物处理政策.docx
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废弃物处理政策
行政院環境保護署
垃圾處理方案之檢討與展望
（中華民國九十二年十二月四日行政院院臺環字第○九二○○六三一九六號函）
中華民國92年12月
目錄
目錄I
表目錄I
圖目錄I
壹、前言1
貳、垃圾清理現況與檢討1
一、現況1
二、現況檢討7
參、推動垃圾零廢棄9
一、緣由9
二、各國推動零廢棄狀況9
三、我國「垃圾零廢棄」定義及目標設定9
四、減量、回收與垃圾清理架構10
肆、垃圾零廢棄具體改善措施11
一、執行資源回收再利用法11
二、強化源頭減量12
三、加強執行資源回收13
四、推動再利用13
五、強化垃圾清運系統14
六、提昇垃圾處理技術14
七、規劃最終處置措施17
伍、分工原則17
一、經費分攤原則17
二、權責劃分原則18
陸、結論18
表目錄
表2.1歷年垃圾清運與處理方式統計3
表2.2各縣市政府訂定垃圾清理費及成立基金狀況7
表3.1生垃圾未進垃圾焚化廠前之總減量及次目標設定10
表4.192年以後中央主管分年垃圾清理相關計畫時程表11
表4.292年以後地方主管分年垃圾清理相關計畫時程表12
表4.392年以後民間投資分年垃圾清理相關計畫時程表12
圖目錄
圖2.1歷年整體資源回收執行成效2
圖2.2歷年垃圾清運統計4
圖2.3歷年垃圾處理方式統計5
圖3.1垃圾清理架構10
垃圾處理方案之檢討與展望
壹、前言
臺灣地區垃圾處理在民國73年以前，大多為任意棄置，即便設置垃圾處理設施亦甚為簡陋，不符合衛生條件。
為有效處理垃圾，中央政府遂於73年訂定「都市垃圾處理方案」以掩埋為主，協助地方政府興設符合衛生條件之垃圾掩埋場，以妥善處理垃圾。
嗣後因民眾對環境品質要求日益提昇，致垃圾掩埋場用地取得日趨困難，再加上焚化技術愈見成熟，中央政府於80年訂定「垃圾處理方案」，以「焚化為主、掩埋為輔」為垃圾處理之主軸，並訂定「臺灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建計畫」，由政府興建21座焚化廠。
後因焚化廠興建經費龐大，為避免影響政府財政調度，遂於85年再訂定「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，期結合民間力量，預計再興建15座垃圾焚化廠，以達成垃圾焚化處理目標。
經前述方案推動後，垃圾妥善處理率由73年2.4％，提昇至91年的96.2％，垃圾處理並已由掩埋方式逐漸為以焚化為主之中長期垃圾處理方向，91年垃圾焚化處理率已達64％以上，此外，於87年推動資源回收以後，目前垃圾總資源回收率已達15.5％。
民間環保團體長時間關注各階段垃圾處理所可能衍生對環境的衝擊，均密切監督及提出建言，並透過立法院永續發展促進會表達關切意見，立法院永續發展促進會遂於92年3月至4月，於全國北、中、南及東部邀集各地民眾、環保團體、專家學者及立法委員辦理六場「全國廢棄物政策高峰會」；提出「垃圾焚化廠停建」、「廢棄物清理資訊公開與稽查管理」及「回收與廢棄物政策規劃與檢討」等三大訴求及49項建議，促請政府重視。
同時鑑於國際上部分先進國家紛紛提出「零廢棄」之觀念，及我國垃圾處理自73年開始實施「都市垃圾處理方案」以來，至今已近20年，有必參考國外垃圾處理的思維及立法院永續發展促進會之建議，檢討我國垃圾處理方式，規劃未來20年的垃圾處理方向。
貳、垃圾清理現況與檢討
一、現況
（一）垃圾產生量之定義：
為公告回收項目之回收量及垃圾清運量之和。
（二）資源回收
為有效推行垃圾減量及建立合理的資源回收管道與市場制度，本署於87年7月成立資源回收管理基金管理委員會，積極推動「資源回收四合一計畫」，透過回收獎勵金及市場機制，提高民眾回收意願、擴大回收層面與績效。
