关于税收管理员工作职责重新界定的思考.docx

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关于税收管理员工作职责重新界定的思考

关于税收管理员工作职责重新界定的思考

税收管理员制度是税收征管工作的一项基础性制度，税收管理员制度改革是深化税源专业化管理、推进税收征管改革的重要内容。

税收管理员职责是税收管理员制度的核心内容，其贯彻落实涉及税收征管工作的方方面面。

税收管理员职责的界定是税收管理员制度改革的关键问题，对其进行全面梳理和客观评价，有助于推动税收管理员制度改革乃至税收征管改革的顺利进行。

一、关于税收管理员实际工作职责的依据分析

《税收管理员制度（试行）》第五条到第十条是关于税收管理员职责的规定，一般将其归纳为六类十八项。

税收管理员也通常被认为集“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、日常检查员、纳税评估员、税收监控员”等六员为一身。

但是，税收管理员实际开展的工作事项却难以全部列举，全国各地对税收管理员职责的具体事项统计也不尽一致。

其原因在于，税收管理员的六类十八项职责大多是概括性表述，如，税收管理员负责了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况等。

以这些概括性表述职责为基础，衍生了大量职责，对税收管理员实际工作事项的依据进行梳理难度较大。

笔者认为，以税收管理员六类十八项基本职责为基础，按衍生渠道可以将税收管理员实际履行的工作职责大致分为三类。

具体分析如下。

（一）制度规定类职责

以《税收管理员》概括性规定的职责为基础，存在大量具体、细致的制度性规定。

典型的如，《税收管理员制度（试行）》第六条规定，税收管理员负责调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。

此项职责是税收管理员税收监控类职责中的调查核实。

但作为十八项职责的其中一项，相关文件制度规定的具体工作内容多达几十小项。

包括：

一般纳税人资格认定、企业所得税核定征收鉴定认定等资格认定类调查；石脑油消费税退税、增值税减免税、技术转让所得减免税、集成电路生产企业再投资抵免应纳税额等税收优惠类调查；延期缴纳税款、出口货物退税申报等管理事项类调查。

这些调查核实事项，要求税收管理员准确掌握企业生产经营情况，熟悉相应的税收政策以对照企业是否符合政策要求。

而这几十小项制度一般又规定“根据需要调查核实”，具有较大的弹性。

这些弹性规定一方面使税收管理员拥有较大的自由裁量权，另一方面，又给税收管理员带来较大的执法风险。

（二）监控考核类工作职责

税收管理员直接面对纳税人，又负有管户职责，因此，针对纳税人的各种监控考核指标往往由税收管理员落实，加之基层税务机关对部分监控考核指标理解有一定的偏差，造成税收管理员因监控考核而承担了额外的工作职责。

如，申报率、入库率本来是一项宏观评价指标，用于衡量一定区域税务机关执法和服务水平，反映一定区域纳税人纳税遵从情况。

但相当一部分基层税务机关将此指标微观化，即查找造成申报率、入库率不足100%的具体纳税人，这项工作又由税收管理员落实。

依据《税收管理员制度（试行）》第七条规定，税收管理员对分管纳税人进行税款催报催缴。

即税收管理员应负责也仅应负责对逾期未申报、未缴纳税款行为的处理处罚。

但是，由于处理处罚易引发征纳矛盾，同时不能立即或不能在短期内改善相关指标。

因此，在实际工作中，一些地区为改善监控考核指标值，将催报催缴这一税收管理员本应在纳税人申报期结束后的工作，演变为税收管理员在纳税人纳税申报期内的反复催报催缴，人为加大工作量。

又由于监控考核工作的可量化性和直接性，使此类衍生职责的重要程度在某种意义上超过了其他工作职责。

有的税收管理员直接参与纳税人的申报征收工作甚至代替纳税人申报纳税，带来一定的执法风险。

（三）临时性工作职责

各级税务机关派发的直接针对纳税人工作，在实际工作中往往由税收管理员落实。

《税收管理员制度（试行）》第二条规定，税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。

第六条规定，税收管理员职责包括了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况。

第十条规定，税收管理员职责包括完成上级交办的其他工作任务。

基于这些概括性规定，在实际工作中，各级税务机关对纳税人的各类生产、经营等情况了解时，一般通过税收管理员落实，包括税收预测、纳税人有关生产经营信息、应用系统不能满足的各类纳税人信息、各级税务机关开展的疑点数据核查和纳税评估等等。

税收管理员成为实际工作中的纳税人户籍联络人员、临时工作落实人员。

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二、税收管理员实际履行职责的范围边界分析

上述税收管理员基本职责及其衍生职责，有些是全国性的制度规定,有些是一定区域范围内的制度规定;有些是直接针对税收管理员的规定,有些是部门职责而最终由税收管理员执行;有些是长期性的要求,有些是临时性或阶段性的工作要求。

