房屋征收补偿利益分割白皮书及典型案例.docx
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房屋征收补偿利益分割白皮书及典型案例
近年来，随着国家和社会的不断发展，国家“十四五”发展
规划和党的十九大报告都提出要优化国土空间布局，推进区域协
调发展和新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支
撑体系。
政府旧区改造工作既是城市建设的当务之急，又是未来
发展的长远之策，是推动发展振兴的“大事”；既是推动中心城
区迅速壮大的重要举措，又是不断增强城市综合竞争力、影响力
和美誉度的现实需要，是推动建设城市的“要事”；既是优化发
展环境的内在需要，也是城市形象提升的迫切要求，是提升静安
形象的“急事”；既是政府工程，更是事关群众切身利益的民心
工程，是顺应群众期待、造福静安百姓的“实事”。
2017年至
2020年期间，静安区的旧城区改造工作一直在有条不紊地推进
中，涉及征收基地共计22个，征收户数13779户，签订征收协
议13695份，安置人数57844名，另征收企业238证，共计发放
征收补偿款约880.67亿元，安置配套房屋2344套。
截至2021
年2月，旧区改造进度99.6%，尚有13个基地正在筹备征收事
宜。
涉旧房征收事宜历来是各方利益与矛盾的集中点，涉房屋征
收补偿利益分割类案件则是被征收户权利救济的重要渠道。
为保
护居民权利，减少纠纷隐患，增强群众及征收参与单位的法律意
识，特制发本白皮书，对上海市静安区人民法院（以下简称静安
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法院）2017年至2020年审理涉房屋征收补偿利益分割类民事案
件的情况予以梳理分析，总结案件特点以及突出问题，并就预防
和减少相关纠纷提出对策建议。
一、涉房屋征收补偿利益分割纠纷案件概况
（一）收案增幅逐渐趋稳，涉诉案由相对集中
1.收案数逐年增长且与辖区旧改态势密切相关
2017年1月至2020年12月，静安法院房产审判团队受理
涉房屋征收补偿民事案件共计2564件，其中，2017年受理520
件、2018年受理654件、2019年受理656件、2020年受理734
件，同比分别增长分别25.8%、0.3%、11.9%（见图一）。
征收
类案件的受理数与静安区内征收户数呈正相关关系，且与本市及
区内旧改政策的变化密切相关。
新的静安区由原静安区和原闸北
区“撤二建一”合并而来，在静安区委、区政府的合力推进下，
2018年完成了数个大型征收基地的项目签约和落地生效，伴随
着签约户数的激增，诉诸静安法院的案件数量亦相应提升；2019
年的征收政策更多鼓励被征收户采取货币安置方式，当事人更趋
向于选择搁置争议尽快拿到货币补偿款，进而实现各自的购房安
居需求，因而该年度此类案件受理数量与2018年趋平，没有出
现明显增长；2020年的征收工作则叠加了疫情对居民生活居住
和收入的负面影响，居民心理上对于征收利益具有更高预期，更
倾向于诉诸法院以全面保障自身权益，故案件量较之2019年具
有一定幅度的增长。
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（图一）
2.涉诉案由多集中为共有纠纷
因涉房屋征收各户的家庭状况、房屋类型不同，各方当事人
的诉求亦有一定的差异，涉房屋征收补偿民事类型案件中多以共
有纠纷、共有物分割纠纷以及分家析产纠纷为主。
1在2017年至
2020年间，静安法院受理的涉房屋征收补偿利益类案件案由集
中于共有纠纷、共有物分割纠纷、分家析产纠纷、安置补偿合同
纠纷四类且案由呈现相对集中的态势。
其中，共有纠纷占涉房屋
征收补偿利益分割案件总数的70%以上，即涉房屋征收被安置人
内部对于征收利益的分割无法达成一致而起诉至法院。
（二）个案标的额日趋增大，当事人人数众多
1.案件标的数额大，潜在市场价值高
2017年，征收协议内奖励和补偿金额超过1000万的案件为