1.目前已公告項目：
（1）依「廢棄物清理法」第五條第六項，公告執行機關一般廢棄物回收項目共12類，包括紙類（含鋁箔包、紙容器）、鐵類、鋁類、玻璃類、塑膠類（PET、PE、PVC、PP、PS等，但不含塑膠袋）、乾電池、機動車輛（汽車、機車）、輪胎、鉛蓄電池、電子電器物品（電視機、洗衣機、電冰箱、冷、暖氣機）、資訊物品、日光燈（直管部分）。
由執行機關將前述回收項目分類回收、再利用，不得併入其他一般廢棄物清除、處理。
該部分91年資源回收成果總計為87.8萬公噸。
（2）另依同法第15條，公告應回收廢棄物回收項目共15類32項，除前項12類外，另有農藥廢容器、廢潤滑油以及廢包裝用發泡塑膠等3類。
由製造、輸入業者負回收清除處理責任，依法繳交回收清除處理費用。
該部分91年回收成果計有36.4萬公噸。
2.資源回收人力及機具狀況：
（1）自87年開始實施資源回收以來，至91年底，全國辦理資源回收業務人力計有3,279人，仍稍有不足。
（2）另至91年底，資源回收車總數共2,050輛，各鄉鎮市已足以實施每週回收資源物質二次。
3.執行成果：
（1）91年臺灣地區總資源回收量為124.2萬噸，回收率為15.5％（詳如圖2.1歷年整體資源回收執行成效）。
圖2.1歷年整體資源回收執行成效
（2）至91年止，建置廢容器及乾電池、電腦逆向門市、廢機動車輛回收點共計2萬787個。
另本署設置免付費資源回收專線0800-085717（諧音：
您幫我，清一清）提供全民服務。
（三）垃圾清運
1.垃圾清運量：
由歷年資料顯示，平均每人每日垃圾清運量，由77年度0.860公斤逐年增加至86年度1.143公斤，87年度開始下降至91年為0.829公斤（如表2.1及圖2.2垃圾清運概況）。
表2.1歷年垃圾清運與處理方式統計
年別
清運區
人口數
垃圾清運量
焚化
掩埋
堆肥
垃圾妥善處理率
焚化
掩埋
堆肥
千人
噸/日
公斤/日/人
噸/日
噸/日
噸/日
％
％
％
％
75
18,119
13,954
0.770
191
12,147
105
0.00
1.37
87.05
0.75
76
18,426
14,475
0.786
73
12,896
39
0.00
0.50
89.09
0.27
77
18,733
16,116
0.860
249
14,699
26
0.00
1.55
91.21
0.16
78
19,132
17,147
0.896
234
15,258
34
60.17
1.36
88.98
0.20
79
19,468
18,753
0.963
213
16,510
310
60.93
1.14
88.04
1.65
80
19,823
19,833
1.001
79
18,446
15
60.20
0.40
93.01
0.08
81
20,105
21,861
1.087
698
19,771
21
66.87
3.19
90.44
0.10
82
20,450
22,513
1.101
682
20,659
0
64.98
3.03
91.76
0.00
83
20,754
23,268
1.121
1,130
20,912
4
70.51
4.86
89.87
0.02
84
20,972
23,857
1.138
3,564
18,905
17
65.12
14.94
79.24
0.07
85
21,039
23,870
1.135
3,729
18,892
7
70.87
15.62
79.15
0.03
86
21,280
24,331
1.143
4,635
18,263
39
76.97
19.05
75.06
0.16
87
21,441
24,330
1.135
4,770
18,320
1
82.86
19.61
75.30
0.00
88
21,684
23,468
1.082
5,536
17,053
