中国电力产业的规制改革.docx

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中国电力产业的规制改革

中国电力产业的规制改革

摘要】：

一直以来中国电力产业被认为是自然垄断

产业，政府对它进行严格规制。

然而随着自然垄断定义的更新，以及电力产业的发展变化，电力产业的自然垄断性在它的四大环节（发、输、配、售）中发生分化，这为电力产业规制改革奠定了基础，文章通过以上分析对中国电力产业规制改革提出一些思考。

关键词】：

规制;自然垄断

1002-6908（2008）0410119-02

、"规制"的定义

"RegulatoryConstraint"翻译过来的，其含义是有规定的管理，或有法规条例的制约。

被引入中国后，其含义是政府运用法律、法规对微观经济主体的活动和行为进行影响、干预和规定等。

美国经济学家卡恩认为，规制作为一种基本的制度安

排，其实质就是政府命令对竞争的明显取代，它试图维护良

好的经济绩效。

规制经济的创始人斯蒂格勒认为，规制作为一种规则，

通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。

日本学者植草益认为，规制是社会公共机构依照一定

的规则对企业的活动进行限制的行为，是以自然垄断和信息不对称部门为对象，以防止无效率的资源配置发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。

概括西方学者的说法，一般可以认为规制是社会公共

机构，主要是政府依据国家法律对微观经济主体的活动所进行的一系列规范、制约或者激励的行政行为。

可见，规制的主体是政府或者是政府指定的机构，客体是微观经济活动，手段是行政措施。

根据这些对规制的定义，所谓电力产业规制就是社会公共机构，主要是政府依据国家法律从保证电力产业持续、快速、健康发展、满足国民经济发展对电力需要的公共目标出发，对电力产业中各环节的市场经济主体活动所进行的一系列规范、制约或者激励的行政行为。

二、电力产业的基本特征

根据传统的产业组织理论,电力产业是典型的自然垄断

产业,在进行电力产业改革时不能忽视其基本的产业特征。

括来说,有以下几点：

1.投入高。

电力产业是典型的资本密集型产业,电力产

业人均占有固定资产投资通常数十倍于国民经济的其他产就成为沉淀成本,很难收回。

2.生产与消费的网络性。

电力作为一种产品要完成生

产和消费的全过程,必须通过区域性的电网才能实现,这决定

了电力在输送环节必须实行区域性的统一供应。

而且,在同

电网范围内,电力消费的边际成本递减,这也是电力行业自然

垄断特征的重要方面。

3.消费与生产同步。

电力作为二次能源,其消费与生产

必须同步,消费与生产的平衡难以通过储存的方式在时间上

加以平衡。

4.电力的需求弹性小。

电力作为国民经济的基础产品

其需求甚至是高度无弹性的。

发电企业在电力供求关系非常紧张的情况下,可以非常容易地操纵电价。

电力作为国民经济的基础产业,是实现其它行业尤其是保证工业生产正常运转

的生命线,必须接受政府的监管,保证电力供给的稳定,所以电

力改革往往具有很强的社会外部效应。

三、电力产业进行改革的基础

1.现实基础中国的电力产业因投资巨大、资产专用性强和规模经

济等特点，一直以来被认为是自然垄断产业而受到政府的严格规制。

建立在电力网络传输系统的规模经济性以及发电和输电环节的范围经济性基础之上形成的自然垄断性，电力产品具有的瞬时性（即产品无法储存）要求电力供求必须时刻保

持平衡,导致电力产业的四个垂直业务环节（发、输、配、售）

必须协调一致运行,从而形成了电力产业垂直一体化垄断经营的产业组织形式。

然而，伴随着发电技术、能源利用技术的日益发达、

设备的日渐先进，电子信息技术的兴起和普遍应用,电力产业的自然垄断性较之过去有所降低。

同时,电力系统四大环节

垄断性出现分化。

在输电和配电部分仍具有自然垄断的性质

而在发电和售电环节则是非自然垄断的,可以引入竞争机制。

2.理论基础自然垄断理论最初是由19世纪英国古典经济学家约翰

穆勒在《政治经济学原理》中阐述地租时提出的,穆勒认为"

地租是自然垄断的结果",制度和自然资源的稀缺性是自然垄断的形成原因。

随着经济的发展,经济学家又提出自然垄断

业可以比任何数量的企业更有效地增加产出"。

再后来，随着经济学家们对自然垄断产业研究的深入，人们认识到规模经济并不必然导致自然垄断,于是夏基（Sharkey,1982）、鲍莫尔

Baumol,1977）用成本劣加性的概念重新定义了自然垄断。

所谓成本劣加性指的是由一家企业提供整个产业产量的成本低于这家企业与另外的企业共同提供相同产量的成本。

在这个意义上,即使规模经济不存在或已经处于平均成本上

升阶段（弱自然垄断）,只要单个厂商供应整个市场的成本小于

由多家厂商分别生产的成本之和（即具有成本弱增性）,那么这

个行业就仍然是自然垄断行业。

如果厂商此时采用边际成本定价法则既能使厂商消除亏损,又可以实现社会福利最大化

则不需要政府的价格管制。

所以,在弱自然垄断情况下,并不

定需要政府管制。

由此可见,自然垄断的新定义实际上缩小

了管制的范围,从而为中国电力产业改革提供了基本的理论

依据。

四、对中国电力产业规制改革的思考

一）调整电力产业规制的内容

1.调整市场准入规制，适当运用辅助性市场准入现有电力产业改革存在偏重重组而忽视新厂商、新资

本进入的现象，在继续放宽发电、售电和其他服务环节的市场准入时，作为辅助性市场准入规制，引入不对称准入和竞

争投标准入是两种常用政策。

"厂网分离"，开始自然垄断性业务与竞争性业务相分离的纵向市场结构重组模式。

而在竞争性电力市场建设初期，电力市场准入制度不完善的情况下，就可能出现老企业对新进入企业的排他性行为。

因此，在实施以许可证制度为主的市场准入规制的同时，并行宽松的或简化的途径以利于新企业进入。

这样既可以加大电源的投资建设，又可以给原来一直居于垄断地位的企业以竞争压力，促进其提高效率。

2）竞争投标准入：

一方面是指对于某些电力供应

相对充足的地区，采用竞争投标准入方式，将发电业务特许权授予优秀电力企业，鼓励高效率的电厂优先发电；另一方面是指从注重新能源开发的角度，对某些新能源的电力项目，通过竞争特许权的方式，把业务特许权给那些最有效率的企业，促进电源结构合理化发展。