4件；2018年为6件，同比增长50%；2019年为13件，同比增
1共有纠纷是第三级民事案由，主要包括共有权确认纠纷、共有物分割纠纷及共有人优先购买权纠纷等，
是指共有人对共有权的确认、分割、管理等行为而产生的纠纷。
共有物分割是指共有人将共有物从共有的状态通过分割的方式转化为各共有人单独所有，并由此引发的纠
纷，其属于共有纠纷第三级案由下的第四级案由。
分家析产纠纷是第三级民事案由，具体是指将一个较大的家庭根据分家协议而分成几个较小的家庭，同时
对共有的家庭财产进行分割，并确定各个成员财产份额而产生的纠纷。
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长116.7%；2020年数量为27件，同比增长107.7%（见图二）。
生效协议内配套产权调换房屋亦由每户1-2套左右至每户7-8套
不等，单个案件涉及的利益巨大。
另一方面，协议内约定的配套
产权调换房屋类的安置方案，协议内约定的申购价具有一定的福
利性质，与同类地块的二手房市场价格具有较大的差距，且配套
产权调换房屋从设计规划到建成交付时间尚有较长的过渡周期，
在房屋价格不断上涨的社会背景下，房屋建成后的潜在市场价值
实际上远大于征收协议确定的申购价值。
（图二）
2.涉案主体数量多，家庭矛盾调和难
因被征收房屋多为老宅，随着历史变迁，往往已有三至四代
人迁入户籍，故涉房屋征收类案件当事人数量往往较多，一般不
少于10人，若涉及继承问题时则涉案主体数量往往突破20人。
由此导致案件在庭前面临联系当事人、送达诉状副本等方面的障
碍，在庭审过程中面临维持庭审秩序的困难，在庭审结束后面临
家庭矛盾进一步激化的风险。
具体而言，在法院受理案件后庭前
送达阶段，因当事人人数众多，且家庭成员之间长期关系紧张，
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彼此之间已不来往多年，原告方对于其他当事人的近况知之甚
少，导致无法有效送达给被告。
部分具有涉外因素的案件，因无
法联系到他国的当事人，大大阻碍了审理进程，2020年叠加疫
情的影响，部分外地或者长期居留于国外的当事人在应诉时亦存
在诸多障碍。
以上送达过程既加大了案件事实调查的难度，降低
了法院审理案件的效率，也因缺席的当事人无法表达诉求和意
见，不利于当事人权利的保障。
此外，因涉案主体众多，对法庭
秩序的维持造成了一定困难。
最后，因庭审时部分当事人的陈述
因涉及家庭的内部矛盾常带有强烈的主观色彩，往往与多年来的
家庭琐事相联系，家庭矛盾在庭审结束后容易进一步激化，为案
件的审理和处理结果带来不利影响。
（三）结案率整体呈上升趋势，判决结案占比较高
2017年度，静安法院涉房屋征收补偿民事类型案件结案数
为624件；2018年结案数为689件，同比增长10.4%；2019年
结案数为606件，同比降低12%；2020年结案数为779件，同比
增长28.5%（见图三）。
静安法院该类纠纷结案数总体与收案数
相对持平，并受上年度收案基数的影响，整体结案率呈上升趋势。
2017-2020年涉房屋征收补偿民事案件结案数据对比表
2017年，静安法院涉房屋征收补偿民事类型案件调解97件，
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撤诉268件，判决199件，其他审结方式60件。
22018年，涉房
屋征收补偿民事类型案件调解167件，撤诉212件，判决248件，
其他审结方式62件。
2019年，涉房屋征收补偿民事类型案件调
解161件，撤诉147件，判决251件，其他审结方式47件。
2020
年，涉房屋征收补偿民事类型案件调解198件，撤诉188件，判
决335件，其他审结方式58件。
涉房屋征收补偿民事案件一审
2017年调撤率为58.5%，2018年为55.0%，2019年为50.8%，2020
年为49.6%，调撤率逐年降低。
反之，涉房屋征收补偿民事案件
一审2017年判决率为31.9%，2018年为36.0%，2019年为41.4%，