53
86.71
23.59
72.66
0.23
89
22,039
21,518
0.976
8,824
12,347
8
90.17
41.01
57.38
0.04
90
22,220
19,876
0.895
10,238
9,398
1
93.35
51.51
47.28
0.01
91
22,240
18,421
0.829
11,825
6,413
10
93.35
64.19
34.81
0.05
備註：
88年以前係指會計年度（前一年7月至當年6月），89年起係指當年1至12月。
圖2.2歷年垃圾清運統計
2.垃圾性質：
依91年垃圾清運量之統計資料顯示，一般垃圾就物理組成，不可燃部分占9.6％，可燃物部分占90.4％，其中廚餘類占23.3％，其他包括因目前回收技術、處理成本或品質不適合回收之紙類占30.0％、塑膠類占20.2％、木竹稻草落葉類及纖維布類等。
3.垃圾清運人力：
依91年統計資料，全國垃圾清運人力為1萬9,082人，較87年底2萬2,644人，減少3,562人或15.8％。
4.垃圾清運車輛：
91年垃圾清運車輛總計4,889輛，較87年度4,236輛，增加653輛，提昇比例為15.4％，現使用中車輛車齡超過6年者約占51％。
（四）垃圾處理
垃圾妥善處理方式有焚化、掩埋、堆肥等，91年以焚化處理者占64.2％，以掩埋處理者占34.8％，詳如圖2.3。
圖2.3歷年垃圾處理方式統計
1.垃圾掩埋場興建：
74至91年訂定三期垃圾處理六年計畫，合計完成584處垃圾掩埋場，目前仍在營運有205處，總投資金額521億元。
2.大型垃圾焚化廠規劃營運現況
（1）本署推動之垃圾焚化廠興建計畫計有：
「臺灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」（21廠，設計處理容量為2萬1,900公噸／日）及「鼓勵公民營機構（BOO/BOT）興建營運垃圾焚化廠推動方案」（15座，設計處理容量為8,500公噸／日）。
於92年經檢討修正後刪減6座，共興建30座大型垃圾焚化廠，總設計處理容量調減為2萬6,250公噸／日。
目前已完工運轉19座，合計設計處理量為2萬1,000公噸／日；另在興建中之11座，其合計設計處理量為5,250公噸／日，預定96年底全數完工。
（2）垃圾焚化廠營運方式，有下列三種：
A.公有公營方式：
有臺北市內湖廠、高雄市中區廠等5座。
B.公有民營方式：
有臺北縣新店廠、臺中市廠等13廠。
C.民有民營方式：
有桃園縣廠1廠。
（五）垃圾清除處理經費
1.經費來源：
地方政府執行垃圾清理工作，81至90年之10年間總計動用經費約2,447億元，其來源有以下三種方式：
（1）依「廢棄物清理法」規定向民眾徵收垃圾清除處理費：
此部分經費約486億元，占總清除處理經費20％。
（2）中央專案全額補助：
補助地方政府垃圾清除、處理設施之購置及興建，此部分經費約922億元，占總清除處理經費38％。
（3）地方自行編列預算支應：
地方政府自行透過編列預算方式支應，此部分經費約1,039億元，占總清除處理經費42％。
2.中央補助經費之原則
（1）在90年以前之中央補助經費原則為：
A.垃圾清運設施：
（A）清運機具之購置經費：
除直轄市自行編列預算購置外，原則上由中央補助，不足部分，地方自行編列預算增購。
（B）清運機具之操作維護經費：
由各地方政府自行籌措。
B.垃圾處理設施：
（A）處理設施之設置經費：
除直轄市自行編列預算設置外，均由中央補助。
（B）處理設施之操作營運費：
由各地方政府自行籌措。
（2）在90年以後：
A.垃圾處理設施之設置經費：
中央全額補助。
B.清運設施等之購置經費：
納入中央對地方一般性補助款中支應。
C.機具設施之操作維護經費：
由各地方政府自行籌措。
3.各縣市政府訂定垃圾清理費徵收數額及成立基金狀況