如何梳理诸多税收管理员职责，合理界定其应当履行的职责。

笔者认为，首要问题是界定税收管理员职责的范围边界，划清其与纳税人的职责，与服务、稽查系列人员的职责。

（一）税收管理员职责对外需划清征纳界限，剔除本属于纳税人的义务

法定义务与法律责任紧密相连，违反法律义务即意味着法律责任。

因此，在征纳双方义务的边界不清的情况下，一方面带来税收管理员工作量的加大，另一方面会加大执法风险。

典型的如，关于纳税人经营地址、联系电话等基础信息的真实性问题。

《税务登记管理办法》第十四条规定，纳税人在申报办理税务登记时，应当如实填写税务登记表，税务登记表的主要内容包括住所、经营地址等。

同时，该办法第十五规定，纳税人提交的证件和资料明显有疑点的，税务机关应进行实地调查，核实后予以发放税务登记证件。

根据上述规定，税务登记事项的真实性是纳税人的法定义务，对提交的证件和资料明显有疑点的纳税人的实地调查是税务机关的法定义务，税务机关承担的是对疑点纳税人调查的有限法定义务，而不是对所有纳税人实地调查的无限义务。

但是，对纳税人不履行如实填报税务登记信息的情形，目前的法律法规并无相应的处理处罚规定，也就是说，纳税人法律责任规定尚属法律空白。

由于税收管理员通过巡查巡管可以有效提高税务登记事项的真实性，《税收管理员制度（试行）》第六条规定，税收管理员的工作职责包括调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性。

即税务机关将调查核实税务登记事项真实性作为加强管理的一项措施。

有些税务机关以《税收管理员制度（试行）》此条规定为依据，要求税收管理员进行巡查巡管，提高税务登记事项的真实性，虽然可在一定程度上提高信息的真实性，但使税收管理员由《税务登记管理办法》规定的对疑点纳税人开展实地调查的有限义务演变为无限义务，造成纳税人义务向税收管理员的转移。

如果税收管理员不履行此工作职责，在纳税人有严重违法行为造成巨大税收流失等严重后果时，则可能面临渎职的法律后果。

制度规定类职责、监控考核类职责等衍生性工作职责，也存在类似问题。

如，一般纳税人零负申报率、小规模纳税人低零申报率，只能反映一个地区的纳税状况，而不能作为衡量工作质效的指标。

如果将此类指标作为对税务机关监控考核进而又转化为税收管理员的职责，同样混淆征纳双方的义务和责任。

因此，应进一步优化完善考核监控指标，将一般纳税人零负申报率、小规模纳税人低零申报率作为监控指标。

对其他衍生的制度规定类职责、监控考核类职责及其他因工作需要而实际履行的职责等进行全面梳理，将属于纳税人的义务从税收管理员职责中彻底剔除，有助于理清征纳双方关系和责任，有利于税收管理员正确履行职责。

（二）税收管理员职责对内需划清和服务、稽查系列的边界

税收管理员与纳税服务系列人员的职责边界不清晰，加之受在管理中服务、在服务中执法理念的影响，形成重复劳动或互相推诿情况。

如，《税收管理员制度》第五条规定，税收管理员工作职责包括办税辅导。

《纳税服务工作规范》第二十四条规定，办税服务厅受理或办理的主要工作事项也包括办税辅导。

两者均有办税辅导的职责，但并没有进一步的具体内容的规定，也没有进一步的工作标准规定。

两者的关系难以划清，纳税人多头咨询、多头跑，税务机关不同人员重复劳动在所难免。

合理界定两者的边界问题亟待解决。

笔者认为,将依申请事项的案头处理性业务和办税辅导业务、税法咨询业务统归纳税服务系列，税收管理员仅对实施具体管理工作过程中的纳税人咨询进行办理或转办等，更有利于划清两者界限，促进纳税服务工作的系统化和税源管理工作的高效和规范。

税收管理员与税务稽查系列人员的职责边界存在一定争议。

如，《税收管理员制度》第八条规定，税收管理员对分管纳税人开展纳税评估，约谈纳税人，进行实地调查，发票日常检查等。

《税务稽查工作规程》第二条规定，税务稽查的基本任务是依法查处税收违法行为。

如何妥善处理纳税评估、日常检查和税务稽查之间的关系，仍然是实践中的难题。

笔者认为，目前亟待从制度层面规范纳税评估、日常检查及其和税务稽查之间的界限。

纳税评估、日常检查和税务稽查的区别应主要体现在，税务稽查的对象是涉嫌偷、逃、抗、骗税的纳税人或扣缴义务人，纳税评估、日常检查的对象较广，应包含所有纳税人，并有义务将涉嫌偷、逃、抗、骗税的纳税人或扣缴义务人移交稽查；税务稽查是对纳税人某个时期涉税业务的全面检查，纳税评估、日常检查则侧重于解决一般问题和发现线索；税务稽查和日常检查的结果具有强制执行力，而纳税评估的结果没有强制执行力。