2020年为43%，呈逐年递增之势（见图四）。
因征收补偿利益金
额较高，当事人对于利益分割存在过高期望、彼此之间矛盾难以
调和是其中主要原因。
（图四）
二、涉房屋征收补偿利益分割纠纷案件审判中发现的问题
2本文所指的其他审结方式包括裁定驳回起诉、移送其他法院等审结方式。
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（一）征收部门方面：
现行征收流程存在诉讼隐患
1.征收程序有待进一步完善
依据现行的旧改征收政策，征收部门以户为单位进行签约，
确定本户征收获得的全部利益和征收补偿方式，对于该户家庭成
员内部的分配则不再干预。
在此前提下，各征收基地的签约完成
率、协议生效速度较之此前均有了较大提高，旧改工作推进效果
明显。
但在旧改工作质效提升的背景下，工作流程的部分疏漏可
能导致相应的诉讼风险，应当在此后的工作中加以总结和完善：
一是对于签约代表人的选定难以统一，导致签约之后出现同住人
不认可征收协议效力的情况，此节事实有待当事人以行政诉讼的
方式予以确认效力，进而导致法院受理的民事案件审理效率难以
得到保障。
二是征收单位只处理协议签订事宜而不处理当事人户
内利益分配事宜，部分征收基地虽有政府部门派驻的法律顾问，
引导、分流化解了部分案件，但随着征收标的不断增大，部分家
庭缺乏解决内部矛盾的平台，只能在诉讼中予以解决，导致矛盾
向法院集中。
三是对于同住人、另有住房情况等问题的认定，征
收实施部门的操作与司法审判部门的认定存在较大差异，部分当
事人往往认为是政府未对起诉方进行安置，对于政策及司法裁判
有明显错误的认识，既不利于政府公信力的维护，也不利于法院
既判力的建立。
四是部分案件因征收环节中的公示不透明、送达
程序不规范、善后措施不充分等问题导致延宕日久，群众不满情
绪积累，长期得不到有效解决，极易引发矛盾激化和各种社会问
题。
2.工作方式有待进一步改进
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部分征收部门工作人员在进行征收活动时，为追求工作效
率，往往有一味追求签约结果、忽视程序规范的心态，如在房屋
征收补偿决定作出前的协商环节、相关文书材料的送达问题、相
关当事人的签字是否为本人等问题的重视程度不够。
部分工作人
员在出现问题时与群众的交流、沟通工作缺乏必要的耐心，工作
方法生硬，容易引发被征收居民对政府部门的中立性以及征收环
节公正性的质疑，不利于旧改工作的推进和政府公信力的塑造。
（二）涉诉主体方面：
利益冲突明显，法律观念薄弱
1.代际矛盾突出，利益交叉严重
征收补偿协议看似仅有一份，但一份利益的背后则涉及多个
家庭的利益考量，不同成员长期以来以家庭为单位自行生活，彼
此之间的联系较为松散。
此前或因祖辈财产的分配，或因居住问
题的冲突，或因人生际遇的差别，早已潜伏着多种矛盾和不满。
征收工作开始后，当事人情绪上互相对立、言辞上互相攻击、内
容上互相批判，且容易涉及无效无关内容、涉及其他当事人隐私，
在巨大的利益分配催化下，多年的利益纠缠和日月积累的矛盾便
集中爆发。
2.法律意识淡薄，不当行为多发
因所涉利益巨大，此类案件的当事人法律意识淡薄，为保护
自己的利益，在庭审中会选择性地陈述与己有利的意见，而对于
不利的意见多持否定态度或故意回避法官提出的问题。
更有甚
者，当事人及诉讼代理人在庭审中故意不实陈述，企图使用各种
虚假陈述误导法官，对于福利分房、购房情况及系争房屋使用情
况多次隐瞒，企图混淆视听，蒙混过关。
而各方当事人庭审中的
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言辞激烈、互相攻讦、调解工作中的寸土不让，更是征收类案件
审理过程中的常见现象。
此外，此类案件因涉及的利益数额巨大，
法院考虑案件处理的结果以及损失和利益的固定，明确告知当事
人在案件审理结束前不宜进行装修、转让等行为以防止损失的扩
大，但常出现部分当事人为了保证房屋的既得利益，仍坚持在审
理过程中将房屋出卖予第三人实现套利，并将此节事实向法院故