依90年10月24日修正公告之「廢棄物清理法」規定，直轄市、縣（市）主管機關，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費用，該徵收費用之數額，由直轄市、縣（市）主管機關訂定公告。
目前除臺北市已公告垃圾費隨袋徵收每公升0.45元外，其他縣市均依本署90年公告之收費標準收費。
另直轄市、縣（市）應於91年成立一般廢棄物清除處理基金。
目前已有臺北市等七縣市已成立基金，餘正籌辦中，詳如表2.2。
表2.2各縣市政府訂定垃圾清理費及成立基金狀況
一般廢棄物清除處理費徵收費用之數額
一般廢棄物清除處理基金
尚未處理：
高雄市、彰化縣、台東縣、連江縣、新竹縣、雲林縣
已成立：
台北市、基隆市、台南市、台北縣、新竹縣、嘉義縣、台東縣
研議中：
台中市、嘉義市、台南市、台北縣、台中縣、嘉義縣、南投縣、台南縣、高雄縣、屏東縣、花蓮縣、澎湖縣、金門縣、桃園縣
未成立：
高雄市、新竹市、台中市、嘉義市、宜蘭縣、桃園縣、苗栗縣、台中縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、台南縣、高雄縣、屏東縣、花蓮縣、澎湖縣、金門縣、連江縣
市長裁示：
基隆市、新竹市
議會審議：
苗栗縣、宜蘭縣
已公告：
台北市
二、現況檢討
（一）資源回收部分
1.垃圾資源回收率已由87年5.8％，增至91年之15.5％，足見資源回收已有成效，但相對於先進國家的資源回收率均達30％以上，我國仍有努力的空間。
2.部分資源回收項目回收率偏低，其原因為：
（1）二次料價格低，不具經濟誘因，且通路不通暢。
（2）回收處理技術有困難，成本較高。
（3）民眾生活習慣未落實，配合比例偏低。
（4）產品設計時未考慮末端回收之便利性。
（5）資源回收設施用地取得不易。
（二）垃圾清運
1.清運人員逐漸老化，導致清運效率變差。
2.地方垃圾清除經費不足，無法適時汰換老舊車輛
（1）依行政院頒定之「財物分類標準」規定，垃圾車最低耐用年限為6年；91年底仍使用中垃圾車之車齡超過6年以上者占總垃圾車數量五成一。
（2）每年平均約有415輛垃圾車須汰換，預估每年應編列12.5億元經費才足因應；惟據調查90年地方政府自行採購垃圾車共87輛，經費共2億3,000餘萬元，有明顯偏低之現象。
（三）垃圾處理
1.掩埋場
（1）從73年補助地方興設垃圾衛生掩埋場以來，至91年仍有205處垃圾掩埋場在使用中。
於92至95年四年內因配合大型焚化廠之興建、歲修停爐及天然災害發生時應變所需，仍應設置垃圾衛生掩埋場。
（2）為消弭民眾對垃圾場舊觀之不良印象，將日漸飽和封閉之垃圾掩埋場進行復育綠美化。
（3）早期部分設在河川行水區內之垃圾場，已逐步進行清除。
A.臺北縣大漢溪五鄉鎮市垃圾移除，預計93年12月底前完成。
B.臺灣地區55處河川行水區內垃圾棄置場垃圾移除，預計92年12月底前完成。
（4）對早期因緊急處理垃圾之12處露天堆置場及13處未妥善處理焚化灰渣之掩埋場加以追蹤處置。
（5）垃圾衛生掩埋場封閉後仍會持續產生滲出水，部分垃圾衛生掩埋場未做好相關收集處理設施，無法妥善處理滲出水，造成民怨及環境污染。
2.垃圾焚化廠
（1）本署於80年初推動「臺灣地區垃圾資源回收（焚化廠）興建工程計畫」，當時基於各縣市經常發生垃圾大戰及跨行政區處理垃圾困難，故以一縣市興建一座垃圾焚化廠為設置原則，計興建30座，總設計處理容量2萬6,250公噸／日。
但隨著資源回收工作的推動，資源回收率大幅提昇，自90年起部分縣市已發生垃圾焚化廠總處理量超過垃圾清運量之現象，引起外界質疑與批評。
（2）外界疑慮焚化廠可能產生戴奧辛，影響環境品質及居民之健康。
（3）垃圾焚化後仍會有20％之灰渣產生，其飛灰固化體及底渣中之重金屬含量仍會有超過溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP）之溶出標準之疑慮。