2.输配电价格实行"价格上限"激励性规制

所谓激励性规制主要就是要研究出适当的规制规则和

规制政策，使被规制者感到约束的同时，还有足够的动力去追求与规制政策一致的目标。

理查尔德（1983）在《对英国BT

私有化后利润的规制》报告中首次提出的价格上限规制，成

为激励性规制的形态之一，它是指对被规制企业的产品或服务的价格设定上限,不允许价格超过规定的上限的一种规制

方法。

这种规制方法规制的是企业的价格而不是企业的利润，它有利于激励企业提高生产效率和促进创新，因为任何任何成本降低可能获得的利润都将归企业自己所有。

于"

2007年4月中国电力体制改革工作小组下发了《关

五"深化电力体制改革的实施意见》，新电改方案提

出，结合区域电力市场建设，尽快建立与发电环节竞争相适应的上网电价形成机制，初步建立有利于促进电网健康发展的输、配电价格机制。

采用"价格上限"激励性规制对输配电价格进行规制，能充分利用企业的利益驱动机制，在防止电网企业利用垄断地位谋取高额利润的同时，保证了电力企业本身获得利润，从而确保政府规制目标的实现与微观经济主体经济利益最大程度的结合。

3.强化电力产业的环境规制我国电力结构中以火电为主，而火电对环境造成的污染

最严重。

控制污染排放，成为电力产业环境规制的重要内容。

排污权交易就是一种最新的适用于电力工业的环境保护政策，在排污权交易市场上，治理污染成本较低的电厂将会出售排污权，而治理污染成本较高的电厂将购买排污权，排污权交易不仅有利于环境保护或降低治理环境污染的总成本，而且有利于从根本上解决水电、火电之间的公平竞争问题。

二）完善电力产业规制主体--电力规制机构

1.明确、集中规制机构职能

机构的规制职能是逐渐从政府行政管理职能中分离出来的，在尚未完全分离的情况下，电力企业实际上接受来自政府和规制机构的双重管理。

目前政府部门与电力规制机构的职能分工实际上是由各自拥有的信息结构的不同决定的，政府拥有更多的国家产业政策和发展战略信息，而规制机构拥有更多的电力企业市场运行的信息，因此，有关电力的产业政策和公共政策的制定和发布，由政府能源政策部门负责，而电力规制机构则应负责对电力产业中各市场主体的行为进行监督，随时掌握各类企业诸如成本、市场行为等充分信息，利用其被赋予的执法权和处罚权，不断克服电力企业可能出现的滥用市场权利以及损害消费者和公众利益的行为。

使有关电力产业的政策得以执行。

2.保障电力产业规制机构的独立性规制机构是自然垄断产业所必需的协调机构，它必须独

立于政府和企业，并且没有自身的经济利益。

它的职责在于协调发电企业、电网和用户之间的关系。

我国虽然组建了电监会作为电力产业的监管机构，但是目前电力产业的投资审批权和价格监管权却不在电监会，这使得监管职能分散，权责主体不明，决策效率低下。

因此对于电力产业的监管应该交由电监会统一协调安排。

培育中国电力产业规制的客体--电力企业

1.规范电力企业的竞争行为为了促进电力产业的有效竞争，规制机构应当采取措

施，按照公开、公平、公正的原则，规范电力企业的竞争行为。

如使网络运营者获得适当的投资回报，促进输电、配电和相关设施建设，以充分的输送容量培育有效竞争的市场；对网络设施的开放和平等使用做出明确的强制性规定，确保任何经营者都能够以非歧视的条件接入输配电网；区域电力市场实行机组电量上网竞价交易，实现电力从"产品"向"商品

"转换，这将有利于提高电力企业的竞争意识和服务意识，促

使电力产业乃至社会经济的良性发展。

2.对电力企业进行产权变革传统的电力产业发、输、配、售纵向一体化，其产权

模式为国有或垄断一体化。

产权变革就是要改变电力企业产权结构，打破垄断一体化，实现多元化。

要想达到这一目标，必须深化对国有电力企业的产权改革和公司化改造，一方面通过对国有发电企业的资产进行出售、转让、兼并，将国有发电企业改制为股份制、合作制、合资制等多投资主体的企业，建立起规范的法人治理结构，实行现代企业制度。

另

方面对国有国营的电网公司采用鼓励非国有资本以参股、控股的方式进入输电、配电等垄断领域的方式，进行投资主体多元化的公司化改造。

参考文献

[1][美]J.斯蒂格勒.«产业组织和政府管制》,潘振民译.

海人民出版社,1996,1.

[2]

[日]植草益.《微观规制经济学》，朱绍文,胡欣欣,

[3]李虹.《电力市场设计:

理论分析与中国的选择》

经济研究》，2004,11.

[4]谢地.《政府规制经济学》，高等教育出版社,2003,

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[5]于立.《美国收益率规制与英国价格上限规制的比

较》，《产业经济研究》，2003,1.