意隐瞒。
因处分相应的房产可能涉及案外人的利益，为法院查明
事实和解决问题增加了更大的难度和风险。
（三）法院审理方面：
涉案事实时间跨度大，历史遗留问题多
1.涉案房屋来源、建造情况复杂多样致事实查明难
征收类案件中公房、私房在处理政策上有所区别，涉及到公
房、私房、搭建房利益的时候，需要考虑房屋来源及当事人就征
收房屋所作贡献来确认利益的分割标准。
近几年，静安区的旧改
基地中有大量的私房遇征收，因为时间久远，很多被征收房屋多
在上世纪50至60年代取得，部分房屋来源可追溯至解放前，当
事人在案件审理过程中很难清晰阐述房屋来源及搭建情况。
也因
为时间跨度久远，房屋居住状况和户籍变化情况在长达半个多世
纪的时间内多次发生变化，实际居住、翻建改造、权属变化、出
租转租，乃至公房承租人变更、住房调配套配等客观事实复杂多
变，且相应的户籍迁移证明、房屋承租凭证、产权证、翻建批准、
住房调配单等这类证明材料，因多数保存在公安局、档案馆、物
业等部门，有些年限较为久远的资料或因没有留档、或因留档制
度的不健全、或因保管不力等已经丢失，客观记录缺乏，无法对
事实证明形成支撑。
而此类事实的查明，对于涉案利益的分配又
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具有较大的影响，不可轻率地予以忽略，以上种种均加大了法院
事实查明的难度。
2.涉案当事人历史遗留问题多致利益平衡难
大多数案件中均涉及插队落户、上山下乡、支边支内以及知
青子女回沪等历史遗留问题，该类问题亦是法院审理案件的难点
之一。
被征收房屋内往往涉及本户的三代亲属关系，第一代父母
多数是70岁以上的老年人，而二代子女因当时的国家政策上山
下乡，援边支内而离开了系争房屋，不再实际居住，其第三代子
女则因读书需求根据回沪政策将户籍迁入系争房屋，甚至还有解
放前“一夫多妻”等特殊身份情况的存在
3，导致相应户籍的变
更、房屋居住使用情况的变化，征收利益的归属以及案件的处理
折射出不同历史时期的社会问题和政策变化，伴随着众多效力认
定上的争议和法律适用的盲点，案件的审理和各方当事人利益的
平衡更趋于复杂。
法院在处理这些问题时则需要更加谨慎，并权
衡相应政策考量因素，以期在公平公正处理征收利益的前提下有
效平衡当事人的征收利益。
三、涉房屋征收补偿利益分割纠纷案件审判举措
（一）加强自身团队建设，提升专项能力
在案多、案繁、人少的审判形势下，静安法院房产审判团队
依托现有人员，挖掘内部潜力，注重审判经验的总结与传承，优
化团队资源配置；以专业法官会议作为平台，确立专业法官会议
3主要是指在共有纠纷案件中，当事人诉请要求确定征收利益中已故父母遗产份额的情况。
表现在涉公房
征收案件中，主要是确定征收后死亡的父母的利益份额；表现在涉私房征收案件中，则是在产权平移的角
度上要求确定已故父母产权份额所代表的征收利益。
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制度，定期开会讨论大标的额及疑难复杂案件，年均召开专业法
官会议达40余次，并依托该平台，定期开展最新法律法规的学
习，不断提高业务水平；加强与上级法院和兄弟法院的业务交流，
积极参与、协办相关专业研讨会议；加强与相关政府部门的联动，
及时交流相应政策信息，获知旧改动态，做好审判预案。
（二）优化审理机制，提升审判效率
静安法院房产审判团队积极探索构建案件繁简分流机制：
针
对事实相对清楚，法律关系相对明晰、法律适用统一明确的相关
案件采取快速审结的模式，做到早立案早处理，早开庭早审结，
缩短审理周期，提升司法效率；对于疑难复杂的相关案件则以审
理期限为切入点，严管审判期限，严抓审判质效，全面推进案件
处理进程，严防老案生成。
2017年直接适用普通程序案件36件，
简易程序转为普通程序审理案件226件，以上适用普通程序结案
案件共计262件，占总结案数的42%，简易转普通程序类占普通
程序适用总比为86.3%；2018年直接适用普通程序案件60件，
简易程序转为普通程序审理案件137件，以上适用普通程序结案