（四）廚餘回收清運再利用
1.依91年統計資料，廚餘每日約4,500公噸。
91年每日廚餘回收量達300公噸，占廚餘清運量約6％左右，92年預定提昇至13％。
2.目前家庭廚餘皆混入一般垃圾中，由清潔隊收集清運至處理廠中處理，未有完整之廚餘回收清理體系。
3.垃圾廚餘成分複雜，所製作出來的堆肥，肥份不足、肥效不佳及成本過高，農民不願使用，造成堆肥成品通路不通暢。
（五）巨大垃圾回收分類及處理
部分縣市已將傢俱回收，並成立回收修復中心，將修復之二手傢俱送與低收入戶使用，惟目前以此方式回收處理並不理想，大部分之廢棄傢俱仍送廢棄物處理廠處理。
（六）推動購物用塑膠袋及塑膠類免洗餐具限用政策
為提倡簡樸生活，逐步改變民眾拋棄型之消費型態，減少購物用塑膠袋及免洗餐具之使用，並從資源永續利用之觀點，應於廢棄物產生端採取源頭減量。
本署已自91年起分階段推動限用購物用塑膠袋及塑膠類免洗餐具，執行以來，約減少目前使用量30％。
（七）垃圾費收費方式
1.目前臺灣地區垃圾費徵收，除臺北市隨袋徵收外，其他縣市均隨用水量徵收，但囿於地方生態，各地方均無法依垃圾清除處理成本，訂定徵收數額及成立基金，足額反應清除處理成本，造成清除處理經費不足。
2.臺北市垃圾費隨袋徵收自89年7月1日實施至今，總廢棄物量已由實施前（88年）3,695公噸/日減量為2,649公噸/日，垃圾減量率達28.3％。
在資源回收方面，資源回收率亦由百2.34％增加為8.04％。
參、推動垃圾零廢棄
一、緣由
隨著資源日益匱乏與垃圾處理成本之提高，過去採末端處理方式已逐漸轉移至源頭減量與資源回收，國際上部分先進國家已宣稱將採「持續改善」措施，達到「零廢棄」之目標。
是以，我國亦積極朝向此方向來規劃，期與先進國家同步建立「零廢棄社會」。
二、各國推動零廢棄狀況
（一）紐西蘭於西元2002年與74個地方政府達成共識，預計2003年減少廢棄物50％，2005年減少80％，至2020年達成目標，將不再送任何廢棄物進入掩埋場。
（二）美國喬治亞州政府已立法明訂2020年達成零廢棄目標。
（三）澳洲首都坎培拉於1997年訂定「2010年零廢棄計畫」。
（四）日本於2000年訂定「循環型社會基本法」，預計2010年其廢棄物最終處置量與2000年相比減少50％。
三、我國「垃圾零廢棄」定義及目標設定
（一）「垃圾零廢棄」定義：
提倡以綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等方式，將資源有效循環利用，逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標。
（二）目標基準：
以民國90年為計算基準年。
（三）目標設定：
預訂於96年以後，除偏遠地區外，垃圾將不進掩埋場，且處理前之總減量目標達到25％，100年總減量達到40％，109年總減量達到75％，各分年、分項次目標，細述如下：
（如表3.1）。
1.預計民國96年公告回收項目回收量目標達到18.5％，廚餘回收量達到4％，不可燃垃圾回收量達到1.2％。
2.民國100年公告回收項目回收量目標達到24％，廚餘回收量達到7.5％，不可燃垃圾回收量達到3.5％。
3.民國109年公告回收項目回收量目標達到38％，廚餘回收量達到20％，不可燃垃圾回收量達到6.7％。
表3.1生垃圾未進垃圾焚化廠前之總減量及次目標設定
年限
減量及資源回收策略
西元
（民國）
總減量目標
（%）
公告回收項目
（%）
廚餘回收
（%）
不可燃垃圾
（%）
巨大垃圾
（%）
其他
（%）
2007（96）
25
18.5
4
1.2
0.3
1
2011（100）
40
24
7.5
3.5
1
4
2020（109）
75
38
20
6.7
1.3
9
備註：