（三）应进一步明确税收管理员的具体职责边界

在梳理税收管理员的过程中，不仅基层难以列明税收管理员的所有具体工作职责，而且各业务部门也难以列明税收管理员的所有具体职责。

这种情况一方面原因是税收管理员具体工作职责庞杂，另一方面原因是税收管理员的职责边界规定不具体。

如本文前面所述，税收管理员的实际工作受此影响产生了大量衍生性职责。

税收管理员制度改革迫切需要对税收管理员的职责边界作出清晰、具体的规定。

如，税收管理员制度第六条规定，税收管理员负责调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。

宜作出进一步的具体规定，因税收管理员不可能对纳税人纳税申报的真实性随时作出准确判断，可归并到催报催缴事项中，即税收管理员负责纳税人纳税申报的催报催缴。

而核定、认定事项宜由税务机关各部门作出具体规定时报一个部门备案。

三、税收管理员职责界定中需注意的问题

目前，部分地区对税收管理员职责进行梳理和重新界定，在此过程中也面临大量的现实问题。

笔者认为，部分地区在税收管理员职责界定方面存在一定的误区，需要注意以下问题。

（一）税收管理员职责界定并非仅指《税收管理员制度》的修订完善

税收管理员职责界定，往往被认为是《税收管理员制度》的修订完善。

而从前文分析看，税收管理员实际履行的工作职责不仅仅来源于《税收管理员制度》本身，其来源大量是衍生性的制度、工作安排和监控考核等，这些衍生性职责虽然未在《税收管理员》的字句中直接体现，但却是税收管理员的实际工作，甚至还超过了《税收管理员制度》本身对税收管理员的拘束。

从有关渎职案例看，也鲜见检察机关以违反《税收管理员制度》规定为由追究税收管理员责任的情况，而大多以违反具体的职责规定而定案。

因此，税收管理员职责的梳理，不仅涉及《税收管理员制度（试行）》本身的规定，而且涉及到所有有关税收管理员甚至有关基层税务机关履行的职责的重新梳理。

税收管理员制度改革也并不仅指《税收管理员制度（试行）》本身的修订完善，而是对目前税收政策、征管制度、监控考核、管理方式的全面梳理、客观评价。

（二）税收管理员职责界定并非仅涉及一级税务机关或一个部门

税收管理员职责界定，一般认为是针对目前基层机关或基层人员的一项改革。

而从前文所述税收管理员职责涉及内容看，税收管理员职责的界定既涉及基层税收管理员职责的变化，又涉及从总局到基层的理念转变、制度修订完善、工作方法的改革；既涉及征管、税政部门，又涉及法规、内审等部门。

税收管理员职责的征纳边界划分，建立在各税种涉及的审批制度改革的基础之上，只有还责于纳税人，才能划清税收管理员和纳税人之间的界限；税收管理员与服务、稽查系列人员职责的边界划分，建立在执法和服务的正确理解、纳税评估制度的完善基础之上，只有明确税收管理在整个税收征管体系中的定位，才能划清税收管理员和服务、稽查系列人员职责的界限；税收管理员职责的梳理，需要总局到基层有关制度的全面梳理基础之上，只有明确税收管理员的各项具体工作职责，才能论证其合理性；税收管理员职责的调整后，需要在各级税务机关分配其岗责，只有实现分岗分责，才能有效提高其工作质量和效率。

因此，税收管理员职责界定并非仅是一级税务机关或税务机关某一部门所能完成，需要各级税务机关、税务机关各部门共同参与、协力完成。

（三）税收管理员职责界定并非税收管理员现有职责的简单分解

目前，实践工作中，有人认为，税收管理员职责界定体现为将税收管理员目前难以履行或不宜履行的职责进行分解。

而从前文所述可以看出，税收管理员目前实际履行的职责存在着诸多需要探讨的问题，如果仅将税收管理员现有职责进行简单地纵横向分解或岗位分解，只是从浅表层面解决了税收管理员的问题，而不能从根本上解决问题。

基层事务性工作仍会大量存在，仍难以改变围绕监控考核转而不开展深层次管理活动的不良现象。

而对税收管理员现有职责，从征纳关系的法律义务规定，从税收征管改革的方向等方面进行重新梳理、调整、界定，将真正发挥税收管理员制度改革对税收征管改革的积极作用，提高征管质量和效率。