案件共计197件，占总结案数的28.6%，简易转普通程序类占普
通程序适用总比为69.5%；2019年直接适用普通程序案件71件，
简易程序转为普通程序审理案件85件，以上适用普通程序结案
案件共计156件，占总结案数的25.7%，简易转普通程序类占普
通程序适用总比为54.5%；2020年直接适用普通程序案件164件，
简易程序转为普通程序审理案件156件，以上适用普通程序结案
案件共计320件，占总结案数的41.1%，简易转普通程序类占普
通程序适用总比为48.8%。
2020年简易程序适用案件全部在4个
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月内结案，进一步提升了审判效率，更好发挥了简易程序快速高
效解决纠纷的功能作用，加速了案件流转和当事人权益保障。
（三）强化庭审保障，维护司法权威
2017年此类案件当事人庭审中因斗殴而被法院处罚的案件
为1件，2018年该数据为9件，2019年为4件，远超其他房产
类案件。
对此，静安法院均采用了录音录像的方式，庭审中告知
当事人反言及不实陈述的法律后果，并特设“冷静室”以供情绪
激动的当事人平复情绪后继续法庭审理，同时加强法警的庭审执
勤工作，及时处理当事人斗殴及其他特殊情况。
对于违反法庭纪
律的当事人及诉讼代理人，及时采取教育、写检讨书、罚款、拘
留等各项措施，以期纠正和惩罚当事人的不当行为。
这些措施起
到了一定的正面效果，司法惩戒案件数量逐步减少，2020年数
量归零。
四、对策与建议
（一）进一步健全制度建设，力争从源头化解矛盾
1.立足制度设计，增强政策的连贯性和可预见性
房屋征收工作关乎民生利益，要强调制度建设的稳定性、长
期性和透明性，形成群众对于各项制度的合理预期，保障征收工
作循序渐进，强化政府行为的公信力，从根源处减少纠纷和争议。
同时，与征收相关的其他制度也要注意衔接好，要坚持依法行政，
规范相关单位资料证据的保留和保管工作，例如规范公房承租人
变更制度及房屋搭建审核制度，严格落实分房、入户、购房的记
录工作及资料归档制度，以免出现当事人意图从制度漏洞中寻求
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征收利益扩大的可能性的情况，这也能为发生纠纷后事实的调查
和处理提供基础依据。
2.立足诉源治理，加强部门间的互动和联系
在顶层制度设计的过程中要注意平衡制度设计涉及的多方
主体，平衡彼此之间的利益关系，统一彼此之间的问题处理模式，
避免出现如征收相关部门及审判条线对于征收利益分配的原则
认识不一、认定口径不同给当事人造成的无所适从的情况，增强
制度建设的一贯性，增强制度的预见性和公信力。
（二）进一步规范征收部门职权行使，做好诉讼应对工作
1.树立整体意识，加强征收部门内部管理
征收工作是一个有机整体，征收协议的签订不是问题的终
止，而是后续工作的开始。
因此，对于征收协议的签订行为本身，
应当充分尊重当事人意思，避免无效情形的发生。
征收部门充分
加强征收工作节点的监管和流转，并进行动态跟踪，建立被征收
户内人员送达地址确认制度。
这既有利于保障征收工作的公开透
明化，又为后续纠纷的解决提供前置保障，有利于提升法院工作
的审判效率，以形成合力，将旧改工作不断推向前进。
2.提升业务能力，加强征收人员队伍建设
征收部门应当注重加强征收人员队伍建设。
一方面，提升法
律政策业务能力。
对于相关政策、法律应组织定期培训和交流，
做到心中有数、手里有招、工作有效。
另一方面，提升群众工作
能力。
畅通当事人在征收中利益诉求表达的渠道，引导当事人在
源头处充分协议，归集分歧，缩小期望差距，做到平民怨、纾民
愤、解民忧、乐民心。
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（三）进一步完善多元纠纷解决机制，集各方之力推进旧改
工作
1.做好宣传工作，普及群众法律知识
旧改工作的顺利与否，与群众思想通不通，政策理解不理解
紧密联系在一起，而加强政策宣传和司法宣传，是做通思想工作，