1.以民國90年為計算基準年。
2.其他包括因目前回收技術、處理成本或品質不適合回收之紙類、塑膠類、木竹稻草落葉類及纖維布類等，屆時視該類廢棄物之處理技術發展，予以妥善處理。
四、減量、回收與垃圾清理架構
為配合「垃圾零廢棄」目標，未來垃圾將配合資源回收再利用之規定，以源頭減量、資源回收為主，搭配中間處理及最終處置為未來垃圾處理執行之方向。
其主要架構如圖3.1。
圖3.1垃圾清理架構
肆、垃圾零廢棄具體改善措施
為改善目前垃圾清理問題及達到「垃圾零廢棄」目標，訂定下列垃圾清理措施，有關中央政府、地方政府及民間業者之相關計畫策略及工作項目與時程，詳如表4.1、4.2及4.3。
一、執行資源回收再利用法
強制再生資源回收再利用，並逐步推動綠色設計、綠色消費及綠色採購等措施，以輔導、管制及獎勵並重方式，促使製造、使用「易於分解、拆解或回收再利用之材質或設計」、「含一定比例再生資源」及「標示分類回收標誌」之產品，並使有經濟價值之再生資源在技術可行性下，重新使用或投入製程再利用，以減少資源消耗、抑制廢棄物產生及促進資源回收再利用，未來十年將逐步提昇成效。
表4.192年以後中央主管分年垃圾清理相關計畫時程表
表4.292年以後地方主管分年垃圾清理相關計畫時程表
表4.392年以後民間投資分年垃圾清理相關計畫時程表
二、強化源頭減量
（一）強制垃圾分類
1.依「廢棄物清理法」第十二條規定，由執行機關公告推動垃圾強制分類，並將資源與非資源垃圾明確分類。
2.鼓勵民間業者設置資源回收細分選場，將資源垃圾有效篩分，以提高二次料之價值。
3.實施時程與目標：
針對行政區分散、地理區隔不明顯，即不適合推動垃圾費隨袋徵收之10至15個縣市，列為優先輔導及協助對象，由中央協助地方政府於93年開始規劃，預計98年底完成。
（二）推動垃圾費隨袋徵收
1.透過垃圾清運民營化方式提高清運效率、配合推動垃圾不落地、訂定垃圾費隨袋徵收標準作業程序及宣導民眾使用專用垃圾袋等配套措施，以達垃圾減量、回收成效。
2.實施時程與目標：
選定適合推動之10至12個縣市，由中央協助地方政府於93年開始規劃，預計98年底完成。
三、加強執行資源回收
（一）公告新回收項目：
評估增加公告應回收廢棄物項目，提昇回收處理技術，暢通回收管道，同時提昇現有應回收廢棄物項目之回收率。
（二）設置環保科技園區：
中央政府補助資源回收業者土地租金及再生產品，鼓勵業者整併後進駐園區，降低土地取得成本，提昇環保技術及二次料價值，預計自92至100年，設置3座環保科技園區。
四、推動再利用
（一）強化廚餘回收再利用
1.輔導地方政府或鼓勵民間業者建立廚餘回收、清除、處理體系及開拓處理後產品通路。
2.實施時程與目標：
自93年開始規劃，協助地方建立廚餘回收、清除體系及輔導民間業者建立區域性廚餘處理體系，預計98年底完成。
（二）強化巨大垃圾再利用
1.輔導地方政府或鼓勵民間業者建立巨大垃圾回收、清除、修復處理及產品通路體系。
2.實施時程與目標：
自94年開始規劃，協助地方建立巨大垃圾回收、清除體系及輔導民間業者建立區域性巨大垃圾處理體系，預計99年底完成。
（三）不可燃、不適燃及資源垃圾分選及處理
1.中央協助地方政府設置分選廠，將不可燃、不適燃及資源物質回收再利用。
不可燃、不適燃部分，以再利用或最終處置方式處理；資源垃圾篩分後回到資源回收體系妥善處理。
另為解決一般垃圾中有害物質影響焚化爐處理效能等問題，應協助地方政府辦理強制垃圾分類等措施，並逐年擴大推動，以朝向垃圾全面「資源化」再利用與「多元化」處理之終極目標邁進。
2.實施時程與目標：
由中央於92年開始規劃，預計96年底完成興建三座區域性示範廠，完成後交由地方操作營運，未來視實際需求狀況再行增設。
五、強化垃圾清運系統
（一）由中央政府
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