解读征收政策的有力途径。
一方面，征收单位在进行征收行为时
要加强宣传和政策解读工作。
要发挥征收范围内的居委会成员、
党员和干部的辐射与带头作用，找准宣传切入点；组织他们进行
法律法规的学习，做好有关政策的宣传解释，特别是要注意区分
好征收部门与法院处理征收事宜的口径区别以免造成群众误解；
要重点公开房屋征收与补偿的依据、政策、标准、操作程序，让
被征收户消除对房屋征收的顾虑。
另一方面，法院应借助于多种
信息平台进行普法宣传。
加强典型房屋征收补偿类案的解读，注
意结合人民群众的知识结构和生活背景，做到通俗易懂，让被征
收群众听得懂、分得清、记得住，充分发挥司法宣传的积极意义，
为可能发生的诉讼程序做好相应铺垫工作。
2.搭建沟通平台，拓展多渠道纠纷解决路径
政府征收住房，进行旧城区改建，是家庭改善居住环境，提
高生活质量的好事。
讼争当事人之间基本为亲属关系，理应相互
体谅、换位思考、沟通协商，实事求是地对待户籍迁移的历史原
因和家庭成员实际情况，妥善解决征收补偿利益的分割事宜，维
护家庭和睦。
法院不是纠纷解决的唯一途径，在诉讼之外，强调
纠纷的多元化解决机制。
具体来说，对未进入诉讼程序的案件，
通过征收单位、基层组织等部门协调的方式解决，采取居委会调
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解、征收组沟通、窗口指导等多元渠道，为当事人提供更多的沟
通和解平台，也便于当事人更快捷地解决问题，平息纠纷，自我
安置，兼顾发展与民生，最大限度化解征收中发生的矛盾纠纷，
从而更好地实现房屋征收改善民生的初心。
3.发挥专业优势，倡导合力化解社会矛盾
律师是专业的法律从业者，是当事人的权利捍卫者，亦是法
官与当事人之间沟通的桥梁。
律师提前介入旧改征收工作，为家
庭内部的分歧提供专业的意见分析，也有助于尽早化解矛盾，在
源头上减少纠纷的产生和扩大。
绝大多数律师秉承专业精神，合
理争取当事人合法权益，为矛盾的化解和社会的稳定贡献了自己
的力量，但也有极少数律师在接受当事人委托后未能恪尽职守，
甚至以违法违纪行为企图获取不正当利益。
对此，相关管理部门
应当加强监督管理与业务指导，引导律师恪守诚实信用，遵守诉
讼规则，同时增设相应的违法行为兜底条款，并配合法院严肃处
理已经发现的律师违法违纪行为。
二〇二一年四月
图片
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附：
涉房屋征收补偿利益分割纠纷典型案例
案例一：
因尚未确定的安置房屋发生争议时如何处理——张
某与徐某共有物分割纠纷案
【案情简介】
系争房屋为公房，原告张某户籍在册。
系争房屋被征收并签
署征收补偿协议后获得两套安置房屋及部分货币征收款，但两套
安置房屋尚未完成初始不动产登记。
原告张某与作为承租人的被
告徐某因对征收补偿利益的分割产生争议，故起诉至法院要求分
割相应征收补偿利益并取得一套安置房屋。
法院受理此案后，因
所涉征收补偿协议中包含货币及安置房屋，且涉及的两套产权调
换房尚未完成初始不动产登记，
4其实际面积等事项尚处于不确
定的状态，不宜进行确权分割，故裁定驳回原告张某的起诉。
【案例释解】
当事人起诉要求分割安置房屋，其法律性质是不动产物权的
分割。
在安置房屋尚未确定的情况下，当事人将来可能获得的房
屋实际面积、位置等尚处于不确定状态，故法院不宜进行确权和
分割，当事人可在安置房屋确定后再行主张。
案例二：
已在他处享受过福利分房的主体能否再次享受征收
利益——居某与陈某共有物分割纠纷案
【案情简介】
原告居某户籍在外婆的公房处，儿时曾因外婆照顾在系争房
屋处居住过，但享受过相应福利分房。
后外婆的公房被征收，居
4即尚未将产权登记至开发商名下。
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某因与户籍在册的被告，即舅妈陈甲
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